新冠肺炎疫情對各國治理體系和治理能力帶來考驗(yàn)。三月底，習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)指出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

近年來，中國各地政府在城市治理現(xiàn)代化方面做了諸多探索。但是，中城市治理能力如何進(jìn)一步提升？我們?nèi)绾胃到y(tǒng)地理解“城市治理現(xiàn)代化”這一概念并探索其可能性？針對以上問題，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院聯(lián)合國際與公共事務(wù)學(xué)院共同主辦“中國城市治理”工作坊之“城市治理現(xiàn)代化”專題研討會。十位城市治理專業(yè)學(xué)者在線分享了自己的研究與觀察。

原中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長高小平表示，新冠疫情的防控進(jìn)入常態(tài)化階段，如何建立常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合的城市治理體系已經(jīng)成為當(dāng)前研究的一個重大命題，也是國家治理現(xiàn)代化、城市治理現(xiàn)代化中一項(xiàng)戰(zhàn)略性、前瞻性、長期性的任務(wù)?，F(xiàn)代化城市治理體系可以從制度、能力、績效、方法四個方面進(jìn)行再思考和優(yōu)化。韌性、可持續(xù)性、平衡性等關(guān)鍵詞被學(xué)者多次提及，被視為治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

城市治理需要回應(yīng)的五大命題

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授何艷玲勾勒了城市性、現(xiàn)代化、城市治理與國家治理之間的關(guān)系。她認(rèn)為，中國在從鄉(xiāng)村中國走向城市中國、現(xiàn)代中國的過程中，城市成為國家發(fā)展的主要機(jī)制、國家治理的主要場所以及人民美好生活的主要場景——城市承載著重要的國家使命和時(shí)代使命，這是城市治理發(fā)展成為重要議題的根本前提。

城市治理的進(jìn)程與城市性密切相關(guān)，從這一角度出發(fā)，何艷玲提出城市治理需要回應(yīng)五大命題。

首先，生產(chǎn)和生活活動在特定空間內(nèi)“聚集”是城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的基本特征。從經(jīng)濟(jì)層面而言，聚集意味著更多剩余利潤，因此資本更傾向于流向城市，從而產(chǎn)生更多城市社會分化與不同城市空間的分化。城市治理的第一個命題就是如何在政策、制度層面回應(yīng)“分化”。

其次是如何回應(yīng)由聚集帶來的“擁擠”。從社會緯度而言，聚集會帶來擁擠，這意味著有關(guān)城市空間、設(shè)施、公共服務(wù)、機(jī)會、人口管理的公共政策，其均衡性非常重要；同時(shí)，“擁擠”也會產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)，而在城市中，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)具有放大、倍增和擴(kuò)散的效應(yīng)，因此，相關(guān)公共政策的彈性和靈活性也更為重要。

第三，由聚集帶來的社會分化必然會帶來“流動”，包括人員在空間中的物理流動以及在社會階層上的流動，因?yàn)橄蛏狭鲃邮侨说奶煨?。而在流動的過程中，城市邊界不斷轉(zhuǎn)化，使上述“聚集”與“擁擠”問題的不確定性更加強(qiáng)化，因此城市治理的可持續(xù)性變得更加重要。傳統(tǒng)的基于區(qū)劃、居民以及職能的治理模式需要分別向區(qū)域、住民和（更整體性的）議題轉(zhuǎn)變。

第四，城市中的人們基于職業(yè)，而不是家族、宗族、血緣進(jìn)行交往，這意味著城市是陌生人的共同體，社區(qū)層面的“創(chuàng)熟”和“自組織”對城市社會的基本穩(wěn)定性具有重要意義。也就是說，城市治理要回應(yīng)不同人的“差異性”，鼓勵人們在社區(qū)層面構(gòu)建行動的共同體，如此當(dāng)面臨危機(jī)時(shí)，比如此次新冠肺炎危機(jī)，社區(qū)有基本的信任和自組織能力捍衛(wèi)生命共同體。

第五，“空間”對我們理解城市非常重要，因?yàn)榧鬯鶐淼南∪?，使空間不僅是一種資源，同時(shí)也是一種重要權(quán)力。因此，任何未考慮空間的制度、政策不能被視為城市治理，因?yàn)?strong>城市治理就是回應(yīng)稀缺空間中的聚集，及其所帶來的一系列經(jīng)濟(jì)與社會問題。具體來看，回應(yīng)“空間”包括大尺度規(guī)劃、小尺度營造、空間分配正義等問題。

何艷玲指出，城市性的本質(zhì)就是現(xiàn)代性，而城市治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是中國國家治理的現(xiàn)代化。上述五個城市治理的命題構(gòu)成所謂的現(xiàn)代性問題，但中國傳統(tǒng)的基于鄉(xiāng)村社會、計(jì)劃社會、靜態(tài)社會建立的理念、制度和政策，并未很好地與之相匹配。中國目前處于農(nóng)業(yè)社會、城市社會、數(shù)字社會的“三社共時(shí)態(tài)”，而數(shù)字社會價(jià)值觀的碎片化更增加了城市治理的復(fù)雜性，在此意義上，城市治理的深層機(jī)制在于價(jià)值觀的重新整合。

城市治理現(xiàn)代化怎么做？

針對“城市治理現(xiàn)代化”的命題，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院副院長陳高宏從優(yōu)化治理的結(jié)構(gòu)、主體、工具與價(jià)值四個方面進(jìn)行了剖析與思考。

陳高宏認(rèn)為，城市治理現(xiàn)代化首先要優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)縱向、垂直、金字塔型的治理結(jié)構(gòu)如何適應(yīng)愈加橫向、扁平化的網(wǎng)狀社會？分散的、部門化的治理結(jié)構(gòu)如何與隨機(jī)整合的流動社會相適應(yīng)？靜態(tài)、相對固定的組織結(jié)構(gòu)如何與動態(tài)、開放、信息化的社會相適應(yīng)？線性化、簡單的結(jié)構(gòu)如何與促綜復(fù)雜的利益社會相適應(yīng)？這些都是治理者需要思考的問題。

中國的科層結(jié)構(gòu)在“集中力量辦大事”時(shí)具有優(yōu)勢，但是在解決老百姓的“小事”時(shí)顯得捉襟見肘。垃圾、綠化、停車、社區(qū)糾紛等問題通常需要跨部門、跨法規(guī)處理，目前城市治理在對老百姓的及時(shí)回應(yīng)度上還有提升空間，治理結(jié)構(gòu)需要體現(xiàn)政府整體化、協(xié)同化的政策。

雖然當(dāng)前治理的層級結(jié)構(gòu)明顯，但基層通常面對千差萬別的情況，因此，需要解決統(tǒng)一的組織調(diào)動和因地制宜的靈活性、彈性之間的矛盾，把目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、功能導(dǎo)向相結(jié)合，增加基層一線靈活處置的能力。同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，以減少政策在自上而下貫徹中因信息不對稱、不充分導(dǎo)致的形式主義、官僚主義。

其次，中國社會要進(jìn)入現(xiàn)代化，必須要過自治、共治的門檻。城市的秩序并不是單方面構(gòu)建，而是各個主體選擇、碰撞、調(diào)整的結(jié)果，因此韌性城市建設(shè)、復(fù)雜社會治理需要多主體參與，新冠肺炎疫情中，社區(qū)、企業(yè)、自組織不同程度地發(fā)揮了社會主體的作用。原子化的個人只有組織起來才叫人民，人民才能當(dāng)家作主，而社會主體培育和孵化的過程是城市現(xiàn)代化要解決的重要問題。

再次，工具改進(jìn)帶動了人類社會的每次進(jìn)步，因此現(xiàn)代化社會治理一定要應(yīng)用現(xiàn)代科技?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等已經(jīng)深深嵌入我們的生活，但在實(shí)際應(yīng)用中，智慧城市的“智慧”并沒有完全展現(xiàn)，如何解決機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，政府、社會等各網(wǎng)絡(luò)的溝通是關(guān)鍵。同時(shí)，我們要考慮工具現(xiàn)代化可能面臨的挑戰(zhàn)，比如高科技是否會導(dǎo)致管理異化。

最后，人是有價(jià)值、道德的社會性和精神性的產(chǎn)物，城市治理現(xiàn)代化的最高境界就是人的思想、價(jià)值的現(xiàn)代化，比如人們在現(xiàn)代城市價(jià)值體系建設(shè)中是否能達(dá)成很多共識，建立法治、規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)平等意識，講自愿精神、公民精神。因此，城市治理現(xiàn)代化是價(jià)值凝聚、重塑的過程。

陳高宏指出，中國城市現(xiàn)代化的建設(shè)，必須通過價(jià)值觀的建設(shè)和凝聚克服科層制帶來的離心傾向。傳統(tǒng)上，中國人以家庭為單位的價(jià)值觀凝聚比較成功，抗疫中的小共同體建設(shè)、熟人社會營造也較好，此類共同體價(jià)值的凝聚都是現(xiàn)代社會的組成部分。

此外，在城市發(fā)展的進(jìn)程中，人們對現(xiàn)代城市的認(rèn)識不斷深化，在現(xiàn)代性面前可能感到自己非常有限。但是通過多學(xué)科參與，通過社會方方面面的有效溝通與互動，我們或許可以不斷逼近對現(xiàn)代性的準(zhǔn)確認(rèn)識。

城市治理如何評估：從績效到質(zhì)量

當(dāng)前，中國城市治理呈現(xiàn)出一種高績效的增長狀態(tài)——城市人口不斷增加、經(jīng)濟(jì)不斷增長、功能日趨完善、公共服務(wù)有效供給……但是對城市治理“高績效”的追求也帶來了人口擁擠、交通阻塞、就業(yè)困難、住房緊張、貧富兩極分化、生態(tài)破壞等問題。四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授夏志強(qiáng)認(rèn)為，需要反思城市治理績效這一概念，矯正城市治理中效率至上的管理主義傾向，回歸人本主義的城市治理本質(zhì)，關(guān)注城市公民對美好生活的需求，因此，城市治理的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從績效向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

夏志強(qiáng)指出，“績效”（performance）的概念借鑒自企業(yè)管理，運(yùn)用到公共管理領(lǐng)域通常指政府部門在積極履行公共責(zé)任過程中獲得的公共產(chǎn)出最大化——無論如何強(qiáng)調(diào)過程和價(jià)值，結(jié)果導(dǎo)向是城市治理績效最明顯的特征。通過城市政府行為對城市治理效果進(jìn)行評價(jià)，判斷的是城市政府作為治理主體本身的效果，因此，城市治理績效作為衡量城市治理效果的具體概念從本質(zhì)上是一個“政府本位”的邏輯，如果說“人民是城市的主人”，那這一概念過于強(qiáng)調(diào)了城市政府的行為與結(jié)果。

中國城市現(xiàn)階段發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)是，城市治理績效評價(jià)與城市公民的需求之間存在嚴(yán)重?cái)嗔?，需要尋找一種介質(zhì)來實(shí)現(xiàn)政府行動與居民需求的有效對接。

從語義學(xué)角度看，“質(zhì)量”（quality）一詞的含義比較清晰，意指“優(yōu)秀的等級或程度”。二十世紀(jì)八十年代之前，人們對質(zhì)量的認(rèn)知主要集中在產(chǎn)品本身；八十年代之后，關(guān)注點(diǎn)拓展至質(zhì)量是否滿足顧客的期望；進(jìn)入二十一世紀(jì)，對質(zhì)量的理解進(jìn)一步延伸為產(chǎn)品出廠進(jìn)入市場后給“社會”（即顧客及利益相關(guān)方）帶來的損失程度。因此，提供給客戶他們想要的，同時(shí)避免他們不想要的，是評估質(zhì)量的關(guān)鍵。

傳統(tǒng)的城市治理強(qiáng)調(diào)政府對城市公共行政和公共事務(wù)的權(quán)威性管理，重點(diǎn)關(guān)注政府自身的目標(biāo)，而現(xiàn)代的城市治理則強(qiáng)調(diào)城市政府應(yīng)該通過發(fā)展與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市公共利益的最大化，這種對城市治理各個利益相關(guān)者的關(guān)注與質(zhì)量概念演變趨勢所體現(xiàn)的對所有相關(guān)方利益的重視不謀而合。

在此基礎(chǔ)之上，夏志強(qiáng)提出，城市治理質(zhì)量是指城市治理過程和結(jié)果，與城市治理相關(guān)規(guī)定要求和城市公民需求之間的適切程度。城市治理在處理公共事務(wù)和解決公共問題的同時(shí)還承載著多種公共使命和公共責(zé)任?；诖?，夏志強(qiáng)認(rèn)為，城市治理質(zhì)量不僅具有這種交互、模糊、多元等內(nèi)在固有屬性，同時(shí)還具有參與、法治、責(zé)任、回應(yīng)、服務(wù)及公平正義等外界賦予它的價(jià)值屬性，因此城市治理質(zhì)量所反映的是一種城市治理整體性的品格。

城市治理質(zhì)量所反映的“吻合程度”，首先是城市治理過程和結(jié)果滿足城市治理內(nèi)在相關(guān)規(guī)定要求的程度。城市治理相關(guān)規(guī)定要求主要是指城市治理過程中必須遵照執(zhí)行的特定要求，一般在有關(guān)城市治理的法律、法規(guī)、政策、制度，以及相關(guān)報(bào)告等文件中載明，不僅公開可查，且對治理主體具有明確的約束力。

其次，城市治理質(zhì)量所反映的“吻合程度”，還要涵括城市治理過程和結(jié)果滿足城市公民需求的程度。此外，“吻合程度” 還指城市治理追求卓越，努力規(guī)避其不良后果 對城市治理相關(guān)規(guī)定要求和城市公民需求的損害程度。

最后，城市治理質(zhì)量的核心內(nèi)容是反映城市公民需求的滿足程度。公民的心理預(yù)期與心理滿足程度也應(yīng)該納入城市治理質(zhì)量的評價(jià)。