2019年10月，世界銀行發(fā)布《2020年營商環(huán)境報告》。據(jù)該報告，在全球190個經(jīng)濟(jì)體中，我國內(nèi)地的營商環(huán)境排名從上一年的46位上升至第31名，連續(xù)第二年躋身全球營商環(huán)境改善最大的十個經(jīng)濟(jì)體之列。

“放管服”，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是新一屆中央政府2013年成立以來，中央和地方各級政府大力推行的政府改革。2019年10月，國務(wù)院頒行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，其中明確規(guī)定：“國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革……切實降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力?！?/p>

我們想知道的是，“放管服”改革在我國營商環(huán)境改善過程中起到了何種作用？民營企業(yè)面臨的發(fā)展環(huán)境如何？

一、營商環(huán)境是什么？

營商環(huán)境是什么？一般意義上，營商環(huán)境包括基礎(chǔ)設(shè)施的“硬”環(huán)境和政府服務(wù)的“軟”環(huán)境兩個方面。

城市營商環(huán)境的概念比較廣泛，既包括供水供電、物流通信、工業(yè)園區(qū)、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施層面的評價，也包括行政司法、市場秩序、市場監(jiān)管等制度環(huán)境方面的衡量。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看營商環(huán)境優(yōu)化，主要體現(xiàn)在簡化行政審批、放寬市場準(zhǔn)入、降低制度成本、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等多個方面。世界銀行的營商環(huán)境評估（Doing Business）項目即采用后者，更多是評價政府的審批許可、司法產(chǎn)權(quán)、政務(wù)服務(wù)等方面。

營商環(huán)境為什么重要？營商環(huán)境對市場主體活力和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用。營商環(huán)境本質(zhì)上是一種制度環(huán)境，在企業(yè)層面如何表現(xiàn)？從正式制度與非正式制度的關(guān)系出發(fā)，政治關(guān)聯(lián)提供了一個全新的視角。

二、政治關(guān)聯(lián)與營商環(huán)境

制度的核心特征是非人格化的正式規(guī)范，因此私人化的政企聯(lián)系和政治關(guān)聯(lián)可以作為制度環(huán)境的負(fù)向表征。如果正式制度缺乏，則企業(yè)在經(jīng)營開辦的過程中將更多依賴與政府官員的私人關(guān)系和人際網(wǎng)絡(luò)，利用各種形式的政治關(guān)聯(lián)謀取利益，并規(guī)避風(fēng)險。

基于正式制度和非正式制度的互動聯(lián)系，我們可以從民營企業(yè)家時間配置的角度看營商制度環(huán)境的影響。時間是不可替代和不可再生的稀缺資源，我們可以將企業(yè)家用于企業(yè)自身運(yùn)營管理的時間概括為“忙里”，而將企業(yè)家用于獲得審批許可、獲取證照以及應(yīng)付市場監(jiān)管等對外行政事務(wù)的時間概括為“忙外”。如果企業(yè)面臨的營商制度環(huán)境較好，則企業(yè)家直接用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的時間會更多；相反，如果所在地營商制度環(huán)境較差，則企業(yè)家得花費大量的時間進(jìn)行公關(guān)接待、聯(lián)系官員和獲得許可手續(xù)等非生產(chǎn)性活動。

在制度不健全的情況下，政治關(guān)聯(lián)對企業(yè)成長至關(guān)重要。當(dāng)企業(yè)與地方主政者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系較為密切時，企業(yè)能更快完成審批手續(xù)，更容易獲得所需要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和貸款支持。因此企業(yè)有充足的激勵花費大量時間與地方官員建立聯(lián)系。

從企業(yè)家“忙里又忙外”的時間分配角度，我們可以發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境與企業(yè)行為有密切關(guān)聯(lián)。實際上，企業(yè)家熱衷于“忙外”有兩種動機(jī)：一是減少政府監(jiān)管和檢查對企業(yè)正常運(yùn)營的干擾，二是通過私人紐帶與政治關(guān)聯(lián)獲得一定的額外利益，即利用“關(guān)系網(wǎng)”尋租。這兩種動機(jī)隱含的假設(shè)是一致的，即地方的營商制度環(huán)境不夠規(guī)范，企業(yè)可以也有必要通過政治關(guān)聯(lián)獲得利益。

在良好的營商環(huán)境下，企業(yè)獲得各類許可和證照以及市場監(jiān)管都有章可循，政府官員依規(guī)辦事，尋租空間十分有限。在這種情況下，企業(yè)管理人員會將更多時間用于企業(yè)經(jīng)營；相反，如果營商環(huán)境較差，政府在證照辦理、市場監(jiān)管和企業(yè)運(yùn)行監(jiān)督等方面則會表現(xiàn)得較為隨意，容易對企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營造成障礙。

為盡可能減少經(jīng)營障礙，為企業(yè)運(yùn)行爭取良好的環(huán)境，企業(yè)主有較強(qiáng)的激勵與官員建立政治關(guān)聯(lián)，以期獲得更多的傾斜性政策支持。

三、“放管服”改革與城市營商環(huán)境

利用中國私營企業(yè)調(diào)查（CPES）2014年數(shù)據(jù)、世界銀行在我國內(nèi)地二十余個城市進(jìn)行的企業(yè)調(diào)查所得數(shù)據(jù)，以及學(xué)者從內(nèi)地三百多個地級市行政審批中心獲得的數(shù)據(jù)，本研究發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革有效優(yōu)化了城市營商環(huán)境，這主要表現(xiàn)在，民營企業(yè)可以更方便快捷地獲取審批許可，民營企業(yè)家對發(fā)展環(huán)境的評價越來越正面。

作為“放管服”改革的重要內(nèi)容，行政審批制度改革對企業(yè)初創(chuàng)時期，比如在獲得經(jīng)營許可、申請營業(yè)執(zhí)照、登記財產(chǎn)等環(huán)節(jié)的正面影響十分顯著。通過全面深化“放管服”改革，政府大力優(yōu)化了行政審批服務(wù)，簡化了相關(guān)程序，從而釋放了大量政策紅利。世界銀行的《2020年營商環(huán)境報告》指出，中國政府通過“放管服”改革在營商環(huán)境建設(shè)方面取得了明顯成效。具體而言，開辦企業(yè)的時間平均只要4天，在全球排名第31位；辦理建筑許可的時間從2006年的35天減少到12天。需要指出的是，該報告僅采集了北京和上海兩個一線城市的數(shù)據(jù)，以之代表中國。但實際上，在中西部地區(qū)，開辦企業(yè)和獲取執(zhí)照等事項的便利性仍有較大提升空間，“放管服”改革任重而道遠(yuǎn)。

“放管服”改革有效減少了審批許可事項，減少了政府對企業(yè)的干預(yù)和影響，為市場主體營造了相對寬松自由的環(huán)境。行政審批制度改革從單純撤銷和減少審批項目，逐漸向撤減審批項目與簡政放權(quán)并舉。集成式的行政審批中心是“放管服”改革的典型表現(xiàn)，諸多具有啟發(fā)性的做法和經(jīng)驗得以在這里落地實施，如審批告知承諾制、“最多跑一次”、“證照分離”、“多規(guī)合一”、“一件事一次辦”等。（參見圖1）

行政審批中心的建設(shè)和運(yùn)行不僅是簡單將行政審批事項集中，更重要的功能是以行政審批中心為載體，強(qiáng)化政企聯(lián)系的制度化方式，減少對人際網(wǎng)絡(luò)等非正式制度的依賴。

營商環(huán)境建設(shè)在國有企業(yè)和民營企業(yè)中體現(xiàn)出不同的影響。具體而言，營商環(huán)境建設(shè)的成效對民營企業(yè)的正面作用更加明顯。

世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)中有148家國有企業(yè)樣本，這些國有企業(yè)成立的平均時長是15年，2011年平均的營業(yè)收入為94萬元，平均雇傭員工1244人，企業(yè)國有資產(chǎn)占比平均為76%，固定資產(chǎn)占比平均為73%。這些國有企業(yè)與民營企業(yè)在雇傭員工、資本結(jié)構(gòu)等公司要素方面確實存在顯著差異。目前我國的“放管服”改革以及行政審批制度的優(yōu)化，對民營企經(jīng)營環(huán)境帶來了顯著的提升，但對國有企業(yè)的影響比較有限。

造成這一差異的可能原因是什么？我們認(rèn)為，從制度環(huán)境和政商關(guān)系的視角可以得到解釋。國有企業(yè)的實際控制人主要是為國務(wù)院國資委、地方國資委和地方人民政府，其高層管理人員大多是政府直接委派，與地方政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，部分管理人員甚至直接來自政府部門。從審批許可的角度看，國有企業(yè)在獲得執(zhí)照等環(huán)節(jié)存在天然的優(yōu)勢。

與此相反，民營企業(yè)在獲得經(jīng)營許可和市場準(zhǔn)入等方面，面臨著諸多約束。政府對民營企業(yè)的監(jiān)管與檢查也會造成一定的困擾和影響。為獲得更有利的外部環(huán)境，民營企業(yè)相較于國有企業(yè)，會更加注重政治關(guān)聯(lián)的建設(shè)。行政審批制度改革則提供了更多制度化的政企聯(lián)系方式，減弱了民營企業(yè)對政治關(guān)聯(lián)的依賴，使得民營企業(yè)家能將更多的工作時間投入企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營當(dāng)中。

四、從政企互動角度看“放管服”改革與營商環(huán)境建設(shè)

企業(yè)和政府的聯(lián)系和互動，是經(jīng)濟(jì)活動中不可或缺的一個環(huán)節(jié)。

從企業(yè)經(jīng)營的角度看，企業(yè)注冊公司、獲取營業(yè)執(zhí)照、辦理納稅登記、申請許可等事項，都離不開政府的服務(wù)。從政府的角度看，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、打擊違反市場秩序的行為等，是公共部門宏觀調(diào)控和微觀管理的題中之意。

本研究發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革促進(jìn)了新型政商關(guān)系的形成，進(jìn)而優(yōu)化了營商環(huán)境。

政企聯(lián)系與政企互動有多類型和方式，一種是制度化的政企聯(lián)系，另一種是以“人際網(wǎng)”和“關(guān)系網(wǎng)”為特征的私人化互動。政商關(guān)系反映了營商環(huán)境的關(guān)鍵內(nèi)涵。各地集成式行政審批中心的成立不僅僅是物理實體空間的變化，更重要的是許可審批事務(wù)整合程度的提高。審批事務(wù)整合減少了企業(yè)對政治關(guān)聯(lián)的依賴，令企業(yè)家得以將更多的時間用于企業(yè)的經(jīng)營管理，而不是苦心經(jīng)營與政府官員的私人關(guān)系。

與企業(yè)經(jīng)營相關(guān)的政府各職能部門集中在行政審批中心這樣的場地辦公，極大減少了市場主體在不同部門之間的消耗輾轉(zhuǎn)。行政審批中心進(jìn)駐的事項越多，說明行政程序方面的集成化水平越高，越能有效減少企業(yè)在行政程序上的時間消耗，降低機(jī)會成本。

另一方面，規(guī)范化、制度化的審批許可程序，能有效的減少政府官員的尋租空間。從企業(yè)的角度看，制度化的政企互動方式的增多，也直接減弱了其尋租的動機(jī)。因此，審批中心集成化的事務(wù)辦理，能夠有效優(yōu)化城市政商關(guān)系，進(jìn)而提升城市營商環(huán)境。

2020年5月11日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》發(fā)布。《意見》明確要求：“以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引，持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)……完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系，建立規(guī)范化機(jī)制化政企溝通渠道?！薄胺殴芊备母锱c營商環(huán)境建設(shè)過程中，政企聯(lián)系的制度化是一項關(guān)鍵舉措。

五、“放管服”改革如何在疫情背景下逆勢前行

本研究認(rèn)為，要進(jìn)一步深化“放管服”改革，優(yōu)化城市營商環(huán)境，需要抓住行政審批中心建設(shè)這個政策工具，重點做好以下三個方面的內(nèi)容。

第一，提高行政審批中心的集成化程度，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)。應(yīng)當(dāng)推進(jìn)許可事項的減少和集中辦理，努力做到“許可事項進(jìn)駐中心是原則，不進(jìn)駐是例外”。將許可事項集中在統(tǒng)一的服務(wù)大廳，能夠有效減少企業(yè)辦理事項的時間。政務(wù)事項的規(guī)范化、制度化處理，能夠減少行政事務(wù)對民營企業(yè)的干擾，讓民營企業(yè)專心經(jīng)營，這也是優(yōu)化營商環(huán)境的最終目的。

第二，“放管服”改革要重點關(guān)注民營企業(yè)。和國有企業(yè)相比，民營企業(yè)在審批許可等公權(quán)力事務(wù)中往往處于劣勢地位。行政審批中心提供的集成化、規(guī)范化服務(wù)，能極大減少民營企業(yè)多頭跑動的時間。今后應(yīng)著力優(yōu)化針對民營企業(yè)的政務(wù)服務(wù)，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

第三，注重政商關(guān)系的建設(shè)。一方面，要推進(jìn)審批許可事務(wù)的制度化和規(guī)范化，減少民營企業(yè)對政治關(guān)聯(lián)的依賴，構(gòu)建“清白”的政商聯(lián)系。另一方面，各級政府應(yīng)該靠前服務(wù)，著力解決民營企業(yè)發(fā)展過程中遭遇體制性問題，營造“親近”的政商關(guān)系。

需要特別指出的是，在當(dāng)下對新冠肺炎疫情實施常態(tài)化防控的背景下，企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)面臨一些復(fù)雜的審批，由此顯著加劇了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，在前期“放管服”改革過程中取消的一些審批事項有“死灰復(fù)燃”的可能性。因此，經(jīng)濟(jì)生活逐步回歸常態(tài)后，一方面要壓實防控疫情責(zé)任，另一方面則要高度重視因防控疫情而給企業(yè)造成的額外負(fù)擔(dān)。

總之，營商環(huán)境建設(shè)的成果來之不易，在疫情常態(tài)化防控的形勢下，“放管服”改革需在泥濘中前行。

（本文原題“審批制度改革優(yōu)化了城市營商環(huán)境嗎？——基于民營企業(yè)家“忙里又忙外”的實證分析”，原載《公共管理學(xué)報》2020年第1期。經(jīng)授權(quán)重發(fā)，并由作者進(jìn)行大量刪改，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參看原文。）