2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧任務(wù)艱巨。在這一過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)著十分重要的職責(zé)，財(cái)政安排的扶貧支出發(fā)揮著不可替代的重要作用，值得充分重視。

但財(cái)政扶貧支出的若干問(wèn)題有待澄清。相關(guān)評(píng)估往往只關(guān)注農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出（即農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出中的扶貧支出），未能認(rèn)識(shí)到扶貧支出的全貌。

本研究通過(guò)逐一分析財(cái)政支出類(lèi)、款、項(xiàng)級(jí)科目，并結(jié)合地方財(cái)政部門(mén)訪談，發(fā)現(xiàn)全口徑財(cái)政扶貧支出應(yīng)包括農(nóng)林水事務(wù)支出中的扶貧支出，社會(huì)保障支出中的最低生活保障和救濟(jì)支出，教育支出中的助學(xué)金支出，醫(yī)療衛(wèi)生支出中的醫(yī)療救助支出，以及住房保障支出中的農(nóng)村危房改造支出。

研究表明，改革開(kāi)放以來(lái)地方扶貧支出有顯著增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)有重大變化，2007年后大致形成農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出、城鄉(xiāng)救濟(jì)與低保支出、助學(xué)金支出為主，醫(yī)療與住房類(lèi)扶貧支出為輔的態(tài)勢(shì)。但扶貧支出仍存在部分問(wèn)題，集中表現(xiàn)在總量仍有待增加，支出績(jī)效有待提升，尤其是支出結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，部門(mén)間協(xié)調(diào)需要加強(qiáng)。最后提出了相關(guān)政策建議。

一、扶貧支出的構(gòu)成與總量

我們首先介紹五類(lèi)扶貧支出的演變，在此基礎(chǔ)上測(cè)算扶貧支出的構(gòu)成和總量。限于數(shù)據(jù)可得性，本研究主要涉及地方扶貧支出，其占全國(guó)扶貧支出之比一直超過(guò)96%，是財(cái)政扶貧的主體。

(一)農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出

我國(guó)于1980年設(shè)立支援不發(fā)達(dá)地區(qū)類(lèi)支出作為農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出。2001年，該科目類(lèi)級(jí)名稱(chēng)不變，但支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出款改名為財(cái)政扶貧資金款，其內(nèi)涵也有變化，包含基礎(chǔ)建設(shè)等科目。2007年政府收支分類(lèi)改革中，該支出成為農(nóng)林水支出下的“扶貧”款。

農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出占一般公共預(yù)算支出之比波動(dòng)較大，1980年為0.4%，1997年達(dá)到1%，其后又有波動(dòng)。2016-2018年增長(zhǎng)明顯，2018年占比達(dá)到2.2%。

表1進(jìn)一步展示了2001年后本類(lèi)支出的結(jié)構(gòu)。2015年前，基礎(chǔ)建設(shè)支出占比最高，據(jù)政府收支分類(lèi)科目的定義，主要是用于農(nóng)村貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路、住房、基本農(nóng)田、水利設(shè)施、人畜飲水、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等生產(chǎn)生活條件改善方面的支出。生產(chǎn)發(fā)展支出占比也較高，指用于農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、林果地建設(shè)等生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目，以及相關(guān)技術(shù)推廣和培訓(xùn)、縣鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)、貧困地區(qū)勞務(wù)輸出培訓(xùn)等方面的項(xiàng)目支出。

“其他支出”的比重也比較大，多數(shù)年份約占20%，2015-2018年則占比最高。

資料來(lái)源：根據(jù)《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)站公布的全國(guó)財(cái)政支出決算數(shù)等材料整理。圖2與表3來(lái)源相同。

（二）城鄉(xiāng)救濟(jì)與低保支出

2001年前，撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)中的扶貧支出主要是城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)費(fèi)；2001 年起,新增城市居民最低生活保障支出；2007年起，上述科目均歸于社會(huì)保障和就業(yè)類(lèi)支出，并新增農(nóng)村最低生活保障支出。2015年起，社保支出中的扶貧資金主要涉及農(nóng)村、城市最低生活保障金支出；臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助支出；城市特困人員供養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)支出；其他城市生活救助、其他農(nóng)村生活救助等科目。

本種支出占一般公共預(yù)算支出之比在1998年前都比較低，多數(shù)年份僅0.2%。1999-2009年，由于城市和農(nóng)村低保大幅增長(zhǎng)，占比由0.2%增至1.4%；但2010年后占比趨于穩(wěn)定，2013年后甚至有明顯下降，2018年支出額2023億元，占比為0.9%。（參見(jiàn)圖1）

資料來(lái)源：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》與《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

（三）助學(xué)金

另一類(lèi)比較重要的扶貧支出是教育支出中的助學(xué)金。我國(guó)助學(xué)金在2006年起步，當(dāng)年全國(guó)財(cái)政助學(xué)金支出為57億元，2007年大幅增至228億元。地方助學(xué)金支出占財(cái)政支出之比在2008年后保持穩(wěn)定，約為0.6%。結(jié)構(gòu)分析表明，地方助學(xué)金中最大一項(xiàng)一直是對(duì)高校學(xué)生的資助，占比長(zhǎng)期穩(wěn)定在30%；其次是小學(xué)和初中（2012年起）；中等職業(yè)學(xué)校的助學(xué)金占比2011年前較高，之后明顯下降。高中助學(xué)金占比在2011年之后也穩(wěn)定在9%；對(duì)學(xué)前教育的資助從2011年才開(kāi)始，比重也較低。（參見(jiàn)表2）

注：占比指是占一般公共預(yù)算支出之比，圖2與此相同。受數(shù)據(jù)可得性限制，無(wú)2018年數(shù)據(jù)。

（六）扶貧支出總額與結(jié)構(gòu)

基于上述五類(lèi)數(shù)據(jù)，我們可以計(jì)算出中國(guó)地方全口徑財(cái)政扶貧支出的總額與結(jié)構(gòu)。

表3表明，改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政扶貧支出有了長(zhǎng)足增長(zhǎng)，1980-2018年從8億元增至9136億元；扶貧支出占一般公共預(yù)算支出與GDP之比在近年來(lái)有顯著增長(zhǎng)，占GDP之比在2018年首次超過(guò)1%。

注釋?zhuān)?006與2018年的地方助學(xué)金金額為估計(jì)數(shù)。

從五項(xiàng)支出來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)的扶貧支出結(jié)構(gòu)有了顯著變化，2006年之前主要是農(nóng)業(yè)類(lèi)與社保類(lèi)扶貧支出，且多數(shù)時(shí)期是前者為主。2006-2011年支出增加，則主要來(lái)自于城鄉(xiāng)救濟(jì)與低保支出與助學(xué)金。

總的看來(lái)，財(cái)政扶貧支出在2007年之后基本形成了城鄉(xiāng)救濟(jì)與低保支出、農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出和助學(xué)金為主，農(nóng)村危房改造支出和醫(yī)療救助支出為輔的局面。五類(lèi)支出構(gòu)建起較為全面和常態(tài)化的保障，對(duì)確保貧困人口“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）、“三保障”（義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全）具有重要意義。

二、財(cái)政扶貧支出存在的問(wèn)題

基于上述發(fā)現(xiàn)，下文對(duì)扶貧支出存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）財(cái)政扶貧支出總額有待增加

盡管扶貧支出有大幅度增加，但其總量仍可能存在不足。即使在2010-2015年，扶貧支出占一般預(yù)算支出之比仍低于貧困人口占全部人口之比。若進(jìn)一步對(duì)比扶貧支出占大口徑的四本預(yù)算支出或GDP的比重，其數(shù)值將更低。以此標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政扶貧支出可能仍有不足。

更麻煩的是，貧困人口數(shù)量也可能增加，進(jìn)而增加對(duì)扶貧支出的需求。一方面，貧困人口數(shù)受貧困線(xiàn)影響極大。2018年，世界銀行將每人每天生活費(fèi)低于1.9美元（按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)折合人民幣7.3元）、3.2美元（12.2元）、低于5.5 美元（21元）分別定為極端、中等偏低和中等偏高貧困線(xiàn)。我國(guó)目前的貧困線(xiàn)只與極端貧困線(xiàn)大致相當(dāng)。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活進(jìn)步，未來(lái)應(yīng)逐步提高貧困線(xiàn)，進(jìn)而增加貧困人口數(shù)。

例如，各地低保水平通常高于貧困線(xiàn)，按民政部2019年第四季度數(shù)據(jù)，農(nóng)村低保3456.1萬(wàn)人(全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)為5335.5元/人?年，各省標(biāo)準(zhǔn)相差較大，黑龍江、河南、甘肅等地約4100元/人?年），城市低保860.5萬(wàn)人（平均標(biāo)準(zhǔn)為624元/人?月)，還有農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)439.3萬(wàn)人，三者加總,遠(yuǎn)高于貧困人口數(shù)。另一方面，貧困人口具有脆弱性，已脫貧人口可能出現(xiàn)因病、因?yàn)?zāi)返貧。

因此，盡管我國(guó)的扶貧支出有明顯增加，但仍有增長(zhǎng)空間。

（二）支出績(jī)效有待提升

扶貧支出的績(jī)效提升也至關(guān)重要。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指出，目前的財(cái)政支出績(jī)效管理仍存在一些問(wèn)題，扶貧支出也不例外。

例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》對(duì)296 個(gè)貧困縣的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方擅自拔高或隨意降低脫貧標(biāo)準(zhǔn)；扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題仍然存在；一些市縣扶貧主體責(zé)任落實(shí)不到位，296個(gè)縣多數(shù)未開(kāi)展扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)工作；部分扶貧資金限制或被挪用，項(xiàng)目管理績(jī)效不佳。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》對(duì)312個(gè)國(guó)定貧困縣的審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，一些地方扶貧工作中存在形式主義，弄虛作假及違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神；扶貧政策落實(shí)不夠精準(zhǔn)；涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)推進(jìn)不暢；扶貧資金監(jiān)管不力。

結(jié)合前文對(duì)各類(lèi)支出的分析，下文進(jìn)一步討論支出結(jié)構(gòu)和部門(mén)協(xié)作對(duì)支出績(jī)效的影響。

（三）支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

首先，扶貧支出中農(nóng)業(yè)類(lèi)之外的四類(lèi)支出占比可能較低。農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出在2016-2018年占比有大幅增長(zhǎng)，但其主要還是區(qū)域瞄準(zhǔn)；而社保、教育、衛(wèi)生和住房類(lèi)扶貧支出為精準(zhǔn)扶貧支出，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此，脫貧攻堅(jiān)不僅需要增加農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出，社保、教育、醫(yī)療與住房等支出也應(yīng)齊頭并進(jìn)，但實(shí)際情況有所不同。表2顯示，2013年后，醫(yī)療救助增長(zhǎng)明顯，但助學(xué)金增幅有限，城鄉(xiāng)救濟(jì)與低保、住房保障類(lèi)支出占比還有所降低。

其次，農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出的結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化。該支出中“其他支出”占比太高，2015-2018年其比率達(dá)到40%。由于其他支出未細(xì)化到具體的項(xiàng)目和單位，其內(nèi)涵并不明確，容易產(chǎn)生違規(guī)支出；內(nèi)涵不明也將降低支出透明度，增加監(jiān)管難度，影響資金使用績(jī)效。此外，精準(zhǔn)扶貧與傳統(tǒng)的區(qū)域瞄準(zhǔn)扶貧有較大差異，基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展主要是區(qū)域瞄準(zhǔn)支出，較難實(shí)現(xiàn)到戶(hù)到人的精準(zhǔn)扶貧，也應(yīng)考慮進(jìn)行調(diào)整。

（四）部門(mén)協(xié)作仍有欠缺。

扶貧支出分為農(nóng)業(yè)、社保、醫(yī)療、教育和住房等多種支出，而這些支出由不同的部門(mén)管理，則扶貧、民政、教育與衛(wèi)生等部門(mén)間的協(xié)調(diào)非常重要。但目前各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)仍有不足，降低了精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效。低保、教育、衛(wèi)生和住房類(lèi)等精準(zhǔn)扶貧支出需要精確到戶(hù)到人，實(shí)施難度更大。貧困人口往往是多維貧困，則各類(lèi)支出的對(duì)象應(yīng)大幅重合。若部門(mén)各自為政，很可能會(huì)導(dǎo)致識(shí)別遺漏與識(shí)別錯(cuò)誤。

審計(jì)署2017 年第6號(hào)公告《158個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果》指出：2016 年，全國(guó)共剔除識(shí)別不精準(zhǔn)人口900多萬(wàn)，補(bǔ)錄新識(shí)別貧困人口800多萬(wàn)，表明之前的貧困人口識(shí)別存在大量錯(cuò)誤。公告還強(qiáng)調(diào)，由于扶貧措施與困難學(xué)生資助、醫(yī)療、低保等政策銜接不夠或數(shù)據(jù)不共享等原因，43個(gè)縣的2.99萬(wàn)名建檔立卡貧困家庭子女、農(nóng)村低保子女等生活困難學(xué)生未能按規(guī)定享受?chē)?guó)家助學(xué)金及寄宿生補(bǔ)貼等教育扶貧資助；54個(gè)縣向貧困人口傾斜的醫(yī)療救助政策落實(shí)不到位，未實(shí)現(xiàn)一站式信息交換和即時(shí)結(jié)算。多個(gè)省、市、區(qū)審計(jì)部門(mén)近年的扶貧專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)結(jié)果也發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似問(wèn)題。

三、政策建議

基于上述研究，本研究提出以下政策建議：

第一，加強(qiáng)財(cái)政扶貧投入保障。盡管地方財(cái)政扶貧支出在不斷增加，但鑒于眾多貧困人口收入并不高，受貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)影響巨大，且貧困人口容易出現(xiàn)返貧，應(yīng)考慮進(jìn)一步增加財(cái)政扶貧投入。

第二，強(qiáng)化扶貧支出績(jī)效管理?！盎ㄥX(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，要確保扶貧資金花在“刀刃”上，就必須把扶貧資金納入預(yù)算績(jī)效管理體系。應(yīng)構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的扶貧資金績(jī)效管理體系，制定關(guān)于全口徑財(cái)政扶貧支出的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算全程實(shí)施績(jī)效管理。

第三，優(yōu)化財(cái)政扶貧支出結(jié)構(gòu)。從全口徑扶貧支出的角度來(lái)審視，現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)還值得進(jìn)一步優(yōu)化。應(yīng)在增加農(nóng)業(yè)類(lèi)扶貧支出時(shí)，進(jìn)一步增加低保、助學(xué)金、醫(yī)療救助、危房改造等扶貧類(lèi)支出。應(yīng)削減扶貧支出中“其他支出”的比重，促進(jìn)扶貧支出預(yù)算編制和調(diào)整的精細(xì)化科學(xué)化。

第四，強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)作配合。財(cái)政扶貧支出由不同部門(mén)實(shí)際在管理，各級(jí)行業(yè)扶貧主管部門(mén)應(yīng)切實(shí)履行好部門(mén)的職能職責(zé)，一方面加強(qiáng)對(duì)本行業(yè)扶貧項(xiàng)目資金工作的指導(dǎo)，另一方面切實(shí)強(qiáng)化扶貧過(guò)程中與其他部門(mén)之間的協(xié)作。

（本文原題《地方全口徑財(cái)政扶貧支出評(píng)估：規(guī)模、結(jié)構(gòu)與變遷》，原載《中國(guó)行政管理》2020年第4期。經(jīng)授權(quán)重發(fā)，由作者進(jìn)行了大篇幅改寫(xiě)和刪節(jié)，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）