被忽視的紅線

3月底，針對深圳灣道疏浚工程的環(huán)評報告在網(wǎng)上公開征求意見，細心的公眾發(fā)現(xiàn)它多處抄襲了《湛江港30萬噸級航道改擴建工程環(huán)境影響報告書》的內(nèi)容，甚至文中多處地名仍是“湛江”，一時引發(fā)公眾對國內(nèi)環(huán)評亂象的強烈關(guān)注。但被輿論忽略，卻同樣重要的話題是：中央要求“不可突破”的生態(tài)保護紅線制度，也因這起事件被再次打上問號。

深圳灣位于深圳與香港之間，形狀像一個向西南開口的“U”字。這片海域北側(cè)歸深圳市管轄，南部則屬于香港。灣內(nèi)連片紅樹林濕地，是全球北方候鳥重要的中轉(zhuǎn)站之一，每年冬春季節(jié)，有上萬只候鳥在此越冬棲息。

深圳這一側(cè)的海域，除了有內(nèi)伶仃-福田紅樹林國家級自然保護區(qū)的福田部分，其大部分區(qū)域在廣東省海洋生態(tài)紅線之內(nèi)，不論是限制類還是禁止類紅線區(qū)，都不允許進行例如圍填海、挖砂、排污等破壞生態(tài)系統(tǒng)的活動。

不過，上述環(huán)評報告卻為一條穿越深圳灣西南部海洋生態(tài)紅線區(qū)的航道的疏浚工程開了綠燈。該工程是旅游項目“海上看深圳”的配套工程，計劃在該區(qū)域疏浚出一條長約17公里、寬120米、水深3.1米的游船航道。其二期工程更計劃橫貫整個深圳灣，東距香港的米埔內(nèi)后海灣拉姆薩爾濕地僅200米之遙。

疏浚作業(yè)需翻掘清除大量灣底泥，對海底地形形成不可逆的改變，對整個海洋和濱海生態(tài)食物鏈——紅樹林、候鳥棲息地、豐富的底棲生物，包括各種魚類甚至中華白海豚來說，都將造成嚴重的威脅。 

但是這份環(huán)評報告得出的結(jié)論卻是：項目對11個相關(guān)限制類紅線區(qū)、保護區(qū)“影響較小”或“基本無影響”，并認為它“符合《廣東省海洋生態(tài)紅線》管控要求”。

一項“創(chuàng)新制度”的尷尬

中國的“生態(tài)紅線”制度，最早于2000年在長江流域開始試點，在2011年被正式寫入國務(wù)院環(huán)保政策文件，其中提出同時在陸地和海洋的生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱區(qū)劃定生態(tài)紅線。此后，海洋生態(tài)紅線的劃定長期由國家海洋局負責(zé)。

2012年，國家海洋局發(fā)文將渤海灣作為海洋生態(tài)紅線的第一個試點。2013年，山東省第一次將占其管轄渤海海域面積40.05%的海域劃定為紅線區(qū)，成為全國首個實施海洋生態(tài)紅線制度的省份。目前，全國11個沿海省份已全部完成海洋生態(tài)紅線的劃定，將30%的近岸海域和37%以上的大陸岸線納入紅線管控范圍。

海洋生態(tài)紅線和耕地紅線、林地紅線一樣，都是極具中國特色的制度創(chuàng)新，在世界范圍內(nèi)尚無先例。在官方文件中，海洋生態(tài)紅線區(qū)被定義為“具有特殊重要海洋生態(tài)功能，必須實施嚴格管控、強制性保護的區(qū)域”。它像一道可以迅速生效的“警戒線”，將最脆弱、最重要的近岸海域、岸線，和其中的瀕危物種及其棲息地圈入保護范圍，為將來逐步實施的分類管理和環(huán)境修復(fù)設(shè)定了清晰的地理靶標。

不過，作為制度創(chuàng)新，它也帶有強烈的摸索性質(zhì)。

中國陸海長期分開管理，給濱海環(huán)境管理帶來了尷尬。大量環(huán)境沖突發(fā)生在濱海地帶，但是在2018年大部制改革之前，國家海洋局和國土資源部對這些區(qū)域都可能宣稱管轄權(quán)。管理沖突導(dǎo)致海洋紅線區(qū)政策實際上難推行，或執(zhí)行不到位。

對這點，關(guān)注珠三角、京津冀地區(qū)沿海生態(tài)問題的環(huán)保組織廣州珠灣人和生態(tài)研究中心（CECA）總干事助理楚君深有體會，她說：“濱海地帶的海陸分界線往往是理不清的，比如我們想開展監(jiān)督或推進某個項目，好不容易找到當?shù)夭块T，卻常會遇到兩邊（海洋和國土部門）‘踢皮球’，或者都要來管的情況?！?/p>

2018年，國家海洋局和國土資源部在“大部制改革”中合并為自然資源部，一定程度上緩解了原先空間規(guī)劃重疊、多頭管理造成的權(quán)責(zé)沖突。不過，要真正實現(xiàn)管理整合、權(quán)責(zé)明晰，以及完全的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要制度的完備。

各地的海洋生態(tài)紅線區(qū)都分為“禁止開發(fā)區(qū)”和“限制開發(fā)區(qū)”兩個管控級別。名義上雖然如此，但是對這些紅線區(qū)的保護卻缺乏可操作的法律依據(jù)。最接近的一條，是2017年修訂的《海洋環(huán)境保護法》中一條“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”的原則性規(guī)定。

中國政法大學(xué)教授、環(huán)境法專家王燦發(fā)認為，現(xiàn)有涉及海洋生態(tài)紅線的政策框架在最大程度上提供了紅線劃分的技術(shù)依據(jù)，但還不足以有效解決實施問題。責(zé)任不清、罰則不明，是現(xiàn)階段海洋生態(tài)紅線的首要困境，也是相關(guān)管控、限制性要求難以實施到位的重要原因。

“長期來看，紅線劃好之后該怎么辦？在紅線區(qū)域內(nèi)具體能干什么、不能干什么？以現(xiàn)有的中央及各地措施和意見來看，絕大多數(shù)都規(guī)定得不夠清晰，缺乏統(tǒng)一的標準”，他說。

黃唇魚的困惑

在這種現(xiàn)狀下，海洋生態(tài)紅線屢屢面對尷尬現(xiàn)實。就在深圳灣環(huán)評報告引發(fā)輿論熱議的同時，同在廣東，一個從深圳至茂名、江門的鐵路項目，也打算穿越“東莞黃唇魚自然保護區(qū)”限制類紅線區(qū)和禁止類紅線區(qū)，以及另3個生態(tài)紅線區(qū)。

黃唇魚是國家二級保護動物，被世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）列為極度瀕危物種。東莞市黃唇魚自然保護區(qū)是世界已發(fā)現(xiàn)的唯一的黃唇魚產(chǎn)卵場。一旦項目在珠江口完成隧道下穿，其產(chǎn)生的噪音和振動勢必會對黃唇魚的產(chǎn)卵場及棲息地造成無法復(fù)原的破壞。

該區(qū)位于廣東省海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)，同時受到“自然保護區(qū)”和“海洋生態(tài)紅線區(qū)”的雙重保護。在最后公布的環(huán)評方案中，項目堅持穿越紅線區(qū)。它原本有不穿越的備選方案，成本高出約1.77億。

楚君說，類似占用紅線事件并不鮮見，且常常無解。最常見的占用是高鐵、高壓線、基站等建設(shè)工程。還有一些活動難以界定到底是否違反規(guī)定，如捕魚。小型捕魚與當?shù)貪O民生計相關(guān)，是被允許的，而養(yǎng)殖業(yè)占用紅線區(qū)的問題，目前也存在著爭議。

盡管很早就完成了劃定，海洋生態(tài)保護紅線制度對海洋環(huán)境保護工作的具體指導(dǎo)卻很有限。在楚君看來，它的效力還不及2018年《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（國務(wù)院24號文），該文一經(jīng)印發(fā)，便非常有力地叫停了全國范圍內(nèi)的各種圍填海項目。

“不是每個案子都能像深圳灣那樣能夠引爆輿論，并贏得廣泛公眾關(guān)注的。要想在（海洋生態(tài)紅線保護）這個問題上形成真正有效的約束，還是得從完善相關(guān)政策入手?！背f。

地位崇高，惟立法缺失

事實上，從2017年開始，政府高層就開始整合生態(tài)紅線管理體制，并賦予了它崇高的地位。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳（簡稱“兩辦”）聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，要求將海洋生態(tài)紅線納入全國生態(tài)保護紅線。文件由這兩個最高層級機構(gòu)而非環(huán)保部門發(fā)出，被認為體現(xiàn)了中央突破該制度的部門割裂的意圖。文件要求最晚到2020年底前，全國生態(tài)保護紅線全面劃定。

目前已有15個省份的生態(tài)保護紅線劃定方案被國務(wù)院批準。據(jù)CECA了解到的情況，其中，沿海省份已將原先的海洋生態(tài)紅線區(qū)納入了新的生態(tài)保護紅線區(qū)。

2019年11月，“兩辦”發(fā)布的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，更將生態(tài)保護紅線設(shè)定為“三條控制線”的第一條，同永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一起，作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的“不可逾越的紅線”，用它們來“夯實中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”。它不僅將“海陸統(tǒng)籌”作為一項基本原則，而且要求生態(tài)保護紅線要堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的總原則，保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性。

在自然資源部關(guān)于此《指導(dǎo)意見》的新聞發(fā)布會上，其下國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東承認：“過去國家層面未出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，未明確紅線內(nèi)可開展的人為活動，導(dǎo)致各方對紅線劃定和后續(xù)管理的理解落實存在分歧。”他同時提到，《指導(dǎo)意見》中明確了生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的8類有限人為活動，認為這將有利于矛盾協(xié)調(diào)和沖突處理。值得一提的是，這8類活動中有一類是“不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)”。如果此次深圳灣環(huán)評沒有因抄襲而被終止，那么它對航道疏浚工程對生態(tài)紅線區(qū)“影響較小”和“基本無影響”的結(jié)論，是否就足以為這個旅游配套工程點亮綠燈？目前沒有官方答案。

在王燦發(fā)看來，生態(tài)保護紅線區(qū)盡管是近年環(huán)保工作的重中之重，但是它仍然是一個不夠嚴格的制度?！耙婚_始我們理解生態(tài)保護紅線應(yīng)該類似于‘18億畝耕地紅線’，是高壓線，不可觸碰，現(xiàn)在看來不是。”他說，“它不完全禁止開發(fā)，只是原則上禁止開發(fā)，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動。這些原則，實踐中將很難進行判斷和區(qū)分。”

王燦發(fā)認為最好的解決方案應(yīng)該是立法，“對于任何紅線，無論是海洋紅線，還是陸地紅線，一定要有專門的立法。對于違反規(guī)定觸碰紅線的行為，需要有具體的追責(zé)規(guī)定?！?/p>

（作者王春暉，自由撰稿人，長期關(guān)注農(nóng)業(yè)、健康、氣候和相關(guān)公共政策。本文采寫得到環(huán)保組織中外對話的支持）