2025 年5月1日，《廣東省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》 （以下簡稱廣東《條例》）施行。其中第36條明確要求“商業(yè)化運(yùn)營需尊重居民意愿”，“原住居民在原址居住，從事與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”。

上海名鎮(zhèn)名村的保護(hù)利用，多引入大型企業(yè)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)和商業(yè)化運(yùn)營，需要考慮投資回報(bào)率，易與居民社區(qū)生活權(quán)益、意愿發(fā)生碰撞。上海如何處理古鎮(zhèn)（指的是名鎮(zhèn)名村中的歷史風(fēng)貌區(qū)）中的商居關(guān)系？廣東《條例》對(duì)上海有什么啟發(fā)？

2025年5月下旬，澎湃研究所研究員采訪華東師范大學(xué)法學(xué)院教授凌維慈、上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授李泠燁和同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張松以及某古鎮(zhèn)開發(fā)運(yùn)營管理方相關(guān)負(fù)責(zé)人，探究以上問題。

上海奉賢，青溪老街。視覺中國 資料圖

上海古鎮(zhèn)開發(fā)以商居分區(qū)、異地安置為主

上海名鎮(zhèn)名村的更新，融入在“城中村”改造項(xiàng)目中，大部分在“十三五”時(shí)期啟動(dòng)、“十四五”時(shí)期逐步進(jìn)行，采取就近“平移”、居民“上樓”和少量原址回遷的方式安置原住居民。

2016年，上海明確要“推進(jìn)本市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)與更新利用實(shí)施”，在“十三五”期末完成若干名鎮(zhèn)名村保護(hù)和更新項(xiàng)目，使上海名鎮(zhèn)名村呈現(xiàn)出“與上海國際化大都市相得益彰的江南水鄉(xiāng)生態(tài)景觀” ，并采取政府主導(dǎo)、多方參與的形式。 

2021年引入金茂集團(tuán)的浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)沔青村的橫沔古鎮(zhèn)（已退出國家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村名錄），2018年啟動(dòng)收儲(chǔ)并進(jìn)行整體搬遷，村民平移到農(nóng)民集中居住區(qū)，居民接受貨幣或保障房安置。

2023年引入瑞安集團(tuán)的閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)革新村召稼樓古鎮(zhèn)，2022年被認(rèn)定為“城中村”改造項(xiàng)目 ，由鎮(zhèn)里給出“風(fēng)貌獎(jiǎng)勵(lì)+殘值評(píng)估”的建房補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)村民實(shí)行“統(tǒng)規(guī)自建”，將上百戶村民從16個(gè)分散居住點(diǎn)平移到了2個(gè)集中居住點(diǎn)。

保護(hù)性征收的底層邏輯是“房地產(chǎn)開發(fā)式”思維

房地產(chǎn)開發(fā)思維的核心是通過改變土地用途、提升容積率、引入高價(jià)值業(yè)態(tài)（商業(yè)、高端住宅、辦公）來實(shí)現(xiàn)土地增值和快速回報(bào)，追求“經(jīng)濟(jì)效益最大化” 。

前述“平移”“上樓”等安置方式，符合這一思維。某上海古鎮(zhèn)平臺(tái)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“平移”“上樓”一是可釋放核心區(qū)土地（房屋）統(tǒng)一進(jìn)行商業(yè)業(yè)態(tài)策劃，也可用于“高價(jià)值開發(fā)”，縮短回籠資金周期。某古鎮(zhèn)管理部門負(fù)責(zé)人則表示，“平移”“上樓”既方便平臺(tái)公司對(duì)房屋進(jìn)行修繕利用改造，又降低管理協(xié)商溝通成本，同時(shí)能釋放一定建設(shè)用地指標(biāo)，為后續(xù)村鎮(zhèn)發(fā)展騰挪空間，“但問題是目前財(cái)政普遍吃緊，能用于保護(hù)性征收的資金也在減少?！?/p>

保留原住居民的開發(fā)模式，被開發(fā)運(yùn)營方認(rèn)為既不“高效”也不“賺錢”。該負(fù)責(zé)人表示：“‘上宅下店’‘前店后宅’（或前店中宅+跨河后花園）的傳統(tǒng)空間模式，其實(shí)很難符合現(xiàn)代商業(yè)建筑的消防等標(biāo)準(zhǔn)；另外，由于原住居民夾雜其中，單個(gè)商業(yè)面積太小、不連貫，不符合大型企業(yè)的需要，很難招到‘大型企業(yè)’”。他還表示，保留大量的原住居民開店、居住，容易導(dǎo)致古鎮(zhèn)出現(xiàn)水質(zhì)環(huán)境污染等問題，會(huì)影響景區(qū)能級(jí)、品質(zhì)，且推高管理和修繕成本。 

但符合開發(fā)者、運(yùn)營者利益的方式，也有可能不符合社會(huì)、文化維度的考量。古鎮(zhèn)居民老齡化程度高，有些居民很可能出于對(duì)“老房子”的情感、生活便利度、設(shè)施服務(wù)的可達(dá)性等各種原因，不愿搬遷，即使補(bǔ)償足夠，也未必能符合其意愿。

事實(shí)上，古鎮(zhèn)保護(hù)必須注意居民權(quán)益保護(hù)的理念可追溯到50年前。研究指出，ICOMOS《布魯日決議》提出對(duì)歷史城鎮(zhèn)進(jìn)行修復(fù)和保護(hù)時(shí)“必須對(duì)其居民的權(quán)利給予應(yīng)有的關(guān)注”“必須允許處境不利的人有權(quán)繼續(xù)住在他們的老舊住所”“必須找到適當(dāng)?shù)霓k法解決由此產(chǎn)生的財(cái)政問題”。

2024年，國際古跡遺址理事會(huì)第四屆大會(huì)通過《關(guān)于歷史性小城鎮(zhèn)保護(hù)的國際研討會(huì)的決議》進(jìn)一步指出原住居民搬走帶來的影響：“如果任由它們與過去的聯(lián)系萎縮，這些國家的民族和文化身份將無法彌補(bǔ)地變得貧瘠?！痹【用袢裟茉肪幼?，會(huì)延續(xù)原有生活形態(tài)，因而使其歷史文化價(jià)值更為完整、獨(dú)特。

廣東《條例》意義：鮮明地偏向文化價(jià)值導(dǎo)向

華東師范大學(xué)法學(xué)院教授凌維慈認(rèn)為，廣東《條例》第36條是一種文化意義上倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性的條款，拓展了文化遺產(chǎn)價(jià)值的范圍（包括“社會(huì)系統(tǒng)”“生活樣態(tài)”），價(jià)值導(dǎo)向上更加鮮明地表達(dá)了對(duì)文化遺產(chǎn)價(jià)值的重視；不過，凌維慈補(bǔ)充道，廣東《條例》第36條若要真正“落地”，還需要明確更多細(xì)節(jié)和配套政策來支撐，如定義“原住居民”一詞。凌維慈指出：“中國‘原住居民’一詞以往只在國家公園制度中出現(xiàn)過，法律法規(guī)中并不多見，更多地出現(xiàn)在社會(huì)學(xué)、人類學(xué)研究中。所以，以往名鎮(zhèn)名村內(nèi)居民權(quán)益還是以《中華人民共和國民法典》中的物業(yè)權(quán)利人、利害關(guān)系人來定義?！?nbsp;

專家學(xué)者認(rèn)為，上海歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)，可從前期保護(hù)規(guī)劃階段更加傾向于“原住居民”。

一是規(guī)劃前期，在確定范圍時(shí)，引入公眾參與機(jī)制。上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授李泠燁表示，要真正保護(hù)原住居民權(quán)益，是非常復(fù)雜的過程，可能需要把其參與機(jī)制提前到（歷史文化名鎮(zhèn)）保護(hù)規(guī)劃的制定階段：“現(xiàn)在的保護(hù)規(guī)劃，只在最后的分期實(shí)施方案階段對(duì)這一內(nèi)容有所涉及，而古鎮(zhèn)保護(hù)需要規(guī)劃用途轉(zhuǎn)換、修繕或新建、擴(kuò)建和改建，均會(huì)對(duì)其中居民權(quán)責(zé)有著不同影響。” 

凌維慈進(jìn)一步指出，保護(hù)范圍的劃定一方面“決定相關(guān)主體能否獲得相應(yīng)政策扶持（如財(cái)政補(bǔ)貼或其他促進(jìn)措施）”，另一方面“對(duì)主體原有行為施加新的限制或義務(wù)”，直接關(guān)聯(lián)后續(xù)的法律效果，所以“絕不能僅由行政機(jī)關(guān)和部分專家單方面決定，而必須建立并保障有效的公眾參與機(jī)制，確保程序的公開性與透明度”。換句話說，保護(hù)范圍的劃定不應(yīng)該只看“是否值得保護(hù)”，也要關(guān)注“有沒有能力保護(hù)”。

二是以基層自治組織、商業(yè)組織為中介，推動(dòng)居民參與古鎮(zhèn)的經(jīng)營，并建立產(chǎn)權(quán)主體的收益分享機(jī)制。同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張松認(rèn)為，調(diào)動(dòng)居民參與古鎮(zhèn)保護(hù)的積極性，需要根據(jù)合適比例測算分成，給多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體分享經(jīng)營收益：“日本小城鎮(zhèn)居民以志愿者甚至雇員身份參與社區(qū)組織，參與小城鎮(zhèn)更新、發(fā)展事務(wù)。”不過，由于需要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，需要和分散產(chǎn)權(quán)人簽訂協(xié)議，需要如居委會(huì)、村委會(huì)或商居聯(lián)盟等中介組織來推動(dòng)。

其實(shí)，這一模式目前已在近期更新的奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)的青溪老街有所應(yīng)用。老街上830戶居民以社區(qū)自治金30萬元作為啟動(dòng)資金，成立集體所有制企業(yè)“上海青溪墨漣居文化交流中心”，由居民擔(dān)任員工（如咖啡師、手作導(dǎo)師、傳菜員等），提供團(tuán)建、非遺體驗(yàn)、餐飲等服務(wù)，收益歸全體居民共享。運(yùn)營一年多累計(jì)創(chuàng)收17萬元，既帶動(dòng)周圍餐飲住宿等商業(yè)發(fā)展，又增加就業(yè)，也為社區(qū)建設(shè)增加資金支持 。但該案例是否具有可復(fù)制性，以及是否能保證資金運(yùn)營收支平衡，尚待進(jìn)一步求證。

在古鎮(zhèn)特質(zhì)逐漸同質(zhì)化的當(dāng)下，更“有文化”成了普遍追求。而原住居民的參與，其實(shí)在文化特質(zhì)的保存中起到重要作用。如何在已有的商業(yè)化運(yùn)營開發(fā)中設(shè)置機(jī)制，以促進(jìn)原住居民參與，值得在古鎮(zhèn)管理部門、開發(fā)運(yùn)營方在商居關(guān)系的協(xié)調(diào)實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

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