在20世紀80年代的分權(quán)改革中，當中央政府面對地方的財政機會主義和自身嚴重的財政壓力時，它并沒像改革前那樣，通過大規(guī)模收回國有企業(yè)控制權(quán)的方式來提升其財政收入，而是前后兩次試圖引入分稅制，以制度化分權(quán)的形式來實現(xiàn)其財政集權(quán)的目標（可參見王丙乾《中國財政60年回顧與思考》，中國經(jīng)濟出版社）。

如何解釋分稅制的決策選擇？對于中央政府，即便把分稅制視為一種財政集權(quán)的工具，然而由于其本身具有的制度化特征，意味著對財政管轄權(quán)的縱向分割，也意味著對中央和地方財政行為的雙重約束。

事實上，貫穿整個20世紀80年代，中央政府為了改善自己的財政狀況，幾乎嘗試了所有能夠采用的辦法，如重復(fù)談判（頻繁修訂“基數(shù)”或“比例”）、交換（“政策換貢獻”）、各種“巧取”（向地方“借款”而不還、要求地方額外“作貢獻”、強制性向地方發(fā)行低利率公債等）、加強監(jiān)控（“稅收紀律大檢查”之類）、政治約束（“撤人換頭頭”）等。

然而，這些財政制度化之外的間歇性措施，都未能有效遏制中央財政收入長期下滑的趨勢。權(quán)力分散化之后，地方政府角色與行為的變化，消解了中央政府改善自身財政狀況的種種努力。推進財政制度化是具有理性計算能力的中央政府，在權(quán)力分散化的環(huán)境中不斷“摸著石頭過河”之后的最終選擇。

1978年后的分權(quán)改革中，地方政府成為地方產(chǎn)權(quán)的所有者，從而演變?yōu)榫哂凶陨砝娴臋?quán)利主體，為了本地利益同中央爭奪財政資源。雖然中央可以運用人事決定權(quán)來約束地方政府的財政偏離行為，但事實表明，在制度短缺的環(huán)境中，權(quán)力分散化提高了政治集權(quán)約束財政分權(quán)的交易成本，從而弱化了政治集權(quán)的效能。

由于財政體制的制度化程度低下，加之信息上的不對等狀態(tài)，遂使中央在與地方的財政博弈中討不到好處。最終的結(jié)果，便是20世紀80年代末至90年代初期嚴重的中央財政弱化。分稅制的建立，正是以制度化方式彌補政治集權(quán)效能“磨損”的一次實踐。通過制度規(guī)則的建立，統(tǒng)合分散的地方權(quán)力，從而規(guī)范中央與地方的財政關(guān)系。這可視為分稅制產(chǎn)生的政治邏輯。

通過對分稅制產(chǎn)生過程的考察，可以發(fā)現(xiàn)在以高度集權(quán)體制為起點的改革中，權(quán)力分散化構(gòu)成了財政制度化的前提與基礎(chǔ)。具體而言，權(quán)力分散化從三個方面為財政制度化提供了有利條件：

1.權(quán)力分散化提高了中央以政治集權(quán)約束財政分權(quán)的交易成本，從而產(chǎn)生了制度化的需求。

80年代的財政體制，形式上以放權(quán)讓利為特征，但在本質(zhì)上，它仍然是高度集權(quán)體制的延續(xù)。其中一個關(guān)鍵的特征，表現(xiàn)在中央對于預(yù)算收入有著較強的支配權(quán)，但同時卻沒有自身獨立的征稅機構(gòu)，它的絕大部分稅收收入都靠地方政府代為征收。

這樣一種財政體制，本質(zhì)上依賴于中央對地方強有力政治控制。以人事控制為主要手段的政治集權(quán)，構(gòu)成了對財政分權(quán)的基本政治約束。但由于財政體制的制度化程度低下，使得中央與地方財政關(guān)系在信息傳遞、監(jiān)督機制等方面都存在著缺陷，因而在兩者互動關(guān)系中存在著過高的交易成本，地方往往能夠通過偏離中央的財政政策而獲取更大好處。

這些因素都弱化了政治集權(quán)的效能，中央政府的財政弱化，恰恰體現(xiàn)了這種政治集權(quán)效能的低下。其中的一個證據(jù)是，在中央對地方施加更多干部人事約束的地方（干部晉升率更高、任期更短），對中央的財政偏離更嚴重。它表明，如果沒有相應(yīng)的制度構(gòu)建，政治集權(quán)作為約束財政分權(quán)的方式，其效能會越來越被削弱。

2.權(quán)力分散化使中央與地方之間權(quán)威結(jié)構(gòu)中，容納了越來越多的協(xié)商、談判行為，這為制度生成提供了有利的角色互動模式。

早在1986年前后，中央決策者決定在第二步利改稅的基礎(chǔ)上，直接推行分稅制。然而由于地方和部門的阻力，一直到1993年，分稅制改革才正式提上日程。在分稅制改革中，中央和地方圍繞宏觀稅制和具體規(guī)則，進行了大量的博弈。這種策略互動式的制度創(chuàng)制過程，對分稅制的成功推行意義重大。

在中央和地方的策略互動中，經(jīng)過動議、辯論、沖突、談判和妥協(xié)，雙方對擬達成的規(guī)則具有全面的了解，從而使新制度獲得了基于同意的合法性基礎(chǔ)。這有利于克服舊體制下無法解決的失信、機會主義、蓄意違約及重復(fù)博弈問題。中央與地方能夠展開策略互動的前提是雙方都具有權(quán)力主體的地位，并能夠自主地依據(jù)理性原則選擇自己的策略。從這個角度而言，在一個高度集權(quán)的結(jié)構(gòu)中，權(quán)力主體的分化就成為制度化轉(zhuǎn)型的必要條件。

3.在權(quán)力分散化的環(huán)境中，中央與地方之間圍繞財政問題長期互動，產(chǎn)生并積累了制度生成所必需的知識與技能。

在1986年，無論是學界還是決策者群體，對分稅制還未能形成清晰的看法，也不能提出一些具有可操作性的方案。隨后，由于權(quán)力分散化所造成的財政壓力的程度不斷加深，其后果也更加嚴重地呈現(xiàn)出來，吸引了決策者及研究者的大量關(guān)注，因而對財政問題的認識不斷得以深化，這是1994年改革取得成功的一個重要條件。

1992-1993年圍繞新稅制的討論，其規(guī)模之大及牽扯范圍之廣，是之前的理論界所無法比擬的，甚至是“歷史上歷次改革中聽取意見最充分的一次”。 這一時期圍繞財政體制改革的“百家爭鳴”式的大討論，為財政制度化轉(zhuǎn)型提供了較充分的知識支持，并增強了決策者的信心和決心。

同時，現(xiàn)代財政制度的生成，需要復(fù)雜的管理技能的支持，這些技能不是一蹴而就的。它是在權(quán)力分散化的環(huán)境中，在制度參與者之間長期的策略互動中“成長”出來。財政制度運轉(zhuǎn)中所需要的那些技能，如統(tǒng)計、會計和審計技術(shù)，征稅、上繳和分配過程中的行政控制和監(jiān)督技能，都是在中央與地方互動中所產(chǎn)生的大量“權(quán)宜之計”長期積累的結(jié)果。

通過對分稅制產(chǎn)生過程的研究表明，像中國這樣，在改革的初始階段就已經(jīng)具備強大政治控制能力的中央集權(quán)體制中，權(quán)力分散化為財政制度化轉(zhuǎn)型提供了諸多有利條件。甚至可以認為，財政制度化是作為權(quán)力分散化的內(nèi)生變量而出現(xiàn)的。從財政政治學的視角而言，稅收過程被視為現(xiàn)代國家制度發(fā)育的“總裝置”，圍繞稅收汲取、分配的合法化過程，會引發(fā)廣泛的制度變遷的結(jié)果。在中國的分權(quán)改革中，權(quán)力分散化引起的稅收過程的變化，最直接的結(jié)果就是在財政領(lǐng)域之內(nèi)，催生了像分稅制這樣的制度化規(guī)則。

這一結(jié)論有助于我們從政治學視角，重新審視20世紀80年代的分權(quán)改革，思考地方權(quán)力的拓展及其在國家政治現(xiàn)代化進程中的積極作用，并由此樹立正面認識地方權(quán)力的國家結(jié)構(gòu)觀。

（作者楊紅偉為上海大學社會學院教師，政治學博士）