土地整治是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、保障中國糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。為了發(fā)揮土地整治項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的促進(jìn)作用，安徽省繁昌縣沈弄村數(shù)年前就首創(chuàng)“虛擬確權(quán)”的創(chuàng)新做法，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)順利分置，形成新型土地流轉(zhuǎn)模式，徹底解決了農(nóng)地配置兼顧公平和效率的問題，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，堪稱第二次“小崗村”改革。

一、土地整治+虛擬確權(quán)

繁昌縣是安徽中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣，當(dāng)?shù)厥种匾曓r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新。

從2007年開始，借助土地整治項(xiàng)目，當(dāng)?shù)睾茉缇烷_始試驗(yàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置，當(dāng)時(shí)稱之為“虛擬確權(quán)”。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，虛擬確權(quán)不是地方政府有意為之，而是被土地整治項(xiàng)目（又稱“田改”）后的土地分配和耕種問題倒逼出來的。隨著土地整治項(xiàng)目的陸續(xù)開展，虛擬確權(quán)的面積越來越大，到2019年，已有超過10萬畝的規(guī)模。2016年繁昌縣進(jìn)行土地確權(quán)頒證登記，借此契機(jī)，繁昌縣從政策上確立了虛擬確權(quán)的合法性。這體現(xiàn)在2016年確權(quán)后的土地承包經(jīng)營證：承包經(jīng)營權(quán)證登記農(nóng)戶承包田畝數(shù)。權(quán)證附土地整治后勘界的村民小組土地所有權(quán)宗地圖，注明農(nóng)戶享受面積，無具體四至。

最早進(jìn)行虛擬確權(quán)的村莊是沈弄村。沈弄村是繁昌縣峨山鎮(zhèn)的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)村。2019年，村莊有4515人，24個(gè)村民小組，6200畝土地，水面1500畝，林地2000畝，集體經(jīng)濟(jì)收入22萬元。在地形上屬于“半山半圩”，靠東邊是丘陵山區(qū)，靠西邊是平原，和繁昌縣西郊接壤。

2007年之后，沈弄村一共實(shí)施了三批次田改，一般是冬春季節(jié)實(shí)施，次年春播之前交付村集體：第一批次是2007-2008年，面積約為900畝；第二批次是2008-2009年，面積約4000畝；第三批次是2009-2010年，面積約1000畝。至此，該村大多數(shù)耕地實(shí)行了土地整治。和大多數(shù)地區(qū)不同，為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，繁昌縣的土地整治普遍按照現(xiàn)代農(nóng)田格局實(shí)施“小塊并大塊”，田塊平均在10畝，最大的達(dá)到20畝以上，打破1980年代農(nóng)村改革以來“家家分田、戶戶種地”下的土地細(xì)碎化格局。

2007年第一批田改后，沈弄村必須要把整理出來的土地再次分配下去，如何分配成為一個(gè)大問題。調(diào)查表明，土地整治不能孤立地發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用，必須結(jié)合農(nóng)地制度創(chuàng)新。村社集體如果再延續(xù)原來的土地承包辦法，放任農(nóng)戶分散承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)土地，那么土地整治就失去了意義。因此創(chuàng)新農(nóng)地制度的關(guān)鍵是要避免再把土地在按老辦法分到一家一戶。然而這可能和傳統(tǒng)承包經(jīng)營制度、保障農(nóng)民利益存在巨大的張力，如何化解這一矛盾？沈弄村及其所在繁昌縣地方政府進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

二、分置承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的具體做法

從實(shí)地調(diào)查可知，沈弄村的制度創(chuàng)新是在土地整治背景下進(jìn)行，起點(diǎn)是“虛擬確權(quán)”。虛擬確權(quán)在堅(jiān)持家庭承包基礎(chǔ)上改變了土地具體承包方式，實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置。在此基礎(chǔ)上，沈弄村形成了充分放活經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地市場。這一過程是如何實(shí)現(xiàn)了呢？至少有以下四個(gè)步驟。

第一，借土地整治創(chuàng)新確權(quán)方式。在土地整治之后，由地方政府實(shí)行“確權(quán)確畝不確界”，實(shí)現(xiàn)承包地塊的“虛擬化”。地方政府以村民組為單位勘界確權(quán)發(fā)證和明確各農(nóng)戶承包權(quán)田畝數(shù)并發(fā)證到戶，但土地不確定到具體地塊。如上文所述，開始是發(fā)放耕地權(quán)益證書，后來在土地確權(quán)登記時(shí)確認(rèn)下來。

第二，由農(nóng)民向村集體申請(qǐng)或放棄經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶在村民小組內(nèi)部申請(qǐng)取得或放棄經(jīng)營權(quán)。通過召開村民組會(huì)議（戶代表）征求意見、發(fā)放申請(qǐng)表明確一定的土地經(jīng)營期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)取得或放棄。對(duì)于農(nóng)戶放棄的土地經(jīng)營權(quán)，根據(jù)農(nóng)戶自愿、有償?shù)脑瓌t，由農(nóng)戶向村合作經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，統(tǒng)一委托集中流轉(zhuǎn)。本組農(nóng)戶優(yōu)先流轉(zhuǎn)土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格和周期按照政府的指導(dǎo)意見由各村民主決定。2008年，沈弄村的第1輪經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限暫定為5年，這是兼顧農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者利益的合理期限。土地價(jià)格是400斤稻谷的市價(jià)，土地租金通過村集體統(tǒng)一發(fā)放到農(nóng)戶銀行卡，保障了農(nóng)民利益。

第三，通過利益補(bǔ)償保持地塊完整。散戶或大戶耕種土地均需保證地塊完整，不得破壞土地整治成果。為了解決農(nóng)戶承包權(quán)面積和實(shí)際申請(qǐng)獲得經(jīng)營權(quán)面積的差距，村社集體采取土地流轉(zhuǎn)的方式解決，即：農(nóng)戶經(jīng)營面積與承包權(quán)面積相等的獲得耕種的全部收益；不足部分則獲得村社集體支付的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償；超出部分則由農(nóng)戶向村社集體上繳土地流轉(zhuǎn)金（用以補(bǔ)償放棄經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶）。

第四，實(shí)行靈活多樣的土地流轉(zhuǎn)模式。在土地價(jià)值、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模很大時(shí)，土地流轉(zhuǎn)還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的嚴(yán)格監(jiān)管，防止土地流轉(zhuǎn)失控；在土地價(jià)值一般、土地流轉(zhuǎn)適中時(shí)，行政村發(fā)揮主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要指導(dǎo)；在土地價(jià)值很低、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模很小時(shí)，村民小組就可以組織土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都可以退出。其共同點(diǎn)是土地流轉(zhuǎn)告別了分散的、私下的自發(fā)流轉(zhuǎn)，形成了有組織的土地流轉(zhuǎn)秩序。

通過虛化承包權(quán)、充分放活經(jīng)營權(quán)的新型農(nóng)地制度改革在繁昌沈弄村之所以能夠順利實(shí)施有以下條件：

第一，地方政府積極“頂層設(shè)計(jì)”。農(nóng)地制度改革是由問題倒逼形成的，雖然是在村集體層面進(jìn)行的，卻是由縣層面作出“頂層設(shè)計(jì)”。如何既能解決土地資源配置具體問題，又不違背國家政策，是縣政府要考慮的，這是制度創(chuàng)新成功的前提。

第二，村社內(nèi)部的“民主協(xié)商”。沈弄村村兩委及村民小組組織農(nóng)戶反復(fù)討論，形成解決具體問題的辦法，保障在土地資源配置過程中農(nóng)民利益不減少，反而有所增加，這主要體現(xiàn)在土地租金增加到400斤稻谷的市價(jià)。另外，村集體約定因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的土地面積增減，按照一定的系數(shù)同增同減，公平分配，所在區(qū)域農(nóng)戶按比例重新核定各農(nóng)戶土地承包權(quán)的畝數(shù)。最后，約定征地收益在小組內(nèi)平均分配，消除了農(nóng)戶的顧慮。如沈弄村規(guī)定：如土地所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生變更（如征收、征用）獲得的收益，按照國家政策規(guī)定應(yīng)分配到承包農(nóng)戶的部分，按承包權(quán)畝數(shù)比例分配收益。

第三，村民小組的“政策執(zhí)行”。實(shí)施新型農(nóng)地制度，要涉及大量的利益調(diào)整。制度的最終執(zhí)行依靠的是村民小組，核心是村民小組長要得力，村民小組內(nèi)的黨員、村民代表要帶頭。他們要向農(nóng)戶解釋新的制度觀念和操作方式，需要組織農(nóng)戶重新測量和分配土地、組織農(nóng)戶申請(qǐng)或者放棄經(jīng)營權(quán)，組織集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，計(jì)算和及時(shí)發(fā)放農(nóng)戶土地利益。

三、巨大的制度效應(yīng)：全方面促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

新型農(nóng)地制度具有巨大的制度效應(yīng)，解決了土地資源高效配置的問題，也給多種方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)提供了條件，全方面解鎖了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度約束。

第一，提升了農(nóng)地配置效率。和很多地方，土地整治效應(yīng)不佳相比，沈弄村在田改之后迅速形成了適度規(guī)模經(jīng)營，改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。目前沈弄村形成了19個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，主要是介于100畝-500畝之間的家庭農(nóng)場，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率迅速提高，從此告別了稅費(fèi)改革前后嚴(yán)重的土地拋荒。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也更為順利。在虛擬確權(quán)條件下，村社集體修建基礎(chǔ)設(shè)施就不存在和一家一戶打交道的交易成本問題。一開始也有農(nóng)戶不同意，認(rèn)為“（被占、被征的）這塊田是屬于我的”，征地補(bǔ)償應(yīng)該歸個(gè)人。然而村社集體依據(jù)虛擬確權(quán)化解困境，“農(nóng)戶的承包權(quán)是‘虛擬’的，這塊地是集體的，不是你家的?！?/p>

第二，兼顧了農(nóng)地配置的公平價(jià)值。在田改之后，本村民組農(nóng)戶通過申請(qǐng)獲得經(jīng)營權(quán)及優(yōu)先流轉(zhuǎn)本集體土地，剩余土地由村集體向外統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，這保障了農(nóng)民的基本利益。本村純務(wù)農(nóng)戶還有一部分，他們需要優(yōu)先承包土地獲得收入，土地集中流轉(zhuǎn)為他們獲得中等收入提供了機(jī)會(huì)。另外雖然外出務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)民主要的收入來源，然而農(nóng)村留守的中老年人可能還需要通過耕種承包田獲得基本收入。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，沈弄村確定合理的流轉(zhuǎn)期限，保障農(nóng)民收回經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

沈弄村的制度創(chuàng)新具有全國性的意義。當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要問題已不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，而是土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化。城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為土地集中連片經(jīng)營提供了經(jīng)濟(jì)條件，這是第一步。田改項(xiàng)目則為解決土地細(xì)碎化提供了工程條件，這是第二步。沈弄村以“虛擬確權(quán)”為核心的農(nóng)地制度改革則是制度條件，解決土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化問題，這是第三步。就此，無論是小農(nóng)戶，或者是實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的種田大戶都可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營，釋放現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)施，國家將會(huì)投入上萬億進(jìn)行農(nóng)村土地整治。這一背景下，廣大農(nóng)村有望結(jié)合土地整治推進(jìn)如沈弄村一樣的農(nóng)地制度創(chuàng)新，通過虛化承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，徹底解決長期困擾農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地細(xì)碎化問題。

（作者夏柱智系武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授）