美國總統(tǒng)特朗普5月29日宣布，美國將退出世界衛(wèi)生組織。這似乎在人們預(yù)期之中，因為之前（4月14日）他已經(jīng)宣布美國暫停資助世衛(wèi)組織。特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織在2019冠狀病毒疾病疫情上的決策以中國為重心，沒有及時分享疫情信息、沒有及時提供防疫政策建議、沒有及時宣布“全球大流行”，所以“在這么長時間后，是時候讓他們?yōu)榇素?fù)責(zé)了”。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所教授  鄭永年

對特朗普治下的美國“退群”行為，人們已經(jīng)習(xí)以為常。這些年來，美國已經(jīng)退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、聯(lián)合國教科文組織、《全球移民協(xié)議》、聯(lián)合國人權(quán)理事會、伊核協(xié)議、《蘇聯(lián)和美國消除兩國中程和中短程導(dǎo)彈條約》（簡稱《中導(dǎo)條約》）、巴黎氣候協(xié)定等等。退出世衛(wèi)組織是不是另一個“退群”行為呢？

事情可能并非“退群”那么簡單。特朗普執(zhí)掌美國后，其外交政策取向，經(jīng)歷了一個從非常態(tài)美國的經(jīng)濟思維，向常態(tài)美國的權(quán)力思維的轉(zhuǎn)變。初期，特朗普的口號是“讓美國再次偉大”。他的判斷是美國在海外卷入已經(jīng)過度，讓美國承擔(dān)了過多的維持國際秩序的負(fù)擔(dān)，所以美國要減少海外的承諾。在這一點上，特朗普其實并沒有什么新意。其前任奧巴馬已經(jīng)這么做，只不過奧巴馬沒有像特朗普那樣，明確提出“美國優(yōu)先”的口號，也沒有像特朗普那樣，采取激進的“退出”政策。

再者，具有商人背景的特朗普更多的是從經(jīng)濟成本來計算美國的海外卷入。因此，當(dāng)他覺得美國所出的錢和所享受的權(quán)力不對等時，他就要減少美國的份額。在這一點上，他對盟友也是如此。這些年來，特朗普和歐洲國家、日本、韓國等盟友一直糾纏于同盟費用分擔(dān)問題。

特朗普政府的“退群”行為過于激進、過于以美國為中心，自然受到美國精英階層和盟友的抵制。在他們看來，“退群”意味著美國國際影響力的衰退，美國作為大國“沒有大國的樣子”了?！巴巳骸鄙踔潦艿矫绹膹娪才伤磳Γ驗閷λ麄儊碚f，“退群”在很大程度上，意味著把國際空間白白讓給中國或其他國家。

一個不可忽視的事實是，當(dāng)美國拼命“退群”時，崛起中的中國已經(jīng)在國際舞臺上變得更加活躍。例如，根據(jù)西方觀察家的說法，在聯(lián)合國15個專門機構(gòu)當(dāng)中，中國取得四個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，包括糧農(nóng)組織（FAO）、工業(yè)發(fā)展組織（Onudi）、聯(lián)合國國際電信聯(lián)盟（UIT）和國際民航組織（ICAO）。世界衛(wèi)生組織總干事更被西方認(rèn)為是親中國的。

01  公共產(chǎn)品不足沖擊國際秩序

不管如何，美國的行為意味著現(xiàn)存國際秩序的倒坍。美國1890年代成為世界上最大的經(jīng)濟體，從一戰(zhàn)開始卷入世界事務(wù)，二戰(zhàn)之后領(lǐng)導(dǎo)整個西方建立了所謂的“戰(zhàn)后國際秩序”。以聯(lián)合國為核心的一系列國際組織，是這個國際秩序的制度體現(xiàn)。在戰(zhàn)后很長的時間里，美國的確能夠扮演這個體系的領(lǐng)導(dǎo)者。

盡管人們一直在呼吁國際體系“民主化”，但實際上國際體系遠比國內(nèi)體系更難民主化。例如，盡管在聯(lián)合國內(nèi)部，每一個國家都有發(fā)言權(quán)利，但并非每一個國家都享有同樣的權(quán)力。其他所有國際組織體系內(nèi)部都是如此。事實上，因為美國是世界上最大的經(jīng)濟體，提供國際秩序生存和發(fā)展所需要的最大份額的國際公共產(chǎn)品。在學(xué)術(shù)界，吉爾平（Robert Gilpin）稱此為“霸權(quán)穩(wěn)定”。哈佛大學(xué)約瑟夫·奈（Joseph Nye）近年來提出的“金德爾伯格陷阱”（The Kindleberger Trap）也是這個意思。就是說，國際秩序的維持和穩(wěn)定，需要足夠的國際公共產(chǎn)品；一旦國際公共產(chǎn)品不足或缺失，國際秩序就遇到大麻煩了。

不過，美國扮演國際體系領(lǐng)導(dǎo)角色，并不意味著美國在獨自提供國際公共產(chǎn)品。美國的領(lǐng)導(dǎo)角色是具有一系列條件的。第一，美國在提供最大份額的同時，也要求其他國家尤其是其盟友（大多是發(fā)達的西方國家）提供份額，而且美國也有能力要求其他國家這么做，其他國家也的確這么做了；第二，國際體系的開放性。美國主導(dǎo)國際體系，但并非獨享國際體系的權(quán)力，而是向其他國家（大多是西方盟友）開放這個體系；其他國家進入這個體系，并接受這個體系的等級性，也即接受美國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；第三，作為它們接受美國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的交換，美國也向這些國家開放其龐大的市場。

不管怎樣的條件，就如意大利新馬克思主義者葛蘭西（Antonio Gramsci）所言，霸權(quán)地位的獲得，是因為霸權(quán)者能夠超越自己的利益，而照顧到其他角色的利益。

無論從哪個方面看，今天的美國失去了其往日的國際領(lǐng)導(dǎo)能力，而且失去得很快。美國似乎沒能跳出從前所有帝國的生存和發(fā)展邏輯——崛起、擴張、擴張過度、力不從心、衰落。盡管沒有人會預(yù)測美國最后的衰亡，但人們都認(rèn)同今天美國的力不從心和相對衰落。

從這個角度來看，特朗普從國際轉(zhuǎn)向內(nèi)政的方向并沒有錯。美國如果繼續(xù)擴張，在海外卷入過多，會衰落得更快。

美國的衰落一定意味著國際秩序的倒坍嗎？不一定。就國際公共產(chǎn)品來說，如果美國沒有那么大的提供能力了，其他國家也可以提供。全球化造就了“全球村”，各國互相高度依賴，更需要足夠的國際公共產(chǎn)品。全球化也促使包括中國在內(nèi)的一大批新興國家崛起，這些新興國家擁有強大的經(jīng)濟力量，也有能力為國際秩序提供所需的公共產(chǎn)品。

02  分享國際權(quán)力維持國際秩序

如果這樣，就不會產(chǎn)生國際秩序危機。國際秩序危機的產(chǎn)生，并不是因為缺少提供公共產(chǎn)品者；公共產(chǎn)品的不足，是國際政治造成的。說穿了，“國際公共產(chǎn)品”只是國際權(quán)力政治的漂亮包裝盒。究其實質(zhì)，國際公共產(chǎn)品的背后就是國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。吉爾平的“霸權(quán)穩(wěn)定”理論，要比“國際公共產(chǎn)品”更能說明國際政治的本質(zhì)。

這也就是今天中美兩國在國際舞臺上較量的本質(zhì)。美國失去了國際領(lǐng)導(dǎo)力，而中國快速崛起，也愿意承擔(dān)更多的國際責(zé)任，或者提供更多的國際公共產(chǎn)品。這也是前些年曾任美國貿(mào)易代表、美國副國務(wù)卿和世界銀行行長的佐利克（Robert Bruce Zoellick）所提出的“利益相關(guān)者”（stakeholder）概念的初衷，即美國通過和中國分享國際權(quán)力，來維持現(xiàn)存國際秩序。

作為第二大經(jīng)濟體的中國，多年來變成戰(zhàn)后體系最堅強的維護者。在崛起過程中，中國并沒有“另起爐灶”，而是選擇加入現(xiàn)存國際體系，再通過改革現(xiàn)存世界體系來改變自己的地位，發(fā)揮更大的國際作用。表面看，中國的選擇無論對中國本身還是對美國來說，是最優(yōu)的選擇，因為這種選擇可以避免對現(xiàn)存國際體系帶來震蕩。

但在國際政治領(lǐng)域，問題沒那么簡單。無論在維護戰(zhàn)后體系，還是想在現(xiàn)存體系中扮演更大的角色，中國所面臨的挑戰(zhàn)是巨大的。

首先，美國不會退出國際政治舞臺。盡管美國已經(jīng)力不從心，但它仍然是世界上最多“最”的國家，包括最大的經(jīng)濟體、最大的市場、最具創(chuàng)新力的企業(yè)制度、最強大的軍事力量等等。一個擁有那么多“最”的國家，不僅不會退出國際政治舞臺，也不會想和其他國家共享國際權(quán)力，尤其是與一個同自己的文化、價值體系、意識形態(tài)和政治制度那么不相同的國家共享權(quán)力。這與戰(zhàn)后英國和平地向美國移交國際霸權(quán)很不一樣。英國“光榮退出”（gracefully exit）國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國成為國際體系的領(lǐng)導(dǎo)者，不僅因為歐洲國家之間發(fā)生過激烈戰(zhàn)爭，除了免于戰(zhàn)爭的美國，西方列強沒有一個有能力領(lǐng)導(dǎo)世界，也因為英美兩國的同質(zhì)性。

其次，即使美國沒有能力領(lǐng)導(dǎo)世界了，西方國家能夠接受中國嗎？盡管這個世界并不是西方的，但不管人們喜歡與否，這個世界秩序是西方世界確立的，也一直為西方世界所主導(dǎo)。盡管世界秩序的開放性，使得其他非西方國家能夠參與其中，但非西方世界從來沒有領(lǐng)導(dǎo)過世界。即使其他國家接受了中國的領(lǐng)導(dǎo)角色，但如果沒有西方世界的接受，中國也很難領(lǐng)導(dǎo)世界。至少從現(xiàn)在看來，西方世界并沒有任何意愿接受中國的領(lǐng)導(dǎo)；相反，西方諸國時刻警惕中國是否會取得國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這次抗疫過程中，西方一直竭力提防中國在抗疫過程中取得國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，背后的理由不言自明。

03  中國人相信國霸必衰

再次，也更為重要的是，中國本身一直表示無意和美國競爭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)世界。這一方面是因為客觀上中國并沒有足夠的能力來領(lǐng)導(dǎo)世界。盡管中國是世界第二大經(jīng)濟體，并且在不遠的將來會超過美國，但即使這樣，中國的人均國民所得仍然遠遠低于美國，而且在科技、創(chuàng)新、軍事、企業(yè)制度等方面會繼續(xù)落后于美國。在剛剛過去的“兩會”記者會上，中國高層強調(diào)，中國還有6億人口的月入是1000元人民幣（約198新元）。這表明，中國將會長期處于發(fā)展中國家的位置。另一方面，中國的確沒有這樣的意愿。國霸必衰，中國人是相信的。大英帝國、日本、蘇聯(lián)都在爭霸過程中衰落了。如果那么強大的美國領(lǐng)導(dǎo)世界都那么吃力，為什么要去搶美國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)呢？

中國是世界體系的一部分，也從這個世界體系中獲益。中國需要維持這個秩序，也愿意和其他國家尤其是美國合作，來維持這個秩序。這也就是中國對佐利克的“利益相關(guān)者”概念感興趣的原因。中國相信，只要中美兩國合作，什么問題都能解決；但如果兩國發(fā)生沖突，那將是世界的災(zāi)難。

然而，美國并不這樣想。美國相信，中國如果繼續(xù)發(fā)展下去，遲早要搶美國作為世界領(lǐng)導(dǎo)的地位。

美國沒有強大的領(lǐng)導(dǎo)能力了，但也不會自愿放棄國際組織；中國還沒有足夠的能力和意愿，也不想成為現(xiàn)行體制的破壞者，而西方諸國既要維護現(xiàn)存國際秩序又要提防中國。這意味著現(xiàn)存國際組織很有可能存在下去，但會越來越政治化，成為主要主權(quán)國家作國際政治斗爭的工具。正因為是斗爭，各國互相制衡，國際組織的激進改革也不可能達成，所以它們的效率會低下，腐敗會繼續(xù)存在，越來越不能滿足成員國的需要。

這種情況顯然并不符合各國的利益。各大國會如何回應(yīng)？新的秩序在哪里呢？盡管包括基辛格在內(nèi)的諸多外交家和外交觀察家都在預(yù)測新秩序的出現(xiàn)，但一個新秩序的出現(xiàn)不會那么容易。新秩序肯定不會通過修補舊秩序而造就。歷史經(jīng)驗表明，新秩序必然起于區(qū)域和局部，自區(qū)域秩序和局部秩序而擴展延伸為國際秩序。

無論是中美貿(mào)易戰(zhàn)，還是由冠病疫情引起的中國和美國、中國和西方的角力，都表明世界正朝著“一個世界、兩個體系、兩個市場”轉(zhuǎn)型。如果現(xiàn)存國際組織被弱化，“一個世界”必然被虛化，兩個體系、兩個市場便是實體。

如果這樣，人們也沒什么可以驚訝的。二戰(zhàn)之后，盡管有了以聯(lián)合國為中心的體系，但西方體系如七國集團（G7）依然存在，并且很多國際問題是通過西方體系得到解決，而非聯(lián)合國體系。中國早已開始為現(xiàn)存世界體系做補充，例如金磚國家、金磚銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和“一帶一路”。英國政府已經(jīng)在推動組建一個10國集團（原來的G7加上澳大利亞、韓國和印度），研發(fā)5G技術(shù)來對抗中國。如果將來出現(xiàn)另一個Gx之類的集團，來支撐另一個體系和市場，那可能也是國際政治客觀規(guī)律所致，而非中國的初心。如果全球化持續(xù)推進，人們甚至不要驚訝一些國家同時成為兩個體系、兩個市場的成員國。

至于中國如何使得這個體系和市場具有競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，那是需要另外探討的重要問題。

文章首刊于《聯(lián)合早報》2020年6月2日，道亦有道傳媒平臺經(jīng)作者授權(quán)全網(wǎng)轉(zhuǎn)載。