科學(xué)技術(shù)成為城市財(cái)政重點(diǎn)支出項(xiàng)目的趨勢(shì)愈加明顯。今年4月以來(lái)，各大城市紛紛公布2024年財(cái)政預(yù)算。澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)，在一般公共支出普遍穩(wěn)中有降的情況下，不少城市卻大幅提高了科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算。

以2023年GDP超過(guò)萬(wàn)億的26個(gè)城市為觀測(cè)對(duì)象，有21個(gè)城市2024年科技預(yù)算較2023年決算增長(zhǎng)，4個(gè)城市下降，1個(gè)城市未公布數(shù)據(jù)（泉州）。

2024年，萬(wàn)億城市打算怎么花錢？科技領(lǐng)域，城市投資有何重要趨勢(shì)？“國(guó)家之手”大投科創(chuàng)，有何隱憂？

澎湃研究所研究員收集、整理、分析了中國(guó)26個(gè)萬(wàn)億城市2024年一般公共支出預(yù)算、科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算和教育支出預(yù)算數(shù)據(jù)，試圖探究這些問(wèn)題。

科技支出預(yù)算逆勢(shì)增長(zhǎng)，中后段（萬(wàn)億）城市或有后發(fā)優(yōu)勢(shì)

總覽2024年萬(wàn)億城市科技財(cái)政預(yù)算增速（表1），研究員發(fā)現(xiàn)科技支出預(yù)算同比增速普遍大幅快于一般公共支出預(yù)算。這意味著多數(shù)大城市有計(jì)劃在新年加大科學(xué)技術(shù)投入。

其中，增速排名前五的城市都比去年科技支出決算同比增長(zhǎng)50%以上，前十城市增長(zhǎng)20%以上。

在某地財(cái)政局只公開(kāi)全市和市級(jí)數(shù)據(jù)的情況下，使用市級(jí)數(shù)據(jù)。本文皆由作者制表。

有四個(gè)城市科學(xué)技術(shù)預(yù)算減少，分別是南通、天津、深圳和福州。四個(gè)城市都給出了解釋說(shuō)明。

南通財(cái)政局表示“主要是因疫情2022年科技類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金1億元在2023年兌現(xiàn)，剔除該因素，實(shí)際增長(zhǎng)4.9%”；深圳財(cái)政局解釋“下降主要是2023年安排一次性有關(guān)支出”；福州財(cái)政局說(shuō)明“主要是安排補(bǔ)助縣區(qū)支出增加，相應(yīng)減少市本級(jí)支出”；天津方面若轉(zhuǎn)化基數(shù)為2023年預(yù)算，增長(zhǎng)率可轉(zhuǎn)負(fù)為正，財(cái)政局備注“主要是部分中央轉(zhuǎn)移支付未提前下達(dá)”。

增長(zhǎng)較快的城市，除了財(cái)力雄厚的蘇州、上海，不乏萬(wàn)億城市后起之秀。比如，剛剛躋身萬(wàn)億城市的煙臺(tái)，2024年科技預(yù)算同比增長(zhǎng)近一倍。寧波、東莞、佛山、濟(jì)南等，也屬于這類城市。后發(fā)型城市基數(shù)低，科技發(fā)展空間大，又有科技強(qiáng)市的經(jīng)驗(yàn)可供學(xué)習(xí)，因此論增長(zhǎng)率，不少能沖到前面。

不過(guò)，參照2023年預(yù)決算數(shù)據(jù)，研究員發(fā)現(xiàn)個(gè)別城市預(yù)算完成率比較低，或許不能落實(shí)全部科技資源。

南京2023年科技支出決算僅完成預(yù)算的48%，煙臺(tái)、成都、鄭州、濟(jì)南完成率在八成左右，而根據(jù)半年報(bào)數(shù)據(jù)，佛山2023年上半年完成率僅有27%。

這說(shuō)明個(gè)別市政府可能“有心無(wú)力”——“錢”已到位，但吸引科研項(xiàng)目和人才落地的能力有待提高。

研發(fā)、產(chǎn)業(yè)“兩手抓”，蘇州、合肥、武漢“猛攻”科創(chuàng)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任席鵬輝告訴澎湃研究所研究員：“只要在財(cái)力可承受范圍，在確?；局С龌顒?dòng)（如三保支出）順利開(kāi)展的情況下，地方政府擁有較大的制定科技財(cái)政預(yù)算的權(quán)限。因此，地方政府對(duì)不同事務(wù)的重視程度，基本反映在財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)上。”

通過(guò)統(tǒng)計(jì)2024年萬(wàn)億城市科技支出預(yù)算值和支出強(qiáng)度（表2），研究員發(fā)現(xiàn)，總體來(lái)說(shuō)，“有錢”的城市投入大。2023年GDP排名前三的北京、上海、深圳，在科技投入上也位列前三。

而蘇州、合肥、武漢三個(gè)“新一線”城市也把科技支出占一般公共支出預(yù)算比例拉到15%以上，重點(diǎn)突破科創(chuàng)領(lǐng)域。

在26個(gè)萬(wàn)億城市中，北京、蘇州、合肥把科學(xué)技術(shù)支出作為最大公共支出項(xiàng)，這說(shuō)明對(duì)這三個(gè)城市來(lái)說(shuō)，發(fā)展科技有相當(dāng)高的戰(zhàn)略地位。

而細(xì)看支出結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)這三個(gè)城市沖刺科技的策略也有相通之處——它們都是研發(fā)、產(chǎn)業(yè)“兩手抓”模式。

北京高校和科研院所眾多，研發(fā)實(shí)力強(qiáng)，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究占比達(dá)32%。同時(shí)，北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)拿走了將近一半北京市科技預(yù)算，該開(kāi)發(fā)區(qū)主攻高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)承擔(dān)建設(shè)信創(chuàng)基地和示范區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)。

蘇州作為“蘇南模式”的代表之一，以“開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)帶來(lái)的企業(yè)集中”為優(yōu)勢(shì)，財(cái)政重投“技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)”，以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化并支持企業(yè)科技自主創(chuàng)新。

但是，這一項(xiàng)目相比去年減少了一半左右。同時(shí)，今年蘇州“基礎(chǔ)研究”占總體科技預(yù)算的13%，而“基礎(chǔ)研究”去年并未納入市本級(jí)預(yù)算。因此，或許蘇州2024年的發(fā)展重點(diǎn)會(huì)放在爭(zhēng)取國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、建設(shè)大科學(xué)裝置等基礎(chǔ)研究研發(fā)投入上來(lái)。

合肥“其他科學(xué)技術(shù)支出”占將近八成的科技預(yù)算，但未見(jiàn)說(shuō)明其中包含具體內(nèi)容。根據(jù)《2021年政府收支分類科目》及其他城市的做法，研究員認(rèn)為這一條款可能包括了部分政府引導(dǎo)基金。合肥作為“風(fēng)投之城”，科創(chuàng)領(lǐng)域的政府引導(dǎo)基金規(guī)模在百億級(jí)別。相比2023年，2024年“其他科學(xué)技術(shù)”支出增長(zhǎng)22%，合肥有望新年繼續(xù)產(chǎn)業(yè)投資的科創(chuàng)發(fā)展思路。長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在教育：滬杭等地教育支出超科技

值得一提的是，近九成萬(wàn)億城市的一般公共支出預(yù)算中，科技支出的排序其實(shí)是在第二到第十四名（一共十六項(xiàng)一般公共支出）。

城市的發(fā)展階段、發(fā)展重點(diǎn)和公共服務(wù)水平供給存在差異，因此財(cái)政支出優(yōu)先項(xiàng)不同。在財(cái)政限制下，地方最優(yōu)先的支出項(xiàng)是“三保支出”，特別是在一些財(cái)力緊張的地區(qū)，這會(huì)顯得三保支出占比較大。

不過(guò)，科技支出在各一般公共支出項(xiàng)中排名相對(duì)靠后，或者投入強(qiáng)度相對(duì)較低，并不一定代表該市的整體科技投入就低。席鵬輝告訴澎湃研究所研究員，除了一般公共支出以外，地方政府對(duì)科技事業(yè)的投入還有其他經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

顯性來(lái)源中，除了市本級(jí)支出外，還有來(lái)自各區(qū)縣財(cái)政、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算等資金。隱形來(lái)源中，一些地方國(guó)企在科技事業(yè)的支出也能反映地方政府意愿；還有稅式支出，比如一些針對(duì)科技事業(yè)方面的稅收優(yōu)惠政策，其實(shí)質(zhì)也是地方政府對(duì)科技事業(yè)的投入。

除此之外，科技投入還有一個(gè)重要的來(lái)源——教育支出。實(shí)際上，在科技以外，不少萬(wàn)億城市排第一的一般公共支出是教育。

“教育科技不分家。理論上科技財(cái)政應(yīng)該包括教育支出。比如高校的教育投入，很大部分就是科技投入?！毕i輝說(shuō)。

在科技投入競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈、科研成本扶搖直上的今天，投入教育或不失為一種“長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)”。在以教育為最大一般公共支出的城市中，上海、深圳等主攻高等教育，在高等教育的支出分別占教育總支出的71%和56%。有報(bào)道稱，大城市之間的科技競(jìng)爭(zhēng)很大程度上體現(xiàn)為人才的競(jìng)爭(zhēng)。

另外，杭州、廣州等“均勻”培養(yǎng)各類型人才的城市，它們的教育支出不集中在高等教育，而有相當(dāng)?shù)谋壤诼殬I(yè)教育和高中教育。這個(gè)支出模式體現(xiàn)了提高整體勞動(dòng)力水平的發(fā)展思路，或可有效補(bǔ)充高級(jí)技工人才的缺失，并培養(yǎng)有科技認(rèn)知的公民和消費(fèi)者。

隱憂：債務(wù)、效益和擠壓？

地方政府加大科學(xué)技術(shù)的財(cái)政投入，不僅是響應(yīng)國(guó)家加大科創(chuàng)力度和培育新質(zhì)生產(chǎn)力的大政方針，更體現(xiàn)其對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展的決心，但是，科學(xué)技術(shù)財(cái)政投入快速發(fā)展也帶來(lái)了挑戰(zhàn)和隱憂。

席鵬輝告訴研究員現(xiàn)在財(cái)政管理中最大的問(wèn)題是效益問(wèn)題。杜絕“重投入輕效益”，一些項(xiàng)目應(yīng)做好可行性研究分析，不能盲目擴(kuò)張。

由于科技創(chuàng)新存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，絕大多數(shù)的創(chuàng)新活動(dòng)是以失敗告終的。且科技創(chuàng)新存在規(guī)模壁壘，不是零星的小額的投入就能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新產(chǎn)出。

因此，席鵬輝建議，在財(cái)政支出策略上，應(yīng)充分發(fā)揮好財(cái)政資金“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用，推動(dòng)金融資源和社會(huì)資本更多投向科技創(chuàng)新，促進(jìn)各類創(chuàng)新資源向企業(yè)聚集。

不過(guò)，席鵬輝認(rèn)為科技預(yù)算擴(kuò)張不會(huì)惡化地方債務(wù)問(wèn)題?！敖^大多數(shù)地方債務(wù)并不形成于科技支出。中國(guó)地方政府債務(wù)包括一般債和專項(xiàng)債，一般債用于無(wú)收益的公益性項(xiàng)目，專項(xiàng)債用于存在收益且收益能夠覆蓋成本的項(xiàng)目，而專項(xiàng)債領(lǐng)域中，只有極少部分涉及科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目?！毕i輝說(shuō)。

此外，澎湃研究所研究員還注意到科技支出結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。當(dāng)前專項(xiàng)類、技術(shù)轉(zhuǎn)化類、引導(dǎo)基金類的支出預(yù)算增長(zhǎng)速度不少在20%以上，高于科學(xué)技術(shù)支出總體的增長(zhǎng)率。此消彼長(zhǎng)，社會(huì)科學(xué)、科普事業(yè)和公益經(jīng)費(fèi)可能受到相應(yīng)的擠壓。

（實(shí)習(xí)生毛瀟銳對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

--------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)大眾關(guān)切，探討城市議題。