【寫在前面】為實行“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，國務院把每年的6月25日定為“全國土地日”，今年的宣傳主題確定為“節(jié)約集約用地 嚴守耕地紅線”。

改革開放以來，我國在1986年首次頒布我國第一部專門調整土地關系的大法——《中華人民共和國土地管理法》。經過了1998年的修訂和1988年、2004年、2019年三次修正，新《土地管理法》于2019年8月26日在十三屆全國人大常委會第十二次會議上表決通過，并于2020年1月1日起正式施行。

新《土地管理法》破除了長期以來農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同權同價、同等入市的制度性障礙，同時，改革和完善了土地征收制度、農村宅基地制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權限，明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，加強了對耕地特別是永久基本農田的保護等，這一系列重大修改必將對我國土地管理制度乃至于國民經濟和社會發(fā)展產生重大而深遠的影響。

日前，圍繞“保障發(fā)展，保護資源，嚴守紅線”的議題，上海組織召開了新《土地管理法》宣傳座談會，共謀新法實施背景下超大城市轉型發(fā)展之路。同濟大學測繪與地理信息學院教授石憶邵帶來《關于我國土地利用與管理中亟需深化的幾個問題》的主題發(fā)言。以下為石教授的主要觀點。

最新一輪《土地管理法》的修訂與實施，從法律層面上初步解決了多年來困擾我國各級政府土地管理部門、土地科學研究者和社會公眾關注的體制機制難題，包括土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地自愿有償退出、基本農田保護、土地督察、土地審批權限、國土空間管制等一系列制度改革與機制創(chuàng)新，為我國土地資源、土地資產和土地資本的優(yōu)化配置及綜合管治提供了法律保障。然而，仍然留有一些尚待進一步深研細究的問題。

一、需要更加重視和保護都市中的農業(yè)用地

新修訂的土地管理法將原土地管理法中的“基本農田”全部修改為“永久基本農田”，體現(xiàn)了珍視和保護基本農田的價值理念。但在大都市中，僅止于此仍是遠遠不夠的。因為，對大都市中的農業(yè)用地來說，其生態(tài)功能價值遠大于其生產功能價值。譬如：在《東京2040》規(guī)劃中，已將農業(yè)用地明確定位為“城市公園綠地”，并通過延期納稅制度與貸款制度等手段，鼓勵人們購買和繼承農業(yè)用地。東京通過城市更新、屋頂菜園、閑置用地改造等手段增加農業(yè)空間，確保城市綠量持續(xù)增長；在休閑游憩層面，農業(yè)用地為東京市民提供了各種農業(yè)體驗空間；在景觀風貌塑造層面，農業(yè)用地將田園風光注入城市，豐富了城市空間形態(tài)；在防災層面，將農業(yè)用井作為防災設施，為城市防災系統(tǒng)提供基本保障。我們應當借鑒東京的經驗，摒棄城市化進程中農業(yè)用地完全非農化的傳統(tǒng)思維方式，讓多功能農業(yè)用地能夠在城市中有一定的容身空間。

二、需要更加重視城市公共空間的建設、利用與管理

城市公共空間是提升市民生活品質的重要場所。在城市邁向高質量發(fā)展的進程中，需要更加重視和加強城市公共空間建設。一是要積極引導和打造創(chuàng)意廣場、下沉式花園、行人通行平臺、濱水空間等公共空間形態(tài)，著力建設功能多元、生活便利、具有活力的公共活動空間。二是要充分利用先進的技術，在各類城市公共空間中舉辦金融、科研、國際交往等活動，推進公共空間的高附加值利用。三是要重視加強濱水空間開發(fā)建設。鼓勵面向水岸布局文化和休閑功能的建筑，引導水岸綠化與城市內部綠化連為一體，形成水脈、綠脈與文脈互動連貫的融合發(fā)展格局，整體提高水岸地區(qū)景觀風情與綠化豐富度。支持活用水岸開放空間，布局城市商業(yè)服務設施，形成多功能復合利用、充滿活力的親水空間。

三、需要更加重視城市用地政策的溢出效應

我國的土地公有制決定了城市土地利用政策是一種公共政策。公共政策評價的一般標準是要綜合考慮產出水平、社會公平、政治穩(wěn)定及生態(tài)可持續(xù)性。同時，由于土地利用具有明顯的外部性，因而在制定城市用地政策時，還需要關注其溢出效應，全面權衡各項用地政策對相關部門政策和計劃的影響，避免政策沖突所導致的負面效應。只有將環(huán)境影響效應、社會影響效應和政策溢出效應統(tǒng)籌考量的決策機制，才是確保政策成功的關鍵。不可忽視的是，民意和民需是城市發(fā)展的起點，高品質生活是城市發(fā)展的核心目標。城市發(fā)展要始終不渝地堅持以基本民生（居住、就業(yè)、交通出行、休閑娛樂等）及維護和提升土地的生態(tài)利益為重點，真正協(xié)調好具有競爭力的經濟、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境和高品質的生活之間的動態(tài)平衡關系。

四、需要更加重視和細化宅基地自愿有償退出機制

此次土地管理法律的修改下放了宅基地審批權，并對宅基地退出機制提出了自愿和有償?shù)膬蓚€原則性規(guī)定。但如何有償退出？尚缺乏操作實施的細則。應當承認，雖然同屬農村建設用地，但需要注意的是，農民宅基地與農村集體經營性建設用地和公益性公共設施用地在財產性質與繼承方式上是具有顯著差異的。首先，保障村民居住權具有社會公平的屬性，但在差異懸殊的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，不同區(qū)位、不同建筑樣式或形態(tài)的宅基地可能存在明顯的價格差異。然而，村民具有攀比心理，如何說服他們理解宅基地之間的價格差異或補償差異，是需要有相當耐心的。其次，農民宅基地的價格評估工作也是相當繁重的，需要盡快開展起來，以便為其有償退出提供技術支撐。再次，退出的宅基地由誰來管理？如何再利用？是否需要建立農村宅基地收儲制度？這些問題亟需研究與探索。

五、需要樹立“未來至上”的可持續(xù)發(fā)展理念

在全球氣候變化的風險加劇、安全威脅、疾病流行和突發(fā)事件頻發(fā)的條件下，城市的復雜性和未來的不確定性日益凸顯。在此背景下，城市如何變得堅韌且具有競爭力？新加坡的經驗告訴我們：需要樹立“未來至上”的可持續(xù)發(fā)展理念，更多關注國家和人民的未來愿景。一是在統(tǒng)籌全局的國土空間規(guī)劃中，加強頂層規(guī)劃和設計，明確未來長達50年的土地使用規(guī)劃，確保土地使用符合所有關鍵要求；同時，鑒于未來發(fā)展的復雜性和不可預測性，又內置一定的靈活性，允許根據(jù)社會經濟發(fā)展和環(huán)境變化而定期進行調整。二是在土地利用中奉行充分利用已開發(fā)土地的原則，盡可能為未來發(fā)展預留更多靈活的建設空間。2010年，新加坡的預留用地為133平方公里，規(guī)劃到2030年將增加至148平方公里，約占全國土地總量的19%。“圖之于未萌，慮之于未有”。我們今天對待未來的態(tài)度與做法，將決定我們能否擁有真正的、可持續(xù)的未來。

（作者系同濟大學教授、上海市土地學會副會長）