近年來，地方政府成了科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)最重要的出資方之一。一級(jí)市場(chǎng)上，國(guó)資漸由LP（有限合伙）主導(dǎo)。同時(shí)，地方財(cái)政的科技獎(jiǎng)勵(lì)和招商補(bǔ)貼迅速擴(kuò)張，日漸成為企業(yè)重要的資金來源。

澎湃研究所此前發(fā)現(xiàn)，近年來各大城市科技支出預(yù)算普遍提高。在26個(gè)萬億城市中，2024年科技支出增速排名前五的城市漲幅在50%以上；在長(zhǎng)三角41城中，有八成科技預(yù)算上漲，超六成增速快于一般公共支出。

財(cái)政科技預(yù)算的一個(gè)重要使用方式是以獎(jiǎng)勵(lì)、津貼、支持、退稅、優(yōu)惠等為名頭對(duì)高科技企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。政府科技補(bǔ)貼在理想狀態(tài)下能夠降低企業(yè)的成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也被認(rèn)為可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)、市場(chǎng)歧視和產(chǎn)能過剩。

地方政府對(duì)科技產(chǎn)業(yè)的行政補(bǔ)貼近年來呈現(xiàn)怎樣的發(fā)展模式，存在哪些問題和挑戰(zhàn)？集成電路是長(zhǎng)三角城市中覆蓋率最高的高科技產(chǎn)業(yè)之一，而上海、蘇州和杭州是該產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)最多、發(fā)展程度最高的三個(gè)城市。本文以滬蘇杭集成電路產(chǎn)業(yè)政策為例，探討近年來地方政府科技補(bǔ)貼碰了哪些“壁”。

地方科技補(bǔ)貼層層加碼，15年增長(zhǎng)10倍

經(jīng)整理、分析上海、蘇州和杭州近十五年來集成電路領(lǐng)域的專項(xiàng)扶持政策，澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)最高補(bǔ)貼金額增長(zhǎng)均在10倍以上，其中上海最高金額從800萬元增長(zhǎng)到1億元，增幅超過12.5倍（參見表1）。

澎湃研究所研究員謝秋伊整理指標(biāo)

 在不限于集成電路的更廣泛的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授聶輝華的最新研究發(fā)現(xiàn)[1]，2020 年99.25%的A 股上市公司得到了政府補(bǔ)貼，當(dāng)年上市公S司收到的政府補(bǔ)貼總額相比2009年上漲了7.2倍（參考圖1）。

圖1來源：聶輝華, 李光武, 李琛 《關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的八個(gè)關(guān)鍵問題》（2022）

按圖1中最后三年的平均增幅（30%），2024年中國(guó)企業(yè)獲得政府補(bǔ)貼總額超8000億，是2009年的20倍左右，2011年的10倍左右?？梢?，中國(guó)政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼長(zhǎng)期大幅增長(zhǎng)。

政府補(bǔ)貼通常會(huì)快速催生產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，滬蘇杭的集成電路企業(yè)分別有61%、57%和59%是在過去3年中成立的。但這種擴(kuò)張要分兩面看，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英表示，“作為發(fā)展中國(guó)家，政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局和謀劃十分必要”，但“如果過度補(bǔ)貼，會(huì)使得企業(yè)自身的權(quán)責(zé)利不一致，從而使得企業(yè)缺少自生能力而無法適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求?！?/p>

政策同質(zhì)化是喜是憂？

政府科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的第二個(gè)特征是各城市補(bǔ)貼政策相似度很高。仍以滬蘇杭為例，澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)三個(gè)城市的補(bǔ)貼重點(diǎn)都集中在引進(jìn)高端人才、支持企業(yè)做大做強(qiáng)、獎(jiǎng)勵(lì)核心技術(shù)攻關(guān)和參與全國(guó)/國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定上，甚至連支持的具體技術(shù)方向和政策語(yǔ)言都大有雷同。

同時(shí)，三個(gè)城市的政策補(bǔ)貼條款都呈現(xiàn)一定的延續(xù)性。不僅政策更新的節(jié)點(diǎn)相近，連更新的方向也類似 —— 規(guī)定內(nèi)容更加細(xì)致，從專項(xiàng)到配套的覆蓋范圍更廣，協(xié)辦單位更多，支持力度和政策決心都有明顯提升的跡象。

上海社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)研究中心和上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2024年的一項(xiàng)合作研究[2]指出，中國(guó)地方政府存在嚴(yán)重的政策同質(zhì)化現(xiàn)象。

“地方政府頒布政策一般會(huì)根據(jù)中央政策指示，一般更加宏觀和簡(jiǎn)略，地方政府在執(zhí)行時(shí)需要結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，給出實(shí)際可落地的政策。然而地方政府在落實(shí)中央政策時(shí)可能會(huì)存在幾個(gè)問題：

第一，地方照搬中央政策，不根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行深化和改進(jìn)；

第二，城市之間忽略自身資源條件差異，制定政策時(shí)互相模仿；

第三，部分地區(qū)習(xí)慣延續(xù)往年政策，缺少改革動(dòng)力?！?/p>

政策同質(zhì)化除了可能來源于一種組織惰性和羊群效應(yīng)，還可能有激勵(lì)結(jié)構(gòu)方面的因素。研究表明，地方政府官員“錦標(biāo)賽”式的晉升結(jié)構(gòu)使得中國(guó)府際關(guān)系長(zhǎng)期存在“重競(jìng)爭(zhēng)、輕合作”的問題[3][4]，這可能導(dǎo)致不同地方政府忽略稟賦差異，扎堆競(jìng)爭(zhēng)個(gè)別熱門產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。

上海一位資深的集成電路一級(jí)市場(chǎng)投資人告訴澎湃研究所研究員，“現(xiàn)在地方政府各自為政，都想在本地建設(shè)全產(chǎn)業(yè)鏈（作者注：全鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈的政策導(dǎo)向），這本質(zhì)是一種政治競(jìng)爭(zhēng)，造成了資源浪費(fèi)和產(chǎn)能過?！?。同時(shí)，各地雷同的招商訴求也阻礙了真實(shí)聚集的產(chǎn)生，不利于企業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，不以經(jīng)濟(jì)稟賦為基礎(chǔ)的政策同質(zhì)性不能發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì)，不僅損失市場(chǎng)效率，還可能造成比拼低成本的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”。

補(bǔ)貼方式要以加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為最終目標(biāo)

除了政府科技補(bǔ)貼的總體規(guī)模和方向問題之外，如何確定補(bǔ)貼對(duì)象也是個(gè)難題。

一種思路是“撒胡椒面”——凡是符合基本條件的企業(yè)，都能拿到一筆支持資金。根據(jù)澎湃研究所的調(diào)研，在蘇州，大量小微初創(chuàng)民營(yíng)企業(yè)受惠于這種補(bǔ)貼政策。

但這種補(bǔ)貼方式的門檻設(shè)置較低也較簡(jiǎn)單，缺乏對(duì)公司和技術(shù)市場(chǎng)效益的深度評(píng)估，雖然公平對(duì)待，卻不能集中力量辦大事，還可能培養(yǎng)出大量低效率企業(yè)，最終產(chǎn)生浪費(fèi)。

另一種思路是選擇性補(bǔ)貼，有針對(duì)性地培養(yǎng)個(gè)別“有潛力”的公司。蘇州某集成電路上市公司告訴澎湃研究所研究員，補(bǔ)貼只有首先支持個(gè)別企業(yè)做大做強(qiáng)，才能產(chǎn)生最大的創(chuàng)新規(guī)模效益。

然而在實(shí)際操作中，選擇性補(bǔ)貼可能存在市場(chǎng)歧視和“選錯(cuò)冠軍”的風(fēng)險(xiǎn)。不同研究發(fā)現(xiàn)了目前政府補(bǔ)貼偏向大型企業(yè)（基于效率考慮，大型企業(yè)更有能力）[5]和國(guó)有企業(yè)（基于政治關(guān)系考慮）的證據(jù)[6]，而這些企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼的創(chuàng)新激勵(lì)效果相對(duì)較低[7]。

所以，補(bǔ)貼政策面臨“兩難”的選擇，即如何在有針對(duì)性地投資、提高投資的創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)回報(bào)率的同時(shí)，公平對(duì)待各類市場(chǎng)主體？對(duì)此，澎湃研究所研究員有兩個(gè)建議。

第一，從效益最大化的角度出發(fā)，選擇補(bǔ)貼對(duì)象時(shí)，應(yīng)盡量參考市場(chǎng)化指標(biāo)而非規(guī)模或所有權(quán)性質(zhì)。且補(bǔ)貼策略應(yīng)該根據(jù)企業(yè)發(fā)展情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)率顯著增長(zhǎng)并且產(chǎn)能利用率有較大幅度提升時(shí)，或者當(dāng)補(bǔ)貼政策施行一定時(shí)間后發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼沒有明顯提升企業(yè)效益時(shí)，應(yīng)適時(shí)減少政府補(bǔ)貼。

劉守英認(rèn)為，在對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行政府補(bǔ)貼時(shí)：一是需要注意中長(zhǎng)期利潤(rùn)率水平變化，避免出現(xiàn)利潤(rùn)率主要取決于政府補(bǔ)貼的現(xiàn)象；二是要關(guān)注企業(yè)產(chǎn)能利用率變化，避免出現(xiàn)因補(bǔ)貼而產(chǎn)生產(chǎn)能過剩、過度膨脹的情況。

第二，從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，政府也可選擇放棄主動(dòng)補(bǔ)貼促增長(zhǎng)的思路，而從緩解市場(chǎng)失靈的角度出發(fā)，主要解決外部性（促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的知識(shí)共享）、公共物品（提供更好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和科技基礎(chǔ)設(shè)施）、信息不對(duì)稱（促進(jìn)不同地區(qū)和企業(yè)之間的信息交流）等問題。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陳釗認(rèn)為，扶持新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)應(yīng)多用普惠性的產(chǎn)業(yè)政策?！氨热缯f基礎(chǔ)人才、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、營(yíng)商環(huán)境等。這樣能在指導(dǎo)、扶持的同時(shí)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用?！?/p>

經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼雖然可以在短期內(nèi)提高企業(yè)的研發(fā)水平和資金流動(dòng)性，但是無法提高企業(yè)的研發(fā)質(zhì)量和利潤(rùn)效益。

甚至，因?yàn)檠a(bǔ)貼政策在實(shí)際操作過程中易受到領(lǐng)導(dǎo)換屆或本地財(cái)政狀況影響，若不能按時(shí)兌現(xiàn)承諾，對(duì)當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境也是沉重的打擊。據(jù)報(bào)道，部分城市已不能按時(shí)發(fā)放補(bǔ)貼。

因此，補(bǔ)貼更本質(zhì)的思路是營(yíng)造公平、法治的市場(chǎng)條件，著力破除市場(chǎng)失靈的不良影響，讓優(yōu)秀的企業(yè)脫穎而出。

參考文獻(xiàn)：

[1] 聶輝華, 李光武, 李琛. 關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的八個(gè)關(guān)鍵問題[J]. 學(xué)術(shù)月刊, 2022, 54(6): 47-60.

[2] 于云云, 朱平芳, 孟醒, 等. 中國(guó)科技政策合力下的地方創(chuàng)新活動(dòng)-基于地方政府政策文本的分析[J/OL]. 財(cái)經(jīng)研究: 1-16, 2024-06-28.

[3] 李倩, 陳曉光, 郭士祺, 等. 大氣污染協(xié)同治理的理論機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J]. 經(jīng)濟(jì)研究, 2022, 57(02):142-157.

[4] 周黎安, 中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J], 經(jīng)濟(jì)研究,2007,7.

[5] 同[4]

[6] Hou Y, Li S. Stimulated political decisions: local leadership turnover and firm subsidies in China[J]. Political Science Research and Methods, 2023, 11(1): 18-33

[7] 范寒冰, 徐承宇. 我國(guó)政府補(bǔ)貼促進(jìn)了企業(yè)實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新嗎?——基于中國(guó)企業(yè)——?jiǎng)趧?dòng)力匹配調(diào)查的實(shí)證分析[J]. 暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2018, 40(07):1-13.

------- 

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)公眾關(guān)切，探討城市議題。