受新冠疫情沖擊與世界能源生產(chǎn)大國(guó)博弈影響，國(guó)際油價(jià)大幅下跌。布倫特（Brent）期貨油價(jià)從1月20日的65.20美元/桶一度跌至4月下旬的20美元/桶水平，此后逐步回升穩(wěn)定在40-45美元/桶水平。國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測(cè)，低油價(jià)將持續(xù)1-2年時(shí)間。

在國(guó)際油價(jià)大幅下跌的同時(shí)，美國(guó)、印度等石油消費(fèi)國(guó)紛紛表態(tài)將加大原油儲(chǔ)備。作為全球最大的原油凈進(jìn)口國(guó)，中國(guó)增加石油儲(chǔ)備的“窗口期”顯現(xiàn)，應(yīng)加快建立健全多層次的石油儲(chǔ)備機(jī)制，推進(jìn)石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，支持石油儲(chǔ)備裝備及技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，提升戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力。

 “低油價(jià)”凸顯中國(guó)原油儲(chǔ)備能力不足

中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力未能達(dá)到國(guó)際能源署（IEA）規(guī)定“達(dá)標(biāo)線”。

隨著改革開放逐步深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，對(duì)石油的需求量逐年加大。2003年國(guó)際油價(jià)走高，中國(guó)原油進(jìn)口量也開始大幅攀升，石油儲(chǔ)備基地籌建進(jìn)入實(shí)施階段。2006年10月，中國(guó)首個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地——鎮(zhèn)海基地建成使用。2008年，《國(guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃（2008-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。

根據(jù)《規(guī)劃》目標(biāo)，至2020年底中國(guó)應(yīng)完成國(guó)家石油儲(chǔ)備庫(kù)前三期工程建設(shè)，形成8500萬(wàn)噸原油儲(chǔ)備能力。但實(shí)際建設(shè)進(jìn)度較慢，預(yù)計(jì)2020年前二期工程約4000萬(wàn)噸原油儲(chǔ)備能力可建成投產(chǎn)。2019年中國(guó)原油對(duì)外依存度達(dá)72.6%，全年原油凈進(jìn)口量約5億噸，參考國(guó)際能源署（IEA）90天凈進(jìn)口量的原油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)需要儲(chǔ)備1.2億噸原油，儲(chǔ)備能力尚有較大缺口。

圖1 中國(guó)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備發(fā)展歷程 數(shù)據(jù)來(lái)源：wind，賽迪智庫(kù)整理，2020,09

中國(guó)石油儲(chǔ)備以政府為主，商業(yè)儲(chǔ)備占比亟待提升。中國(guó)石油儲(chǔ)備體系是以政府為主導(dǎo)的三級(jí)管理模式，即國(guó)家能源局（國(guó)家石油儲(chǔ)備辦）負(fù)責(zé)頂層的儲(chǔ)備政策和規(guī)劃，代表政府決定收儲(chǔ)規(guī)模和動(dòng)用石油儲(chǔ)備；國(guó)家能源局下設(shè)的國(guó)家石油儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備收儲(chǔ)、輪換和動(dòng)用任務(wù)，同時(shí)監(jiān)測(cè)國(guó)內(nèi)外石油市場(chǎng)的供求變化；戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地運(yùn)營(yíng)和原油收儲(chǔ)投放責(zé)任則委托給基地。

商業(yè)儲(chǔ)備占比較低，且既有儲(chǔ)備能力也是以中石油、中石化等大型國(guó)有企業(yè)為主，民營(yíng)企業(yè)參與度不高。一方面，盡管中國(guó)民營(yíng)石油倉(cāng)儲(chǔ)量能力較大，但儲(chǔ)存條件較國(guó)家石油基地條件還有所欠缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)石油倉(cāng)儲(chǔ)能力已超過(guò)2億噸，數(shù)倍于已建成國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力，但民營(yíng)油庫(kù)普遍規(guī)模較小，而且所處的位置大多不能?？看笮陀洼?，石油倉(cāng)儲(chǔ)利用率較低。另一方面，但由于資格審批、外匯管制、安全監(jiān)管、價(jià)格波動(dòng)等方面的原因，民營(yíng)企業(yè)儲(chǔ)油意愿也不強(qiáng)。

國(guó)外石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

根據(jù)國(guó)際能源署協(xié)議要求，成員國(guó)需擁有不少于90天石油凈進(jìn)口量的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。發(fā)達(dá)國(guó)家基于“國(guó)家+企業(yè)”儲(chǔ)備體系、動(dòng)態(tài)管理等方面的做法，實(shí)際庫(kù)存量普遍高于該標(biāo)準(zhǔn)。這些國(guó)家在低油價(jià)時(shí)期加大石油儲(chǔ)備，油價(jià)較高時(shí)動(dòng)用儲(chǔ)備石油平抑國(guó)內(nèi)油價(jià)，有效保障了國(guó)內(nèi)物價(jià)穩(wěn)定和能源安全。

各國(guó)普遍采用“國(guó)家+企業(yè)”石油儲(chǔ)備體系。國(guó)家（公共）儲(chǔ)備主要為國(guó)家直接投資運(yùn)營(yíng)和國(guó)家出資委托企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備，石油所有權(quán)屬于國(guó)家。企業(yè)（商業(yè)）儲(chǔ)備是指企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備，石油所有權(quán)屬于企業(yè)。

如表2所示，主要發(fā)達(dá)國(guó)家石油企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)，商業(yè)儲(chǔ)備占比較高。美國(guó)石油儲(chǔ)備能力全球第一，其石油儲(chǔ)備領(lǐng)域市場(chǎng)化程度高，專業(yè)石油公司和服務(wù)公司眾多。

即便國(guó)家儲(chǔ)備也是由美國(guó)能源部制定總體規(guī)劃后，采用市場(chǎng)招標(biāo)的方式委托企業(yè)進(jìn)行石油儲(chǔ)備采購(gòu)、管理。高度依賴進(jìn)口的日本，采用政府為主、官民一體的石油儲(chǔ)備體系。日本通過(guò)《石油儲(chǔ)備法》明確民間石油儲(chǔ)備的責(zé)任義務(wù)，如界定具有儲(chǔ)備義務(wù)的石油經(jīng)營(yíng)者、義務(wù)儲(chǔ)備者的最低儲(chǔ)備量、儲(chǔ)備油種類等。

表2 國(guó)際能源機(jī)構(gòu)成員國(guó)石油庫(kù)存天數(shù)及商業(yè)庫(kù)存占比 數(shù)據(jù)來(lái)源：wind，賽迪智庫(kù)整理，2020.09

各國(guó)石油儲(chǔ)備普遍實(shí)行動(dòng)態(tài)管理經(jīng)驗(yàn)

從石油儲(chǔ)備動(dòng)用原則看，“保安全”“平價(jià)格”是石油儲(chǔ)備的主要目的。美國(guó)規(guī)定當(dāng)緊急事態(tài)發(fā)生造成原油供應(yīng)顯著減少，或緊急事態(tài)導(dǎo)致油品價(jià)格大幅上漲，可能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響時(shí)，可動(dòng)用國(guó)家石油儲(chǔ)備。日本石油儲(chǔ)備在動(dòng)用方面分為兩個(gè)層次，在國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)短缺或中斷的情況下，首先調(diào)整民間石油儲(chǔ)備義務(wù)來(lái)緩解供求矛盾。如果供需形勢(shì)依然嚴(yán)峻，再動(dòng)用國(guó)家石油儲(chǔ)備。此外，利用國(guó)際油價(jià)波動(dòng)進(jìn)行“吸、放、儲(chǔ)”，實(shí)現(xiàn)“以油養(yǎng)油”，降低石油儲(chǔ)備成本也是較為常見的作為。如美國(guó)規(guī)定戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備最低保有量，利用多余庫(kù)容參與國(guó)際石油市場(chǎng)交易，賺取利潤(rùn)。

各國(guó)政府儲(chǔ)備資金主要由政府財(cái)政承擔(dān)

從石油儲(chǔ)備建設(shè)資金和石油收儲(chǔ)資金主要來(lái)源看，大多國(guó)家由財(cái)政撥款支持，但具體流程有所差別。如美國(guó)由財(cái)政部門直接撥款，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的全部費(fèi)用，其中超過(guò)四分之三的費(fèi)用用于購(gòu)買石油，其他用于倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和管理費(fèi)用。法國(guó)的儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)同樣由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，并由國(guó)家實(shí)行絕對(duì)控制。政府不為企業(yè)的商業(yè)石油儲(chǔ)備提供任何財(cái)政支持。日本則是由政府通過(guò)對(duì)進(jìn)口原油和成品油征收石油稅的方式予以保障。與其他國(guó)家不同的是，德國(guó)的政府儲(chǔ)備資金是將相關(guān)費(fèi)用加在成品油零售價(jià)格中轉(zhuǎn)嫁出去，最終由消費(fèi)者承擔(dān)，并在加油站的銷售憑證（發(fā)票）上注明。

政策建議

從近期看，為把握國(guó)際油價(jià)低位窗口期機(jī)遇，中國(guó)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，提升石油儲(chǔ)備能力，增加原油需求。

一是考慮到石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)，當(dāng)前應(yīng)充分發(fā)揮商業(yè)儲(chǔ)備的作用，建議以政府租賃方式激活民營(yíng)石油倉(cāng)儲(chǔ)閑置資源，并逐步通過(guò)法律手段和稅收優(yōu)惠政策使民營(yíng)企業(yè)提升儲(chǔ)備能力與意愿。

二是將老齡大型原油輪或成品油輪改建為海上浮式儲(chǔ)油設(shè)施，并加快生產(chǎn)一批海上儲(chǔ)油模塊，快速形成石油儲(chǔ)備能力。三是鼓勵(lì)有條件企業(yè)結(jié)合市場(chǎng)需求通過(guò)技術(shù)改造相機(jī)從煤頭化工、氣頭化工轉(zhuǎn)變?yōu)橛皖^化工，利用低油價(jià)降低生產(chǎn)成本。

從中長(zhǎng)期看，中國(guó)應(yīng)加快提升石油儲(chǔ)備能力建設(shè)，完善石油儲(chǔ)備相關(guān)機(jī)制，提升中國(guó)石油安全保障能力與應(yīng)對(duì)國(guó)際油價(jià)大幅波動(dòng)的市場(chǎng)控制力。

據(jù)此，中國(guó)還應(yīng)著重加強(qiáng)以下三方面建設(shè)。

建立以國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主、商業(yè)儲(chǔ)備為輔的組合型石油儲(chǔ)備機(jī)制。

進(jìn)一步加大石油儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施投入，尤其是加快石油儲(chǔ)備基地建設(shè)。推進(jìn)第三期石油儲(chǔ)備基地建設(shè)進(jìn)度，爭(zhēng)取盡早建設(shè)完成并投入使用。組織編制《國(guó)家石油儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃（2020-2035）》，依托和利用現(xiàn)有設(shè)施布局，盡快啟動(dòng)石油儲(chǔ)備基地第四期建設(shè)，提升國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)海外油氣資源投資力度，充分利用海外份額油氣，建設(shè)海外油氣供應(yīng)基地與倉(cāng)儲(chǔ)基地。

優(yōu)化石油儲(chǔ)備管理機(jī)制，強(qiáng)化儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理能力。

盡快完善國(guó)家石油儲(chǔ)備輪換機(jī)制。細(xì)化更新輪換的管理辦法，選取國(guó)際油價(jià)變化的適宜時(shí)期，分批次、分階段收放儲(chǔ)。建立石油儲(chǔ)備的分級(jí)動(dòng)用機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定動(dòng)用的規(guī)模、方式等。探索“以油養(yǎng)油”的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。設(shè)定國(guó)家儲(chǔ)備最低保有量，富余石油儲(chǔ)備能力可適當(dāng)引入市場(chǎng)化機(jī)制，以“低吸高拋”操作獲利回補(bǔ)石油儲(chǔ)備體系的建設(shè)和維護(hù)成本。

加強(qiáng)石油儲(chǔ)備裝備和設(shè)施的技術(shù)創(chuàng)新，提升儲(chǔ)備能力和安全管理水平。

利用新一代信息技術(shù)進(jìn)一步提升儲(chǔ)備油庫(kù)自動(dòng)化控制和管理水平，建立數(shù)字化油庫(kù)，提升油庫(kù)的安全管理水平。進(jìn)一步提升大型儲(chǔ)罐設(shè)備的生產(chǎn)技術(shù)水平，不斷完善生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)儲(chǔ)罐基礎(chǔ)材料、邊緣板防腐、防滲、電位監(jiān)測(cè)、電絕緣等方面加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，不斷提高中國(guó)儲(chǔ)罐安全可靠性。加強(qiáng)大型地下水封石洞油庫(kù)的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。借鑒國(guó)內(nèi)已建成并運(yùn)營(yíng)的地下水封油庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)地下水封石洞油庫(kù)工程建設(shè)技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)中國(guó)地下石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。

（作者韓建飛、孟凡達(dá)、劉世磊、關(guān)兵系賽迪智庫(kù)研究員）