形式主義是一種工作作風(fēng)，它過分強(qiáng)調(diào)既定形式（比如例行公事、正式手續(xù)、禮節(jié)、儀式等），對(duì)形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否脫節(jié)卻漠不關(guān)心。

新加坡國大李光耀公共政策學(xué)院學(xué)院  陳 抗

形式主義已經(jīng)演變成一種奇特的現(xiàn)象，“認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)、轟轟烈烈搞形式”，把大好的生命時(shí)光，浪費(fèi)在文山會(huì)海之中；填各種表格、寫各種材料，拍照錄像留痕跡；還要接待陪同各種檢查團(tuán)、巡視組和調(diào)研隊(duì)伍，沿著“經(jīng)典路線”跑N遍。

人們雖然對(duì)形式主義有怨氣，可是抱怨歸抱怨，久而久之也就習(xí)以為常。形式主義似乎還不能不搞，而且必須上下配合一起搞。一句話，形式主義是各級(jí)官僚集體選擇的結(jié)果，是一種集體行動(dòng)。

當(dāng)然，反對(duì)形式主義的呼聲有時(shí)也很高亢，近年來也曾多次搞過反形式主義的運(yùn)動(dòng)?？墒牵@類運(yùn)動(dòng)往往是無疾而終，有的甚至自己也淪為形式主義。形式主義為什么會(huì)成為一種頑疾？它的根源究竟是什么？

中國有句俗話：“從南京到北京，買的沒有賣的精”。賣家之所以比買家更精，是因?yàn)橘u家最清楚商品的質(zhì)量、功能和進(jìn)貨底價(jià)?？墒菫榱松虡I(yè)利益，賣家不會(huì)把這些信息完整地告訴買家。買賣雙方“信息不對(duì)稱”，賣家利用他所掌握的信息優(yōu)勢(shì)從買家那里爭(zhēng)取更大的利潤(rùn)。

信息不對(duì)稱，就是利益相關(guān)的雙方中有一方擁有比另一方更多而且更準(zhǔn)確的信息。這種不對(duì)稱，讓擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方能夠獲取更大的利益。在公司的股東與經(jīng)理之間，政府部門的上下級(jí)之間，都存在信息不對(duì)稱，都可以被用來謀取利益。

有一類利用信息不對(duì)稱進(jìn)行牟利的行為，發(fā)生在合約訂立或者利益關(guān)系形成之前。那些尋求合約越積極的反而是風(fēng)險(xiǎn)越大的，所以叫作“反向選擇”或者“逆向選擇”。信息越是難以甄別、越容易魚目混珠，反向選擇就越嚴(yán)重。

最早發(fā)現(xiàn)反向選擇的，是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿克洛夫（George A. Akerlof）。他對(duì)二手車市場(chǎng)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)買車的人一般都無法識(shí)別哪些是保養(yǎng)勤、狀態(tài)好的好二手車，哪些是問題多、麻煩大的壞二手車，他們只愿意出較低的價(jià)格買車。出價(jià)低的結(jié)果使好二手車的車主不愿意在這個(gè)市場(chǎng)上出售，陸續(xù)退出，二手車市場(chǎng)上剩下的多數(shù)是壞二手車。信息不對(duì)稱造成二手車市場(chǎng)的反向選擇。同樣，醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)也存在反向選擇。健康的人一般覺得不需要買保險(xiǎn)，那些積極買保險(xiǎn)的反而是索賠風(fēng)險(xiǎn)高的人。這種投保人結(jié)構(gòu)使得私人保險(xiǎn)公司的成本提高，只好相應(yīng)提高保費(fèi)。保費(fèi)提高后導(dǎo)致更多健康的人退保，進(jìn)一步加重公司的成本。反向選擇的結(jié)果使私人醫(yī)療保險(xiǎn)市場(chǎng)逐漸萎縮。

政府部門在選拔干部時(shí)，也會(huì)存在反向選擇。

如果領(lǐng)導(dǎo)喜歡提拔既忠誠又能干的干部，而且忠誠放在第一位，情況會(huì)是怎樣？事實(shí)上，有關(guān)忠誠或者能干的信息都不容易得到。一個(gè)干部是否真的能干，在沒有遇到過真正挑戰(zhàn)，或者尚未擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之前，一般是不容易觀察到的。在這種情況下，那些正在被考察或者希望被提拔的干部爭(zhēng)取表現(xiàn)的主要方法是什么呢？一般人會(huì)選擇發(fā)出忠誠的信號(hào)：領(lǐng)導(dǎo)交辦的事，能辦的要盡快辦好，不能辦的也要表現(xiàn)出已經(jīng)盡心盡力了；再來就是避免把問題上交，不給領(lǐng)導(dǎo)添麻煩、添亂（例如，春節(jié)快到了，盡量不要讓壞消息影響節(jié)日氣氛）；更重要的是盡量避免跟領(lǐng)導(dǎo)唱反調(diào)，不要表現(xiàn)得比領(lǐng)導(dǎo)更英明。心思更為縝密的人，會(huì)用與眾不同的方式表達(dá)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的尊重，使領(lǐng)導(dǎo)和其他人都印象深刻。當(dāng)然，總有一些特別積極表現(xiàn)忠誠的人，他們把握一切機(jī)會(huì)表達(dá)自己對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的效忠之心，也毫不吝嗇對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的贊美之語。面對(duì)這些復(fù)雜的信號(hào)，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的如果喜歡享受各種形式的“表忠心”，很可能就會(huì)提拔一些不一定能干但是善于偽裝忠誠的“兩面人”。而這樣的提拔個(gè)案又會(huì)激勵(lì)更多人走“表忠心”這條路，真正能干的人卻因?yàn)榻?jīng)常會(huì)表現(xiàn)得不夠忠誠反而得不到提拔。官場(chǎng)中的這種反向選擇被稱為“逆淘汰”。

另外一類利用信息不對(duì)稱的牟利行為叫道德風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生在合約訂立或利益關(guān)系形成之后。因?yàn)椴恍枰獮樽约旱男袨槌袚?dān)責(zé)任，簽署合約的一方做出對(duì)另一方而言是高風(fēng)險(xiǎn)或不道德的行為，稱為道德風(fēng)險(xiǎn)。生活中有不少道德風(fēng)險(xiǎn)的例子，比如，保險(xiǎn)公司剛開始賣房屋保險(xiǎn)時(shí)，就曾經(jīng)出現(xiàn)一些給自己的房子投保后放火燒房索保的案子。還有，國有企業(yè)沒有建立有效破產(chǎn)機(jī)制時(shí)，國企管理層無心認(rèn)真經(jīng)營(yíng)，反正虧損有國家?guī)兔Τ袚?dān)。再有就是人們經(jīng)常提到的委托-代理問題，它也是一種道德風(fēng)險(xiǎn)。

委托-代理問題又稱為代理人問題。公司的股東和總經(jīng)理之間是委托-代理關(guān)系。股東是委托人，委托總經(jīng)理管理公司業(yè)務(wù)；總經(jīng)理是代理人，代替股東管理公司。同樣，政府內(nèi)部上下級(jí)之間也是委托-代理關(guān)系。上級(jí)是委托人，將一部分權(quán)力委托給下級(jí)；下級(jí)是代理人，代表上級(jí)行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任。代理人問題產(chǎn)生于委托-代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱。委托人一般只能觀察到結(jié)果，卻難以直接觀察到代理人到底為這個(gè)結(jié)果做了什么。代理人因?yàn)槔媾c委托人不一致，存在損害委托人的利益以求獲得自身利益的動(dòng)機(jī)。這個(gè)代理人問題，其實(shí)就是委托人所面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)。

代理人與委托人的利益不一致，戰(zhàn)國時(shí)期的韓非子就有非常深刻的認(rèn)識(shí)。他在《孤憤》一文中說道，臣子和君王的利益是不一樣的。君王的利益在于任用有才能者為官，臣子的利益在于沒有什么才能也得到官職；君王的利益在于給有功勞者賞賜爵祿，臣子的利益在于沒有功勞也得到富貴；君王的利益在于廣招賢才、各用其能，臣子的利益在于結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派。臣子的這些利益導(dǎo)向，都是君王必須面對(duì)的道德風(fēng)險(xiǎn)。委托人與代理人的利益不一致，在兩千多年后的今天也沒有改變。

代理人之所以能夠?yàn)楂@取自身利益而損害委托人的利益，關(guān)鍵是掌握了信息優(yōu)勢(shì)。委托人知道自己處于信息劣勢(shì)，為了降低道德風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)試圖減少信息不對(duì)稱。而代理人不會(huì)心甘情愿地放棄信息優(yōu)勢(shì)，一定會(huì)與委托人圍繞涉及切身利益的關(guān)鍵信息展開博弈。

在上下級(jí)之間，上級(jí)向下級(jí)要信息，下級(jí)不能不給。保持信息優(yōu)勢(shì)的最好辦法，就是蒙蔽、欺騙。上下級(jí)之間欺騙與反欺騙的反復(fù)博弈，最終產(chǎn)生了形式主義這個(gè)副產(chǎn)品。

上級(jí)可以直接向下級(jí)要信息，要求下級(jí)填表格、報(bào)材料、報(bào)數(shù)據(jù)。下級(jí)為了切身利益不愿意讓上級(jí)掌握關(guān)鍵信息，沒有什么經(jīng)驗(yàn)或者典型就會(huì)編造假經(jīng)驗(yàn)、假典型，還會(huì)根據(jù)需要給數(shù)據(jù)摻水。上級(jí)也知道這種情況，在獲得上報(bào)的數(shù)據(jù)后也懂得要“擠水分”。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，上級(jí)有了“千里眼”、“順風(fēng)耳”，向下級(jí)要信息的手段更加多樣化，時(shí)效性也更強(qiáng)。近年來有一個(gè)普遍使用的辦法是建立微信群，讓下級(jí)在群里匯報(bào)工作，還要求附上照片和短視頻，給工作“留痕跡”。這樣的要求多了，下級(jí)疲于應(yīng)付，時(shí)間主要被用于跑點(diǎn)、擺拍、走秀。來不及做的人就會(huì)想到用事先提前拍照或者事后補(bǔ)拍的辦法來應(yīng)對(duì)，有圖也不一定有真相。光憑信息技術(shù)進(jìn)步難以根本改善上級(jí)的信息劣勢(shì)，反而衍生出新的形式主義。

除了向下級(jí)收集信息，上級(jí)也可以派檢查團(tuán)、巡視組向下收集信息，甚至親自到基層調(diào)研，了解實(shí)際情況?？墒?，下級(jí)單位也可能會(huì)聯(lián)合起來對(duì)付上級(jí)。那些能夠影響當(dāng)?shù)卣荚u(píng)成績(jī)、導(dǎo)致“一票否決”的關(guān)鍵信息，更是嚴(yán)防死守、不走漏半點(diǎn)風(fēng)聲。當(dāng)省里來檢查時(shí)，市、縣、鄉(xiāng)聯(lián)合起來對(duì)付省里的檢查團(tuán)；當(dāng)市里來檢查時(shí)，縣和鄉(xiāng)就聯(lián)合起來對(duì)付市里的檢查團(tuán)。即使事先不透露行程，檢查團(tuán)的行蹤（包括時(shí)間、地點(diǎn)、車牌號(hào)）也可以及時(shí)傳遞到沿途各地，事先打好招呼。

斯坦福大學(xué)的周雪光教授把這種現(xiàn)象稱為基層政府間的“共謀現(xiàn)象”。在官僚金字塔中地位越高者，下面共謀對(duì)付自己的人就越多；到了金字塔的頂尖，那就要面對(duì)所有人共謀對(duì)付自己的局面。

為什么會(huì)產(chǎn)生共謀現(xiàn)象呢？從理論上講，“權(quán)為民所賦”，作為委托人，人民把管理國家的權(quán)力和責(zé)任委托給政府。在單一制國家中，中央政府又把部分權(quán)力委托給省政府，后面還有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈條。中央部署的任務(wù)，最后落實(shí)，其實(shí)就是最基層的一件事，但傳達(dá)說明這件事的，卻有好幾級(jí)政府。在這個(gè)多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中，各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人既是委托人、又是代理人。例如，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來說是委托人，可是對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而言又是代理人。當(dāng)市領(lǐng)導(dǎo)到縣鄉(xiāng)搞調(diào)研檢查工作時(shí)，他想要獲得真實(shí)情況，減少與下級(jí)之間的信息不對(duì)稱；當(dāng)省里下來調(diào)研檢查的時(shí)候，他又想要保持信息優(yōu)勢(shì)，不讓省里了解到那些影響自己切身利益的關(guān)鍵信息。這時(shí)，他和他下屬的利益是一致的，因?yàn)樗麄兌际谴砣?，具有“一榮俱榮、一損俱損”的連帶責(zé)任關(guān)系。那么，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有個(gè)別縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)把市領(lǐng)導(dǎo)不愿意披露給省領(lǐng)導(dǎo)的信息暴露出來呢？這樣的事情一般不會(huì)發(fā)生。因?yàn)檎l可以出席、誰可以講話、講什么話都是事前安排，未經(jīng)直接領(lǐng)導(dǎo)允許披露信息是不成熟、不懂規(guī)矩的表現(xiàn)，以后將不被信任。更重要的是，市領(lǐng)導(dǎo)是縣級(jí)負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)，掌握他們?nèi)蚊某跏继崦麢?quán)，不被市領(lǐng)導(dǎo)提名就不會(huì)被重用或提拔，將對(duì)職業(yè)生涯前景產(chǎn)生重大影響。所以，任命初始提名權(quán)保證縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在這個(gè)信息博弈中必須與市領(lǐng)導(dǎo)站同一立場(chǎng)。

上述共謀關(guān)系會(huì)使檢查、巡視、調(diào)研流于形式。檢查的和被檢查的對(duì)整個(gè)過程所發(fā)生的一切大體上都心知肚明。作秀造勢(shì)、做表面文章，畢竟要比真干實(shí)干容易得多。檢查組的人自己曾經(jīng)處在被檢查的地位，也與人共謀對(duì)付過檢查，他們清楚地知道別人現(xiàn)在對(duì)付自己的那些套路。接受檢查的人知道檢查組也是一些內(nèi)行人，十分了解自己共謀對(duì)付檢查的做法。但是雙方互不點(diǎn)破，給足面子，該怎么做還照樣怎么做，看起來都很盡責(zé)。于是，這種檢查就會(huì)變成一套“規(guī)定動(dòng)作”。認(rèn)認(rèn)真真走過場(chǎng)，轟轟烈烈搞形式，其實(shí)就是在長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈條中，各級(jí)官僚反復(fù)進(jìn)行信息博弈所形成的一種默契。

產(chǎn)生代理人問題共有兩個(gè)因素：委托人與代理人信息不對(duì)稱，利益不一致。當(dāng)上下級(jí)的利益差別越大時(shí)，越容易產(chǎn)生形式主義。如果上級(jí)強(qiáng)調(diào)政策的統(tǒng)一性，搞“一刀切”，下級(jí)執(zhí)行政策就沒有什么靈活性。于是出現(xiàn)懶政、怠政，不愿意花精力去思考和制定適合本地區(qū)、本部門的實(shí)施細(xì)則，對(duì)上級(jí)指示機(jī)械傳達(dá)、消極應(yīng)付，以文件落實(shí)文件，以會(huì)議貫徹會(huì)議。如果上級(jí)要求落實(shí)績(jī)效考核中的定量性指標(biāo)，下級(jí)就會(huì)玩數(shù)字游戲，統(tǒng)計(jì)一些“替代目標(biāo)”，例如舉辦了多少場(chǎng)會(huì)議、有多少人出席等等。如果上級(jí)不顧實(shí)際情況隨意決策，布置的任務(wù)根本完不成，下級(jí)就只能造假、別無他途。

當(dāng)然，有些形式主義的表現(xiàn)與信息不對(duì)稱、利益不一致沒什么關(guān)系。例如，開會(huì)不研究實(shí)際情況、不解決實(shí)際問題，“小事開大會(huì)，大事開小會(huì)，關(guān)鍵事情不開會(huì)”，這屬于另一類問題。

形式主義表面上看起來無聊無害，實(shí)際上危害極大。政府層層包庇、隱瞞欺騙，大事化小、小事化了，形式上是委托人的人民，其利益遭受形式主義的損害最大。查看世貿(mào)組織的歷史數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，從1950年到1993年，中國貨物出口量占世界比重最高的是在1959年，這個(gè)峰值一直到經(jīng)歷改革開放15年后的1994年才被超過。1959年中國農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食出口數(shù)量特別大。當(dāng)時(shí)正處于大躍進(jìn)的高潮，中央頭腦發(fā)熱、下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)就像到天上摘月亮一樣根本完不成。地方只能對(duì)中央隱瞞真實(shí)情況、夸大糧食產(chǎn)量，共同編造出糧食吃不完的彌天大謊。既然糧食吃不完，就拿來出口創(chuàng)匯。后來才知道，1959年的實(shí)際糧食產(chǎn)量比1957年還少2500萬噸，可是那一年的糧食出口比1957年翻了一番，達(dá)420萬噸。這些出口的糧食是從哪里來的？當(dāng)中央向地方調(diào)糧時(shí)，地方政府為了圓謊，只好把農(nóng)民的口糧都征收上來，結(jié)果導(dǎo)致大饑荒、大災(zāi)難。

綜上所述，形式主義從根本上說，是一個(gè)委托-代理問題。一方面，處于委托代理鏈條最頂端的，只是形式上的委托人，無法真正對(duì)代理人問責(zé)。另一方面，處于鏈條底端的基層政府與直接上級(jí)形成共謀關(guān)系，也不受掌握基層信息的群眾監(jiān)督。所以，要從根本上杜絕形式主義，最重要的是要解決委托人虛置、地方政府向上負(fù)責(zé)的制度問題。要求下級(jí)表忠心其實(shí)不能解決問題，反而會(huì)出現(xiàn)“逆淘汰”，進(jìn)一步擴(kuò)大利益不一致。

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