2025年，“十四五”收官，“十五五”開局。澎湃研究所特別策劃《數(shù)讀“十四五”》系列觀察。

該系列基于政策文本和宏觀數(shù)據(jù)，結(jié)合專家訪談和社會(huì)調(diào)研，梳理長(zhǎng)三角城市“十四五”期間成績(jī)單，展現(xiàn)新興格局及面臨挑戰(zhàn)，為“十五五”提供啟示。長(zhǎng)三角城市群是中國(guó)一體化水平最高的區(qū)域，其重點(diǎn)公共政策的發(fā)展對(duì)全國(guó)城市有重要參考價(jià)值和風(fēng)向標(biāo)作用。

本篇為該系列第一篇觀察，描繪長(zhǎng)三角“十四五”規(guī)劃的整體格局。

五年規(guī)劃的前身是五年計(jì)劃，是中國(guó)借鑒蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)物。2006年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，“十一五”計(jì)劃正式更名為“十一五”規(guī)劃，標(biāo)志了經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)“規(guī)劃”發(fā)展的起點(diǎn)。

如何從篇幅較長(zhǎng)、面面俱到的規(guī)劃文本中捕捉城市發(fā)展的動(dòng)向？如何加深我們對(duì)當(dāng)前長(zhǎng)三角城市發(fā)展格局的理解？最后，社會(huì)公眾關(guān)注五年規(guī)劃有何意義？

本文收集長(zhǎng)三角41個(gè)城市從“十一五”到“十四五”4期規(guī)劃共計(jì)164份政策文本，采訪了清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)國(guó)情研究院副院長(zhǎng)周紹杰，分析各城市歷年五年規(guī)劃展現(xiàn)出的趨同點(diǎn)和特色化發(fā)展方向，回答以上問(wèn)題。

長(zhǎng)三角城市五年規(guī)劃越來(lái)越像，是喜是憂？

一般來(lái)說(shuō)，發(fā)展目標(biāo)在文中位置越靠前，表明其受重視程度越高?；诖思僭O(shè)，澎湃研究所對(duì)長(zhǎng)三角41城“十四五”規(guī)劃文本的目錄順序進(jìn)行編碼，得到這期間他們對(duì)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的規(guī)劃優(yōu)先級(jí)全景圖（圖1），共有13個(gè)規(guī)劃主題。

圖1.長(zhǎng)三角41城“十四五”規(guī)劃不同目標(biāo)優(yōu)先級(jí)分布  制圖：謝秋伊

所有城市的規(guī)劃內(nèi)容都選自這13個(gè)主題，或有缺少，但無(wú)一逾越。這13個(gè)方面的平均優(yōu)先級(jí)排序見表1：排序一列的數(shù)字越小，表示該事項(xiàng)在規(guī)劃政策文本中的位置越靠前，受重視程度越高。

注：沒(méi)有計(jì)算一般放在篇首的局勢(shì)判斷章節(jié)，和放在最后的組織保障章節(jié)。 制表：謝秋伊

篇章格式上，長(zhǎng)三角41個(gè)城市“十四五”比前期規(guī)劃更統(tǒng)一，即都從這13個(gè)主題里選，每個(gè)主題設(shè)置一個(gè)一級(jí)標(biāo)題。相較之下，“十三五”時(shí)期各城市規(guī)劃分類方式各異。例如，上?！笆濉币?guī)劃中的“三、推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)整體協(xié)同性”一級(jí)標(biāo)題下，囊括了城鎮(zhèn)規(guī)劃、交通網(wǎng)絡(luò)、安全建設(shè)和文化建設(shè)四個(gè)領(lǐng)域，而在“十四五”規(guī)劃中，這些領(lǐng)域被細(xì)分為四個(gè)獨(dú)立的一級(jí)標(biāo)題，和其他城市的一級(jí)標(biāo)題劃分方式保持一致。

優(yōu)先級(jí)排列上，長(zhǎng)三角不同城市的“十四五”規(guī)劃也比前期規(guī)劃更一致。科技研發(fā)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)較為一致地被置于前三的優(yōu)先級(jí)，文化建設(shè)、民生保障和安全治理往往被置于最后三個(gè)優(yōu)先級(jí)?！笆濉敝?，蘇州的第一事項(xiàng)是“建立特色鮮明的軟實(shí)力發(fā)展體系”，杭州是“提高城市國(guó)際化水平”，衢州和湖州是生態(tài)建設(shè)。而在“十四五”中，此四城均以加強(qiáng)創(chuàng)新策源能力作為第一優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)。

周紹杰認(rèn)為，長(zhǎng)三角五年規(guī)劃逐漸趨同，反映了該地區(qū)在區(qū)域一體化的進(jìn)程中不斷達(dá)成發(fā)展共識(shí)。“長(zhǎng)三角作為全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)域一體化的樣板式城市群，在追求科技創(chuàng)新、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面的理念十分相近，而區(qū)域一體化的進(jìn)程更加速了城市的協(xié)同?！?/p>

也有學(xué)者對(duì)地方五年規(guī)劃內(nèi)容趨近的現(xiàn)象表示擔(dān)憂，認(rèn)為這是地方官員抄上級(jí)文件、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、不作為的表現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致政策同質(zhì)化和工業(yè)重復(fù)建設(shè)。然而，硬幣的另外一面是，這種整合的趨勢(shì)加強(qiáng)了對(duì)地方發(fā)展的統(tǒng)一指導(dǎo)，增強(qiáng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體功能性，凸顯“集中力量辦大事”的趨勢(shì)。

“十四五”期間，長(zhǎng)三角區(qū)域的主要任務(wù)是加強(qiáng)科技創(chuàng)新和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，而政策工具和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的選擇范圍有限，導(dǎo)致這些規(guī)劃看起來(lái)愈加相似。不過(guò)，統(tǒng)一指導(dǎo)下，各地方是更多形成合作關(guān)系和良性競(jìng)爭(zhēng)，還是強(qiáng)化了特定市場(chǎng)中的行政扭曲，還需進(jìn)一步細(xì)化觀察各城市的產(chǎn)業(yè)鏈布局和招商思路。

從“計(jì)劃”走向“規(guī)劃”，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和地方能動(dòng)性

五年規(guī)劃中，用量化指標(biāo)替代質(zhì)性指標(biāo)作為設(shè)定發(fā)展目標(biāo)的方式，是另一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，量化指標(biāo)讓發(fā)展目標(biāo)更明確，達(dá)成與否也更透明，也更易于考核?；诖思僭O(shè)，澎湃研究所對(duì)長(zhǎng)三角41城規(guī)劃文本使用量化指標(biāo)的情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（參見圖2）。

圖2. 長(zhǎng)三角41城“十一五”到“十四五”規(guī)劃文本使用量化指標(biāo)的總量和主題變化  制圖：史清清

長(zhǎng)三角41城五年規(guī)劃使用量化指標(biāo)作為描述發(fā)展目標(biāo)的方式，經(jīng)歷了一個(gè)先增后減、先硬后軟的過(guò)程。

從“十一五”到“十二五”，長(zhǎng)三角各城市的規(guī)劃指標(biāo)數(shù)量有所增加，這是對(duì)早期質(zhì)性規(guī)劃方式的突破。例如，蘇州在“十一五”規(guī)劃提出的是“培育新興產(chǎn)業(yè)”，而在“十二五”中提出的是“培育 30 個(gè)以上市級(jí)新興產(chǎn)業(yè)基地”。這反映出這一階段規(guī)劃方式的科學(xué)化、精細(xì)化的過(guò)程，有效加強(qiáng)了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管控和考核能力，也是城市逐漸建立完善的公共統(tǒng)計(jì)和管理制度的結(jié)果。

從“十三五”到“十四五”，規(guī)劃中使用量化指標(biāo)的數(shù)量減少。周紹杰指出，具體指標(biāo)的設(shè)定反映了某個(gè)階段的主要發(fā)展訴求和主要矛盾。指標(biāo)的減少有以下幾種情況：

一是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃重點(diǎn)的變化。比如在 “十四五”規(guī)劃中去掉了“服務(wù)業(yè)比重上升”這一項(xiàng)，是因?yàn)楝F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中制造業(yè)更為重要；

二是考慮指標(biāo)的科學(xué)性、可度量性。例如“十三五”規(guī)劃里的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率不容易測(cè)度和操作，所以就刪去了；

三是因?yàn)橐?guī)劃指標(biāo)本身的改進(jìn)。例如從“十三五”到“十四五”資源環(huán)境指標(biāo)大量減少，不是因?yàn)橘Y源環(huán)境不重要了，而是采取綜合測(cè)度后的結(jié)果，例如將PM2.5、主要污染物排放的指標(biāo)都合并為城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率一個(gè)指標(biāo)。

同時(shí)，“十一五”之后，規(guī)劃指標(biāo)出現(xiàn)了“預(yù)期性”和“約束性”之分。預(yù)期性指標(biāo)是“軟性”的引導(dǎo)性目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)是政府必須確保實(shí)現(xiàn)的“硬性”要求，政府需強(qiáng)介入。比如，上海在“十一五”期間將地方財(cái)政收入設(shè)定為預(yù)期性目標(biāo)，將政府財(cái)政性教育投入占全市生產(chǎn)總值比例設(shè)定為約束性目標(biāo)。

這體現(xiàn)出五年規(guī)劃針對(duì)不同類型的主題分類規(guī)劃的特點(diǎn)，也體現(xiàn)出從經(jīng)濟(jì)計(jì)劃向市場(chǎng)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這一變化是對(duì)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的進(jìn)一步承認(rèn)，并給予了地方和基層官員在執(zhí)行規(guī)劃時(shí)更多的空間，有利于調(diào)動(dòng)央地“兩個(gè)能動(dòng)性”。

不過(guò)，當(dāng)前預(yù)期性指標(biāo)主要分布在民生福祉、綠色生態(tài)和安全保障方面，約束性指標(biāo)主要分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面。這一分布情況背后，政府角色對(duì)不同公共事務(wù)的定位是否合理，還值得商榷。

五年規(guī)劃中的區(qū)域特色和地方特色化趨勢(shì)

從“十一五”到“十四五”規(guī)劃，除了能看到以上較為統(tǒng)一的變化趨勢(shì)，也能看到一些區(qū)域特色和地方特色化趨勢(shì)的加強(qiáng)。

第一，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)城市影響周邊城市議題設(shè)置。比如，杭州作為把“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”放在最前優(yōu)先級(jí)的城市（第2位），也是事實(shí)上全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)發(fā)展基礎(chǔ)最好的城市，對(duì)浙江其他城市的數(shù)字化議題設(shè)置起到了帶動(dòng)作用。這些城市有的依靠杭州數(shù)字化算法優(yōu)勢(shì)，部署基礎(chǔ)設(shè)施和智能制造業(yè)（如寧波布局算力設(shè)施、5G網(wǎng)絡(luò)和智能制造工廠），有的“借力”杭州發(fā)達(dá)的電商經(jīng)濟(jì)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈延伸（如金華布局跨境電商和物流）。另外一個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)聚集點(diǎn)是合肥附近，因其正全力加快通信網(wǎng)絡(luò)和算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了對(duì)周邊城市的數(shù)據(jù)算力供給，產(chǎn)生了一定的連帶發(fā)展效應(yīng)。

第二，在生態(tài)、科創(chuàng)和交通設(shè)施方面受益于長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的城市，往往把其放在較前優(yōu)先級(jí)。比如嘉興是毗鄰上海的城市中，GDP和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)展情況較為靠后的城市，也是長(zhǎng)三角一體化的受益者，因此在共建長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)和打造綜合交通樞紐方面較為積極，將其作為第一發(fā)展事項(xiàng)。馬鞍山憑借毗鄰南京的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，“以融入南京都市圈為主攻方向”，提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)和產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新。其他諸如滁州、宣城等地，同樣是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的受益者，也紛紛將此項(xiàng)任務(wù)放在較為靠前的位置。

第三，科技創(chuàng)新和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地方，往往聚焦本地傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)把生態(tài)和農(nóng)村建設(shè)放在較靠前的位置。這一點(diǎn)在安徽尤其明顯。比如，黃山把文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展“打響徽州特色旅游品牌”放在第3優(yōu)先級(jí)，緊跟科技創(chuàng)新和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，且在“十四五”期間對(duì)旅游廁所的環(huán)境提升、民宿建設(shè)提出了細(xì)致的量化指標(biāo)。馬鞍山、銅陵、蚌埠作為城鎮(zhèn)化比率相對(duì)較低的城市，均把生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)放在靠前優(yōu)先級(jí)，并且沒(méi)有全面鋪開對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)興產(chǎn)業(yè)的投資：馬鞍山還是聚焦鋼產(chǎn)業(yè)，銅陵還是聚焦銅產(chǎn)業(yè)，蚌埠還是聚焦硅基和生物基材料。

展望“十五五”，如何平衡好整體規(guī)劃和地方活力？

總而言之，從五年規(guī)劃的起點(diǎn)“十一五”，到即將收尾的“十四五”，長(zhǎng)三角41城發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)出求同存異的整合趨勢(shì)。這一趨勢(shì)在“十五五”中很有可能會(huì)延續(xù)。

長(zhǎng)三角城市逐漸整合了規(guī)劃文件的篇章格式，統(tǒng)一了區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)，提高了區(qū)域整體的功能性。同時(shí)，規(guī)劃方法和手段不斷更新，意在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和地方政府的積極性。“十五五”期間，對(duì)長(zhǎng)三角整體區(qū)域，科技創(chuàng)新策源地和高端制造集群的定位，以及對(duì)民營(yíng)企業(yè)和市場(chǎng)力量深度參與創(chuàng)新的呼喚，可能仍會(huì)繼續(xù)。

不過(guò)，五年規(guī)劃并非只有趨同。我們發(fā)現(xiàn)，熱點(diǎn)城市對(duì)周邊發(fā)展議題的設(shè)置有帶動(dòng)性，地方在中段的發(fā)展目標(biāo)上有較大調(diào)整優(yōu)先級(jí)的空間，而且不同發(fā)展水平的城市也有因地制宜、量力而行的痕跡?！笆逦濉逼陂g，要特別注重結(jié)合不同城市的比較優(yōu)勢(shì)和本地情況，加強(qiáng)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和深度協(xié)同的格局，減少統(tǒng)一規(guī)劃對(duì)城市創(chuàng)造力可能的限制。

最后，澎湃研究所呼吁社會(huì)公眾加強(qiáng)對(duì)“十五五”規(guī)劃的關(guān)注。不僅是為了從個(gè)人層面把握政策紅利，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有的放矢地參與時(shí)代浪潮，也是為了更好的監(jiān)督和建議，建設(shè)公民社會(huì)，參與社會(huì)治理。

（實(shí)習(xí)生段蘊(yùn)歆、周敏奇、譚諭、張鄭穎、龔洋、張昊然對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)公眾關(guān)切，探討城市議題。