【寫在前面】

編制好“十四五”規(guī)劃，需要把上海未來發(fā)展投放到全球、全國發(fā)展的大背景下進行重新審視和謀劃，找準上海面向全球、面向未來的坐標和方位，從更寬的視野、更新的理念分析上海未來五年發(fā)展的機遇挑戰(zhàn)以及影響應對。對此，課題組圍繞“十四五”國內外環(huán)境專題，系統(tǒng)梳理了“百年未有之大變局”等重要論述和研究報告，組織召開了多場專家研討會，對當前國內外環(huán)境的新特征、新趨勢進行了研判，并對上海的影響做了初步評估。

本文系“十四五”上海發(fā)展的國際環(huán)境影響分析與研判的第二部分。

一、未來五年，中美經貿摩擦將是最大不確定性變量，世界權力轉移出現百年來重大變化，新興大國與守成大國的博弈進一步加劇，上海代表國家參與全球競爭合作風正時濟、任重道遠

1、中美經貿摩擦很可能不斷升級，從“貿易戰(zhàn)”、“科技戰(zhàn)”延伸到“金融戰(zhàn)”或成為大概率事件，對全球經濟和國際關系持續(xù)帶來負面影響

按照預測，預計2030年前后中國經濟總量將超過美國，成為世界第一大經濟體，因此美國將“十四五”視為“圍堵”中國的重要窗口期。參照日美等經貿爭端歷程，預計“十四五”中美兩國很可能由當前的“貿易戰(zhàn)”、“科技戰(zhàn)”進一步擴大至“金融戰(zhàn)”，其負面影響不僅局限于中美兩國，全球經濟和國際關系都將受到不同程度的沖擊。

首先，貿易領域的極限施壓將帶來全球范圍內貿易投資的持續(xù)下降。按照聯合國貿發(fā)組織《2019年世界投資報告》，全球外國直接投資（FDI）已經連續(xù)三年下降，預計“十四五”時期仍將處于歷史低位。中美經貿摩擦升級將帶來全球各國“逆貿易自由化”政策數量的進一步增加，受不確定性影響，大型跨國公司等在投資布局上開始十分謹慎和集中，除生物醫(yī)藥、人工智能等領域相對活躍外，多數行業(yè)普遍呈下降趨勢。對中國而言，如果美國聯合其他西方國家共同“圍堵”中國，屆時將會在一系列新的投資貿易協(xié)定和電子商務協(xié)定中極力將中國排除在外，不讓中國參與到全球新的貿易投資規(guī)則體系中，從而從根本上孤立和封鎖中國，對中國進一步擴大對外開放、吸引和利用外資造成一定壓力。

其次，戰(zhàn)略博弈的焦點很可能轉向“科技戰(zhàn)”和“金融戰(zhàn)”，科技和金融“脫鉤”影響不容忽視。目前，美國對中國的戰(zhàn)略打擊已轉至科技，高端芯片、5G、航空航天等成為競爭的主戰(zhàn)場，未來，還可能通過貨幣、匯率等金融手段制裁中國。如果發(fā)達國家進一步強化科技遏制，對中國開展“科技冷戰(zhàn)”，要求獨立構筑不同標準的科技創(chuàng)新標準和技術體系，將會切斷現有高科技的供應鏈、產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈，對加快突破“卡脖子”技術、調整科技創(chuàng)新路徑提出了更高要求；未來不排除金融領域“脫鉤”的可能，這必然會對人民幣自由兌換造成一定壓力，貨幣戰(zhàn)必然會波及中美以及世界各國的股市、債市、房市和全球大宗商品市場，對人民幣國際化進程以及上海國際金融中心的地位帶來影響。

第三，中國經濟地位快速提升引發(fā)外部擔憂與遏制，新興大國與守成大國的博弈進一步加劇。美國視中國為對其核心價值觀和全球經濟主導地位最具挑戰(zhàn)性的國家，明確將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，強調經濟安全就是國家安全，中美關系將發(fā)生深刻變化，競爭與合作成為常態(tài)，美國既想分享中國發(fā)展機遇，又會極力圍堵遏制中國，兩國摩擦和碰撞不可避免。世界經濟論壇《2019年全球風險報告》指出，93%的受訪者認為大國間的政治或經濟對抗將更加激烈。歐日等其他發(fā)達國家對中國技術升級與快速追趕也存在疑慮和擔憂。

2、中美戰(zhàn)略博弈加劇國際格局演變動蕩，世界權力百年以來首次向非西方世界國家轉移，世界秩序面臨巨大挑戰(zhàn)

百年來西方國家主導國際政治的情況正在發(fā)生根本性改變。一是未來5年國際政治格局緊張動蕩態(tài)勢值得高度關注。美國特朗普政府以“美國優(yōu)先”為圭臬，大搞單邊主義和保護主義，令美國與盟國關系發(fā)生深刻變化?！袄鎯?yōu)先”價值觀支配下，美國全球戰(zhàn)略再次向“冷戰(zhàn)”回擺，其他大國或被迫回應、或從中漁利，全球地緣政治格局空前復雜，不排除出現類似一戰(zhàn)之前的大國對立情況。特別是中美從合作與競爭逐步走向戰(zhàn)略僵持、全面較量的關鍵階段，兩國很可能將圍繞意識形態(tài)、政治制度、經濟增長、發(fā)展模式、全球治理、網絡安全等領域進行全面博弈、全面較量。對中國和上海而言，最大的挑戰(zhàn)在于，面對“信息不對稱、規(guī)則不明確、話語不適應、價值不認同”等重重挑戰(zhàn)，整個西方發(fā)達國家從政府到企業(yè)、甚至民眾，對中國等新興經濟體崛起采取和平與漸進方式完善現有國際秩序的做法，普遍感到“焦慮”和“挫敗”，在西方發(fā)達國家高度相互依賴的情況下，中國參與全球治理體系變革進程所遇到的阻力之大、困難之多遠超以往。

二是面對世界政治經濟秩序的深度調整，“脆弱國家”等為代表的其他經濟體面對沖擊對中國的期待、質疑、防范情緒交織，形成合力存在難度。特朗普政府試圖以不平等的雙邊關系取代現有國際政治經濟秩序。美國先后退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”、巴黎氣候協(xié)定、聯合國教科文組織、伊核協(xié)議等國際組織和協(xié)議，對國際規(guī)則造成嚴重破壞。在貿易問題上，特朗普政府無視世界貿易組織（WTO）規(guī)則，以“國家安全”為由征收鋼鋁產品進口關稅；推行貿易霸凌主義挑起貿易爭端；阻撓WTO上訴機構法官遴選等，置WTO于癱瘓的境地。面對上述調整，與中國合作密切的俄羅斯、土耳其、印度、越南、印度尼西亞、巴西、巴基斯坦等國家，由于經濟脆弱性使其面對規(guī)則調整沖擊幾乎都面臨很大困難，有的國家甚至面對連續(xù)多年負增長的壓力“左右為難”，使得以中國為代表的新興經濟體參與全球新舊秩序嬗變和治理模式改善，往往難以形成合力。

3、全球治理體系與國際形勢變化的不適應、不對稱前所未有，中國將面臨更加激烈的全方位國際競爭

中美經貿摩擦的長期存在并逐步增強，疊加外部發(fā)展環(huán)境的種種巨變，將使得中國“十四五”期間面臨雙重競爭的擠壓，對外開放面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，預計國內產業(yè)過快對外轉移將帶來負面影響。如果在中美博弈背景下，未來日歐、美歐、日韓等建立“三零”自貿區(qū)，將使發(fā)達經濟體逐漸形成“三零”貿易圈，勢必會給上海降低關稅、擴大開放等帶來更大壓力，嚴重沖擊實體經濟、高端制造等健康持續(xù)發(fā)展。越來越多的發(fā)展中國家實施開放發(fā)展戰(zhàn)略，隨著比較優(yōu)勢轉換，中國將會面臨來自發(fā)展中國家日益增強的競爭與挑戰(zhàn)。與國內去產能、去杠桿等疊加效應，將給外向依存度高的經濟發(fā)展帶來更大的下行風險。部分新開放區(qū)域、行業(yè)領域和大型企業(yè)甚至面臨重大經營困難。

另一方面，中國與發(fā)達國家的競合關系發(fā)生變化。隨著中國不斷提升在全球生產價值鏈中的地位，與發(fā)達國家互補關系逐漸轉向競爭，其可能在更大范圍內不承認中國的市場經濟地位。中國在降低關稅、開放市場、保護知識產權、削減國有企業(yè)補貼等諸多方面將面臨來自美國等國家的高標準壓力，也有可能同步面臨其他發(fā)達經濟體效仿美國提出的類似“公平貿易”的要求。發(fā)達國家為防范中國快速的技術追趕將出臺更多貿易投資領域的針對性限制措施，利用兩個市場、兩種資源的障礙預計將會明顯增多。

4、全球能源資源版圖發(fā)生重大變化，中國獲取外部能源資源壓力空前加大，能源問題將是上?！笆奈濉卑l(fā)展需要關注的一個“新變量”

“十四五”期間，全球能源資源版圖預計將發(fā)生重大變化，新一輪能源革命加速推進，對全球經濟和政治格局將產生深遠影響。隨著美國“能源獨立”戰(zhàn)略對全球能源版圖帶來的改變，上海需要在更大范圍內發(fā)揮戰(zhàn)略性價值。隨著頁巖油氣開發(fā)取得重大進展，美國已經成為天然氣凈出口國、原油和成品油凈出口國，成為當今國際能源市場的重要供應方和利益攸關國。

綜合來看，隨著美國由過去單純的需求方，向兼具需求方與供給方轉變，形成一種集生產大國、消費大國、出口大國為一身的全新能源格局，成為最為獨特的一方，而消費方則由中國、印度等新興經濟體以及歐日等美國傳統(tǒng)盟友構成。未來國際能源供需格局將逐漸從以沙特為首的OPEC、以俄羅斯為代表的非OPEC，以及美國為代表的消費方構成的三角關系，向更為復雜的多角關系嬗變。“能源主導權”戰(zhàn)略背景下，美國回歸傳統(tǒng)能源，全球油氣資源供應增加，會壓低和穩(wěn)定國際油價，為中國多元化利用國際資源及能源清潔化轉型帶來機遇，但隨著美國逐步擺脫對中東的石油依賴和政策掣肘，使得中東的地緣政治經濟風險明顯上升，對中國能源安全帶來更大挑戰(zhàn)。應對上述機遇和挑戰(zhàn)，上海立足提升全球能源資源配置能力，圍繞石油期貨交易、穩(wěn)定能源價格、保障能源供給、做好能源儲備等方面，應當發(fā)揮戰(zhàn)略性作用，為中國在能源戰(zhàn)略博弈中掌握先機、占據主動做好布局。同時，上海如何加快布局發(fā)展節(jié)能技術、引領低碳用能方式、轉變城市發(fā)展模式等方面，盡快在可再生能源和電動汽車等領域實現技術趕超提出了新的要求。

在西方大國忙于“退群”、“建墻”對新興經濟體進行“圍堵”甚至“圍毆”，發(fā)展中國家中國期待、質疑、防范等各種情緒交織的背景下，立足服務中國作為更有責任心的大國引領新一輪國際秩序重塑的大局，上海加快建設具有全球影響力的社會主義現代化國際大都市，需要在推動全球治理體制和國際規(guī)則更加公平公正合理，構建和平發(fā)展新范式上發(fā)揮出不可替代的作用。“十四五”時期，在落實好“三項新的重大任務”、邁向更高水平開放、加快建設“一帶一路”的橋頭堡等方面，拿出實際行動和實在舉措，掌握應對變局的主動權，作為非國家行為主體積極參與新治理框架體系和新國際規(guī)則體系的醞釀形成，切實發(fā)揮好代表國家參與全球競爭合作的示范引領作用，既創(chuàng)造了新空間，也提出了新命題。

二、未來五年，新一輪科技競爭的激烈程度將達到百年以來的新高點，中國可能會遭遇到較為激烈的科技圍堵和封鎖，上海科技創(chuàng)新中心建設需要提速、關鍵技術攻關亟需破題

1、全球科技創(chuàng)新將進入空前密集活躍時期，世界各國競爭空前激烈，爭相搶占新一輪科技創(chuàng)新的制高點

“十四五”時期，預計全球科技創(chuàng)新將進入空前密集活躍期。由于具有全局性影響的顛覆性、革命性、主導性技術尚未明確，世界各國關于科技創(chuàng)新核心元素的競爭空前激烈，特別是聚焦人工智能、生物醫(yī)藥、集成電路、量子科技、航空航天、海洋工程等深刻改變人類生產和生活方式，對國際格局發(fā)展產生重要影響的科技領域，爭相搶占新一輪科技創(chuàng)新的制高點。

同時，每一次變局都有一種全新的連通方式。人工智能作為未來可能的主導技術創(chuàng)新之一，“十四五”期間極有可能進入臨界爆發(fā)期，成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家高度關注的布局重點。隨著智聯網絡的加速構建，人工智能將在跨界融合、開放融通中，進一步釋放歷次科技革命和產業(yè)變革積蓄的巨大能量，創(chuàng)造新的強大引擎，推動社會生產力整體躍升。上海應舉全市之力加快建設人工智能發(fā)展高地，努力成為全球人工智能重要策源地，為全國乃至全球人工智能發(fā)展貢獻上海經驗。

2、中國受到科技封鎖的力度可能會更大，并且手段趨于多元化，加快突破“卡脖子”技術，上海肩負著重要的歷史使命

預計“十四五”期間，西方國家對中國科技封鎖不僅不會削弱，反而可能會不斷加強。一是從國防科技封鎖逐漸轉向新興技術和基礎技術等全方位圍剿。以美國為代表的西方國家在延續(xù)國防軍事技術封鎖的同時，將逐步轉向“對所有新興技術的全方位封鎖”，以達到抑制中國科技崛起的目的，包括信息、導航、通訊等軍民兩用技術；信息化時代的5G、新材料、生物遺傳、微光夜視、可轉化高級電子、精密高壓鍛造技術等高尖端領域技術實施封鎖。

二是圍堵和封鎖的手段趨于多元化、多樣化。美國通過《出口管制改革法案》限制敏感技術、尖端產品及相關生產設備和材料出口中國，通過《外國投資風險現代化評估法案》限制甚至禁止中方投資并購美國高科技企業(yè)，未來在新興技術和基礎技術領域，無論是技術出口、國內轉讓還是股權投資，中國企業(yè)都將受到美國政府的嚴苛管制和審查。近來，美國對華裔科學家與中國的學術交流也進一步限制，取消中國高技術領域科研人員學術交流簽證；促使國際跨國公司與科研機構終止與中國公司研發(fā)合作等；還包括發(fā)動盟友共同開展對中國的技術封鎖，從國際上形成對華技術圍堵之勢，在高技術領域孤立和低端鎖定中國。

3、大國博弈不排除會帶來全球技術鏈和創(chuàng)新鏈的“斷裂”，世界可能會裂變出中國-發(fā)達國家兩套獨立的技術標準體系

從中興事件到華為事件，美國對華發(fā)起科技戰(zhàn)不斷升級，從貿易戰(zhàn)的談判籌碼升級為赤裸裸的戰(zhàn)略遏制，工具手段之多、范圍之大已經遠超美蘇、美日科技戰(zhàn)。美對華科技戰(zhàn)可以分為制裁高科技企業(yè)、限制科研人才、施壓產業(yè)政策三個層次。一方面，科技戰(zhàn)將是一場曠日持久的科技競爭，而且不會只有一個戰(zhàn)場，其主戰(zhàn)場將逐漸轉移至能夠真正決定國家安全和經濟命脈的核心技術領域。未來美國不僅可能在芯片和軟件等中國現有短板領域發(fā)起持續(xù)壓制，而且從近年來聯邦政府優(yōu)先研發(fā)領域來看，美方很可能會圍繞人工智能、量子技術、高性能計算、機器人、生物技術等前沿技術領域與中國開展從人才培養(yǎng)、基礎研究、技術開發(fā)到成果轉化、標準制定、金融支持等一系列“技術軍備競賽”。如果美方持續(xù)發(fā)起科技戰(zhàn)，必將對中美高科技企業(yè)和全球產業(yè)鏈分工造成持續(xù)而深遠的破壞。

另一方面，從應對角度，不管脫鉤的可能性是1%還是99%，都必須按照最壞的情形做戰(zhàn)略部署，即使是1%的概率，對特定企業(yè)和產業(yè)鏈也可能是致命的。短期來看我方受影響程度可能更大，但中國科研人員人數、發(fā)明專利申請和授權數量均已超越美國，據測算，到2024年前后中國整體研發(fā)支出也將超過美國，屆時中國有望形成一套完整的科技生態(tài)系統(tǒng)。因此，“十四五”期間，中國將會以自主可控、安全高效為目標，堅持獨立自主和開放合作相促進，加快構建自主創(chuàng)新體系。在此過程中，上海面臨國家重大科技布局的重大機遇，在爭取國家重大科技項目方面迎來新的機遇。

對此，面對科技創(chuàng)新復利加速產業(yè)周期和技術創(chuàng)新周期迭代的現實要求，在尊重科學發(fā)現和科技創(chuàng)新規(guī)律的基礎上，上海全球科技創(chuàng)新中心應當主動適應世界百年未有大變局和中央賦予上海重大任務的基礎上，主動提速、主動求變，力爭在“十四五”期間在科創(chuàng)中心核心功能上實現重大突破，特別是要堅持自主創(chuàng)新與國際合作相結合，通過深化改革開放深度嵌入新的全球創(chuàng)新網絡，通過實施有效政策積極推動科技創(chuàng)新重點領域提速，實現原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進技術再創(chuàng)新的結合，盡快取得突破未來“卡脖子”關鍵核心技術的主動權，搶占科技創(chuàng)新的制高點，更好地服務國家改革發(fā)展大局。

（本課題報告完成于2019年10月，未包含對新冠肺炎疫情的影響因素評估，特此聲明。）