城市是避災(zāi)之所，也是孕災(zāi)之地。救援期間，人群撤離和救援人員路徑，可謂城市的“生命通道”。災(zāi)害救援黃金時(shí)段，節(jié)約每一分鐘都是對(duì)生命的最大尊重，安全可靠的“生命通道”至關(guān)重要。

2023年8月，長(zhǎng)沙街頭，等待過馬路的人。澎湃新聞?dòng)浾?伍惠源 圖

當(dāng)下城市“生命通道”的突出問題 

1、應(yīng)急交通規(guī)劃暫無國(guó)家層面統(tǒng)一的法律法規(guī)體系、管理體制、規(guī)劃編制體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前各城市依托現(xiàn)有道路資源，選擇適宜道路進(jìn)行強(qiáng)化與整頓，以充當(dāng)應(yīng)急救援交通體系，但并未呼應(yīng)以下兩方面需求:

一方面，為保障災(zāi)后通行能力，“生命通道”涵蓋三大類別，即緊急避難、緊急疏散和緊急救援通道，承載著非常態(tài)的臨時(shí)行為，相比平時(shí)有著完全不同的功能、流向、特征和尺度。另一方面，即便單災(zāi)種防災(zāi)已積累成熟經(jīng)驗(yàn)，但不同種類災(zāi)害，對(duì)避難、疏散和救援路線可能提出不同要求。城市生命通道建設(shè)亟待通盤考慮和權(quán)威指引。

2、欠缺風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，忽略關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可能導(dǎo)致應(yīng)急通道失靈，造成重大損失。

就緊急救援通道而言，涉及城市內(nèi)部救援及外部馳援，經(jīng)行路線以交通干道和城市快速路為主。路線中的橋梁、隧道，城市的出入口和城市組團(tuán)的銜接通道是關(guān)鍵。就人員緊急避難和疏散通道而言，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)更大可能分布于樓宇內(nèi)外和社區(qū)周邊。建筑內(nèi)部逃生通道被雜物堵塞、逃生通道出口被鎖閉、防火門失效、全封閉防盜窗未設(shè)逃生口等，都可能導(dǎo)致人員緊急撤離失敗，造成人員傷亡。

3、高風(fēng)險(xiǎn)情境下，對(duì)城市災(zāi)害的新問題與新挑戰(zhàn)預(yù)備不足，無法在突發(fā)情況下開辟生命通道，挽救損失。

氣候變化背景下，極端氣候事件以不可預(yù)測(cè)方式頻繁出現(xiàn)。2021年鄭州特大暴雨災(zāi)害中，地鐵隧道灌水，地鐵5號(hào)線列車受困，最終導(dǎo)致14名乘客死亡。這格外觸目驚心，人們無比信賴的地鐵，竟成為危險(xiǎn)的所在。地鐵運(yùn)營(yíng)方全無準(zhǔn)備，疏散與救援不力，造成巨大損失。這為不確定性高企背景之下的城市應(yīng)急敲響警鐘。

2021年7月，鄭州。澎湃新聞?dòng)浾?伍惠源 圖

中國(guó)快速城市化已持續(xù)30年，城市中早年建成的高密度建筑逐漸老化，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，生命通道能否得到保障？2020年元旦，重慶加州花園一棟30層住宅樓發(fā)生火災(zāi)。這是建成于1990年代的大型居住小區(qū)，大火很快從2層燒到樓頂，因車輛占道停放和小區(qū)內(nèi)設(shè)路障，消防救援近在眼前卻無法施救，所幸住戶全部疏散下樓，未造成傷亡。大批量建成的高密度高層建筑接近設(shè)計(jì)壽命時(shí)，城市也進(jìn)入氣候?yàn)?zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。如何保障災(zāi)害發(fā)生之時(shí)，生命通道的暢通和安全？這是中國(guó)城市需要直面的新問題。

4、就城市生命通道而言，重視工程措施，輕視非工程手段；就應(yīng)急救災(zāi)而言，重視自上而下的救援，忽略全民應(yīng)急避災(zāi)能力提升和民間力量培育。

提及城市生命通道建設(shè)，多關(guān)注道路和設(shè)施建設(shè)的工程性措施。提及應(yīng)急救災(zāi)，多著眼于災(zāi)害發(fā)生后自上而下的救援和應(yīng)對(duì)。相對(duì)忽視防災(zāi)管理、物資保障和居住者演練，未能著力支持民間應(yīng)急救援力量。這將導(dǎo)致社會(huì)推動(dòng)力的缺乏。2022年夏季，重慶應(yīng)對(duì)異常熱浪與山火期間，市民迸發(fā)出高漲保衛(wèi)家園抗災(zāi)搶險(xiǎn)熱情，足以證明民間應(yīng)急力量的重要性。

對(duì)城市“生命通道”建設(shè)的建議

1、出臺(tái)最高層級(jí)國(guó)家減災(zāi)基本法，推出地方防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律，對(duì)城市生命通道建設(shè)提出具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

既有城市規(guī)劃體系中，一般只提出防災(zāi)減災(zāi)總體要求，尚無城市生命通道規(guī)劃具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；應(yīng)急管理的相關(guān)法律法規(guī)中，僅對(duì)應(yīng)急交通提出“快速反應(yīng)、迅速控制、有序疏散、救災(zāi)物質(zhì)和人員及時(shí)安全送達(dá)、醫(yī)療隊(duì)伍及時(shí)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)”等總體要求。

中國(guó)當(dāng)前災(zāi)害管理政出多門，不利于指揮和協(xié)調(diào)，難以實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化和災(zāi)害損失最小化。有待出臺(tái)國(guó)家層面的減災(zāi)基本法，出臺(tái)城市層面的防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律，以推動(dòng)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃以及生命通道規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)程。開展具體操作層面的城市生命通道規(guī)劃編制技術(shù)和方法研究，形成相關(guān)技術(shù)規(guī)范，以引導(dǎo)建成安全、可靠、完善的城市生命通道。

2、識(shí)別城市生命通道上的節(jié)點(diǎn)，時(shí)時(shí)檢查、糾錯(cuò)和補(bǔ)齊短板。

為確保應(yīng)急狀態(tài)下，救援人員與物資快速安全抵達(dá)，被困人員安全有序撤離，城市生命通道必須具有時(shí)效性、安全性和容錯(cuò)性。

由此，生命通道必須貫通成網(wǎng)，即使部分路徑堵塞，也可迂回到達(dá)目的地。對(duì)救援通道而言，檢查并提升各個(gè)節(jié)點(diǎn)的可靠度，對(duì)橋梁、隧道和高速公路重點(diǎn)防災(zāi)，提升設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，布局在安全地帶；為城市在每個(gè)方向設(shè)置多個(gè)出入口；街道狹窄的老城區(qū)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，舊城改造時(shí)，應(yīng)盡量增辟干道、拓寬路面、打通斷頭路，形成網(wǎng)絡(luò)狀道路系統(tǒng)。就人員撤離通道而言，應(yīng)由相關(guān)部門檢查并鼓勵(lì)市民檢查和報(bào)告、清除一切障礙物，提供醒目標(biāo)記和疏散撤離路線引導(dǎo)；應(yīng)避免兩側(cè)建筑物倒塌而堵塞道路，也應(yīng)避開易燃建筑和火災(zāi)隱患區(qū)域；也應(yīng)考慮到可能的夜間撤離，提供充分照明和提示，引導(dǎo)人們安全有序到達(dá)緊急避難場(chǎng)所，隨后轉(zhuǎn)移到臨時(shí)避難場(chǎng)所。

3、向不同城市學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提升對(duì)新災(zāi)害挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)能力，為多種災(zāi)害情景下的生命通道提供預(yù)案和演練。

氣候變化背景下，城市進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期?？焖俪鞘谢掷m(xù)數(shù)十年，城市向外擴(kuò)張的同時(shí)，也大量利用地下空間，并向上延伸。災(zāi)害來臨時(shí)，如何為地下公共空間開辟生命通道？如果是高樓林立的城區(qū)、工業(yè)區(qū)或危險(xiǎn)物倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)，如何開辟生命通道并保障其暢通高效？城市需要從自身經(jīng)歷的每一次災(zāi)害中吸取教訓(xùn)，提升安全韌性；更需要從其他城市學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，以讓自己做好準(zhǔn)備。提升對(duì)新災(zāi)害挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)能力，為多種災(zāi)害情景下的生命通道提供預(yù)案和演練，是至關(guān)重要的。

4、城市生命通道，化被動(dòng)剛性應(yīng)對(duì)，為主動(dòng)韌性應(yīng)對(duì)；從編一本市民安全手冊(cè)，到編一部城市應(yīng)急救援和逃生規(guī)劃。

如前所述，工程與非工程措施結(jié)合，可讓城市生命通道建設(shè)事半功倍。規(guī)劃是前瞻性的綜合解決方案，效用遠(yuǎn)超過頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。如果能著手編制一部城市應(yīng)急救援與逃生規(guī)劃，會(huì)把被動(dòng)剛性應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)韌性應(yīng)對(duì)。

這可以將編一本市民安全手冊(cè)作為起點(diǎn)。手冊(cè)中列明城市中各種可能突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)預(yù)案，不同社區(qū)生命通道和避難場(chǎng)地列在其中。手冊(cè)提供給各個(gè)單位、街道、小區(qū)、樓宇和家庭。編寫手冊(cè)的過程，是公眾參與的過程。社區(qū)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)和撤離路線，都需要對(duì)社區(qū)情況最熟悉的居民和組織提供。編寫和分發(fā)手冊(cè)，也是推動(dòng)全員應(yīng)急意識(shí)和能力提供的機(jī)會(huì)。

（說明：本文提及的國(guó)際實(shí)踐，都已在澎湃新聞市政廳欄目引介；相關(guān)建議和啟發(fā)，也已在多篇政策建議中提交）