透明政府是政府治理的重要組成部分，而財政透明又是透明政府的關(guān)鍵所在。

筆者于2019年以在線調(diào)查的方式向全國地方政府官員發(fā)放關(guān)于財政透明的問卷調(diào)查，以了解地方公務(wù)員的看法。最終，收集到294份有效問卷。這些公務(wù)員主要來自廣東、山東、貴州、湖北、湖南和江蘇等省份，工作單位較均勻分布于省、市、區(qū)縣以及街道層級，平均工作時間8.3年。

雖然該樣本并非來自嚴格的隨機調(diào)查，但是問卷的結(jié)果亦能夠一定程度上反映出地方公務(wù)員對財政透明的看法，對我們理解財政透明實踐有幫助。以下結(jié)合最近對政府公務(wù)員的深度訪談材料以及對財政透明研究的理解，我們談一下對中國財政透明的幾點見解。

財政信息：從國家機密到公開

財政透明，是指政府向社會公眾最大限度地全面、詳細、可靠、及時地告知政府收支情況，讓社會公眾了解政府活動的真實成本和收益。

中國的政府部門在過去很長一段時間里把財政信息看作是國家機密，因而很少向社會公開相關(guān)信息。為順應(yīng)現(xiàn)代財政民主決策的趨勢，回應(yīng)建立廉潔高效服務(wù)型政府的訴求，近年來，各級政府開始積極推動財政透明，逐漸向社會“攤開”自己的“賬本”。

早期的財政體制改革為中國推進財政透明奠定了基礎(chǔ)。中國于2002年正式加入國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（General Data Dissemination System，GDDS），之后于2003年4月制定了《中國GDDS工作規(guī)則》，并承諾逐步實現(xiàn)按照國際標準要求，公開財政信息。2007年國務(wù)院批準并于第二年生效的《政府信息公開條例》，明確了地方政府公開政府信息的責(zé)任，并規(guī)定公民有權(quán)向政府申請公開政府信息。作為規(guī)范政府信息公開的首部全國性法規(guī)，該條例確立了“以公開為原則，不公開為例外”的原則，落實了公民的知情權(quán)，并一定程度上改變了對政府信息嚴格保密的行政傳統(tǒng)。

此后十年間，中央政府率先推動財政信息公開。

2009年，國家審計署向全國人大作出承諾，國務(wù)院各部門將在三年內(nèi)向社會公開部門預(yù)算。次年，多達40個部委向公眾公開部門預(yù)算。

2014年頒布的新《預(yù)算法》是中國財政透明進程的里程碑。它明確了財政信息公開的主體、內(nèi)容和期限，特別要求公開政府間轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、政府機構(gòu)經(jīng)營費用等公眾高度關(guān)注的信息，同時規(guī)定了政府的法律責(zé)任。

到2019年，已有102個中央部門在本部門網(wǎng)站公開預(yù)算，包括一般公共預(yù)算支出表、一般公共預(yù)算“三公”（公車、公款招待、公費出國）經(jīng)費支出表等8張報表，全面、真實地反映了部門收支總體情況和財政撥款收支情況。

同時，財政部門戶網(wǎng)站還設(shè)立了“中央預(yù)決算公開平臺”進行集中公開，讓公眾找得到、看得懂、能監(jiān)督。

筆者于2019年對政府公職人員的調(diào)查結(jié)果顯示，有92%的受調(diào)查者認為“財政信息公開工作受到明確的組織支持”；86%的受調(diào)查者了解“財政信息公開工作有明確的地方配套規(guī)定”。但也看到了一些不足之處。例如，只有44%的受調(diào)查者表示接受了有關(guān)財政信息公開的針對性培訓(xùn)，有37%的受調(diào)查者表示不知道相關(guān)事宜，另有19%的受調(diào)查者表示沒有接受過培訓(xùn)。  

推動預(yù)算公開的社會力量

中國的社會組織和媒體對政府財政公開表現(xiàn)出較大的熱情。

深圳的“公共預(yù)算觀察志愿者”組織，自2006年以來致力于推動政府財政信息公開。僅在2008年，該組織就向政府部門和地方政府發(fā)出了數(shù)百份財政信息公開申請。應(yīng)該組織提出的公開部門預(yù)算的申請，2009年10月，廣州市財政局在其官網(wǎng)上公布114個市級部門的預(yù)算。預(yù)算公布當天，廣州市財政局官網(wǎng)的瀏覽量就超過了此前一年的總量。

2008年到2014年間，財政部受理的財政信息公開申請從17項上升到1362項，普通公眾也積極參與到財政信息公開的申請中。其中，北京一位律師因質(zhì)疑民航發(fā)展基金的收取依據(jù)，而向財政部申請公開民航基金的支出情況。財政部拒絕了這一要求，聲稱信息是保密的。該律師隨后將案件告上法庭，法院判決要求財政部重新考慮披露請求。

根據(jù)筆者的上述調(diào)查，受調(diào)查者需要回答民眾是否對地方政府的財政信息有很大的需求?；卮疬x項包括“同意”、“一半半”和“不同意”。其中，有46%的受調(diào)查者表示同意，而44%的受調(diào)查者表示一半半。另外，有高達70%的受調(diào)查者同意“有越來越多的民眾申請財政信息公開”。

學(xué)術(shù)機構(gòu)也正助力推動政府的財政公開。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心課題組自2009年以來，已連續(xù)十年對31個省份的財政透明度進行評估和排名，發(fā)布《中國財政透明度報告》。清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心課題組自2012年起每年發(fā)布《中國市級政府財政透明度研究報告》。這些具有學(xué)術(shù)性及權(quán)威性的財政透明度排名為評估省級及市級財政透明度的表現(xiàn)提供了堅實的證據(jù)，在一定程度上起到了監(jiān)督地方政府推進財政透明工作的作用，同時也吸引了媒體、學(xué)者和公眾的廣泛關(guān)注。

財政透明面臨的挑戰(zhàn)

向公眾公開財政信息并非易事，而且這種做法一定程度上有悖于傳統(tǒng)的行政保密文化。筆者幾年前訪談一位在財政部工作的人士時，他也承認：“一些持傳統(tǒng)觀念的政府官員可能會認為，他們在財政管理中遵守規(guī)章制度，不明白為什么還要向公眾公開財政信息?！边@多少反映了要求官員轉(zhuǎn)變觀念的困難。

此外，一些部門在財政決策和執(zhí)行方面可能存在“漏洞”，因此，財政透明可能會使它們的財政不當行為曝光。因此，財政透明可能遇到政府內(nèi)部的一些阻力。

一些政府官員對依靠社會力量來促進財政透明度感到不樂觀。一位接受面訪的官員表示：“政府想通過公開財政信息來提高政府透明度和打擊腐敗是沒錯的。但預(yù)算其實相當專業(yè)。我對媒體和公眾能否充分理解財政預(yù)算有疑問?！惫P者的調(diào)查顯示，約59%的受調(diào)查者也認同“公共預(yù)算非常專業(yè)，公眾很難透過財政公開全面了解預(yù)算工作”。 一位接受面訪的官員認為，現(xiàn)在比較缺少一個鼓勵政府公開財政信息的社會環(huán)境。在筆者的調(diào)查中，51%的受調(diào)查者認為“媒體和公眾更多的是批評而不是認可政府財政公開的表現(xiàn)”。

出于公開可能帶來的社會批評的考慮，一些地方政府在執(zhí)行財政信息公開過程中傾向于使用一些避責(zé)策略來應(yīng)付公開的要求。這些策略包括：推遲公布部門預(yù)算；以財政信息為保密項目為由，拒絕向申請人提供相關(guān)的財務(wù)信息；也有一些地方政府和部門選擇“隨大流”。例如，有接受面訪的官員表示：“只要財政披露不是太好或太壞，我們就安全。我們不會引起社會的關(guān)注，也不會受到媒體和公眾的批評”。

財政問責(zé)與行政文化

財政公開是財政問責(zé)制的重要部分，它能解決信息不對稱的問題，以便上級官員監(jiān)督下級官員。通過審查和監(jiān)控財政信息，上級官員可及時發(fā)現(xiàn)不當行為，保障所有的財政活動符合財政紀律。此外，財政公開有助于社會公眾了解政府財政活動的細節(jié)，通過分析現(xiàn)有的信息，公眾可監(jiān)督和批評政府的財政行為。由此，財政透明度在理論上可強化財政問責(zé)和減少政府的腐敗行為。

在筆者的調(diào)查中，受調(diào)查官員普遍認為財政透明有積極的作用：約90%的受調(diào)查者認為財政透明可以預(yù)防腐敗，約96%的受調(diào)查者認為財政透明可以加強政府內(nèi)部的財政紀律。

財政信息公開打破了政府對財政信息的壟斷地位。公民和媒體現(xiàn)在已有渠道獲得財政信息，并能參與監(jiān)督政府不當?shù)呢斦顒?。這一轉(zhuǎn)變將進一步強化民眾對“透明政府”的需求。在筆者的調(diào)查中，65%的受調(diào)查者認為“來自公眾和媒體的批評有利于財政透明”，89%的受調(diào)查者認為“財政信息公開將使政府對社會更加負責(zé)”。

政府信息公開的進程正逐漸打破傳統(tǒng)“秘密財政”的行政文化。一些政府官員，特別是發(fā)達地區(qū)的官員，已經(jīng)逐漸意識到公民有權(quán)利了解財政信息。在筆者的調(diào)查中，96%的受調(diào)查者承認，財政透明實踐促進了一種公開的行政文化的形成。筆者相信，隨著財政透明度的不斷發(fā)展，更多的官員將意識到財政公開是大勢所趨。

財政信息公開也在一定程度上促進了政府財政行為的規(guī)范化。雖然中國的財政公開仍處于初級階段，公眾可獲得的財政信息仍相當有限，但是公開實踐帶出了財政管理活動中存在的一些突出問題。例如一些可能存在貓膩的支出類別（如：三公消費），這些類型的支出項目通常被隱藏在“其他支出”的類別中。持續(xù)的社會關(guān)注與媒體報道會對政府產(chǎn)生一定的壓力，迫使政府重視這些不規(guī)范的財政管理活動，并采取相應(yīng)的改革和應(yīng)對措施。

財政透明也為立法機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用提供了機會。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有65%的受調(diào)查者認為地方人大對財政監(jiān)督有積極影響。尤其是，自2018年全國人大力推預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督以來，預(yù)算公開的細化程度有顯著提升，人大代表們手頭的預(yù)算材料也大幅增加。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)可幫助人大代表更好讀懂“政府賬本”，繼而做出準確判斷，行使好監(jiān)督權(quán)利。

財政透明新方向

行政體制改革與政策創(chuàng)新將進一步助力中國的財政透明。其中有兩個新措施很值得討論。

第一，地方政府在過去二十年間不斷推行績效預(yù)算改革，其核心理念是支出部門應(yīng)基于支出信息評估支出績效，并根據(jù)績效分配財政資源。為實施改革，財政部門和支出部門聯(lián)合建立綜合指標，收集信息，對使用大量公共資金的支出部門和支出項目的績效進行衡量和評價。2003年，廣州市率先實施績效預(yù)算改革，2018年，績效預(yù)算改革已成為國家戰(zhàn)略。

從公民參與的角度來看，績效信息往往比財政信息更能為公民所理解，因為公眾是公共服務(wù)的顧客。在我們的調(diào)查中，大約76%的受調(diào)查者認為財政透明度和績效預(yù)算可以相互促進。因此，績效預(yù)算改革將有效助力財政透明的發(fā)展，因為它將財政透明、政府花錢的效率與效果和公民聯(lián)系在一起。

第二，目前地方政府在各個政策領(lǐng)域都積極運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升地方治理和公共服務(wù)質(zhì)量。在我們的問卷調(diào)查中，80%的受調(diào)查者認為大數(shù)據(jù)可以用來促進財政信息公開。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以用于財政信息的存儲、監(jiān)督和分析，包括資金的流動、預(yù)算和決算的比較以及績效評估。

如湖南省麻陽縣引入了一個互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)控平臺，該平臺的一個重要組成部分是收集基層政府部門的所有地方事務(wù)信息，并分類后公開給市民，其中就包括所有關(guān)于支出項目的信息。市民可以訪問該網(wǎng)站或使用其官方應(yīng)用程序查看所有細節(jié)。如果市民發(fā)現(xiàn)任何可疑的支出款項，他們可以通過平臺直接報告。此外，市民可以通過該平臺方便地搜索政府提供的各種補貼。此類大數(shù)據(jù)平臺將增強公民對政府的信任，有效遏制腐敗。這也表明了利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用來提高財政透明度和地方治理的潛力。

財政透明是政府透明的重要組成部分。中國的財政透明已經(jīng)實踐了十多年時間并取得了一定的成績。隨著實踐的推進，財政透明對地方治理的作用會越來越重要。

[本文是香港教育大學(xué)亞洲及政策研究學(xué)系小額研究項目（基金號：04459）階段性成果。]