“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在為地區(qū)發(fā)展帶來激勵(lì)的同時(shí)，也束縛了跨區(qū)域要素自由流動(dòng)，在一定程度上也限制了長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，用好行政區(qū)劃這一國(guó)家治理的基本手段顯得愈發(fā)重要。改革開放以來，長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整走過了四個(gè)階段，從改革開放初期沿襲的“切塊設(shè)市”，到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下的“撤地設(shè)市”和“撤縣設(shè)市”，再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不斷完善和深化的“撤縣（市）設(shè)區(qū)”。對(duì)這一過程的回顧和總結(jié)，有助于洞悉行政區(qū)劃發(fā)展規(guī)律，為推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化、空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有價(jià)值的決策依據(jù)。

1978-1982年：經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的行政區(qū)劃調(diào)整探索階段

1981年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確指出要依托大中城市形成各種經(jīng)濟(jì)中心，中心城市的作用因此開始受到重視。出于“設(shè)市”體制改革的初步嘗試，這一階段主要新設(shè)或調(diào)整了一些市、縣建制地區(qū)，如浙江恢復(fù)了縣級(jí)湖州市、設(shè)立紹興市、嘉興市等，安徽設(shè)立了縣級(jí)宿州市（圖1）；但該時(shí)期設(shè)市方式仍主要沿襲傳統(tǒng)的切塊設(shè)市。與此同時(shí)，長(zhǎng)三角作為沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，被賦予治理體系改革先行先試的職能，進(jìn)行了一系列行政區(qū)劃調(diào)整的探索。如上海開始著力打造國(guó)際大都市，設(shè)立了吳淞區(qū)；江蘇設(shè)立南通三區(qū)；浙江建立海門特區(qū)來擴(kuò)大對(duì)外開放水平。浙江撤銷溫州地區(qū)、安徽撤銷池州地區(qū)為后續(xù)國(guó)家“撤地設(shè)市”的區(qū)劃改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。這一階段的行政區(qū)劃調(diào)整尤為強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)成效不一。如吳淞區(qū)的設(shè)立主要為了服務(wù)寶山鋼鐵總廠的建設(shè)，隨后很快被撤銷重組（與寶山縣重組為寶山區(qū)），體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的頻繁。浙江深刻把握地理區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)的特點(diǎn)，設(shè)立了海門特區(qū)，不久便成為了浙江省第一個(gè)縣級(jí)市（椒江市），為當(dāng)?shù)匕l(fā)展提供了強(qiáng)大的政治支持；國(guó)家重點(diǎn)工程——臺(tái)州發(fā)電廠的落地投產(chǎn)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供了持久動(dòng)力。這個(gè)時(shí)期也有部分區(qū)劃調(diào)整忽略了歷史、地理、文化等客觀原因，導(dǎo)致后續(xù)的空間治理面臨諸多新矛盾，一定程度上制約了地區(qū)發(fā)展。

圖1 1978-1982年長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整情況

1983-1992年：撤地設(shè)市主導(dǎo)的市管縣階段

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的深入進(jìn)行，原本地區(qū)管理體制多層級(jí)、部門臃腫、城鄉(xiāng)分離的弊端開始暴露。1982年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，明確了以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為中心，逐步實(shí)行市管縣，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，撤地設(shè)市逐步開展。在該時(shí)期長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)歷了這類行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整，如圖2中藍(lán)綠色標(biāo)記占主導(dǎo)所示。江蘇省作為改革試點(diǎn)地區(qū)，1983年撤銷了7個(gè)地區(qū)；截止到2000年，安徽省池州地區(qū)的撤銷標(biāo)志著地區(qū)管理體制在長(zhǎng)三角的終結(jié)。伴隨著撤地設(shè)市工作的有序推進(jìn)，一些其它類型行政單元也被賦予更多權(quán)力來促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和跨區(qū)域交流合作。比如衢州等縣級(jí)市升格為地級(jí)市，阜陽、六安等地級(jí)市重組，寶山、常熟、龍泉等眾多邊界地區(qū)被調(diào)整為縣級(jí)市。撤地設(shè)市激發(fā)了地區(qū)發(fā)展的動(dòng)能。如撤銷蘇州地區(qū)而設(shè)立的蘇州市（地級(jí)）不僅享受了更多的國(guó)家優(yōu)惠政策，更大的管轄面積和行政權(quán)力，也為其協(xié)調(diào)各轄縣發(fā)展、自主與上海以及湖州、嘉興等臨省城市建立合作關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

圖2 1983-1992年長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整情況。（注：文本信息只顯示部分行政區(qū)劃調(diào)整內(nèi)容，圖3同）

1993-2000年：權(quán)力下放主導(dǎo)的撤縣設(shè)市階段

1992年，黨的十四大確定了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，更加重視發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性，地方政府擁有更多的權(quán)力來組織當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，撤縣設(shè)市便成為地方政府獲取政治權(quán)力和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要手段之一。長(zhǎng)三角區(qū)域也迎來了新一輪的撤縣設(shè)市浪潮，即圖3中藍(lán)色標(biāo)記占主導(dǎo)所示。這一時(shí)期撤縣設(shè)市共計(jì)34個(gè)，尤其以江蘇省為代表?？h級(jí)市的設(shè)立總體上帶來了更多發(fā)展機(jī)遇，但也存在條件不成熟超前設(shè)市、“小馬拉大車”的案例，沒有起到帶動(dòng)周邊發(fā)展作用。

圖3 1993-2000年長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整情況

2001年至今：培育大都市區(qū)主導(dǎo)的撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)階段

本階段行政區(qū)劃調(diào)整主要包括兩個(gè)類別。一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷完善，中國(guó)更加重視大城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心帶動(dòng)能力。這一時(shí)期，長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整以撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)為主要特點(diǎn)，如圖4中紅色標(biāo)記占主導(dǎo)所示。如上海撤銷崇明縣設(shè)立崇明區(qū)；南京整合江浦縣，設(shè)立新的浦口區(qū)；寧波江東區(qū)并入鄞州區(qū)等。大城市正變得“更大”，以此提升自身綜合承載和資源配置能力。另一方面，由于大城市往往面臨交通擁堵、環(huán)境污染等集聚不經(jīng)濟(jì)的問題，小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到格外重視；為了更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，國(guó)家也開展了大批鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)調(diào)整工作，通過重組中心鎮(zhèn)（或設(shè)立街道辦事處）打造有影響力的基層行政單元。如2010年江蘇省有14個(gè)區(qū)劃調(diào)整變更與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組和升格有關(guān)。撤縣(縣級(jí)市)設(shè)區(qū)和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)改革為大城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興優(yōu)化了發(fā)展空間。如崇明撤縣設(shè)區(qū)提升了其行政地位，不僅促使其能更好地協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，也使其獲取了更多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，助力其進(jìn)行“世界級(jí)生態(tài)島”建設(shè)。

圖4 2001年以來長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整情況

對(duì)長(zhǎng)三角空間治理的啟示

長(zhǎng)三角行政區(qū)劃演變的歷程啟示我們，未來長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)優(yōu)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府管理的關(guān)系，權(quán)衡行政調(diào)整變更對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的利弊，統(tǒng)籌一體化發(fā)展和地方發(fā)展路徑差異，創(chuàng)新城際尺度空間治理形式，助推長(zhǎng)三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、勿頻繁變動(dòng)。行政區(qū)劃是國(guó)家空間治理的基礎(chǔ)框架，理應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定。長(zhǎng)三角（及國(guó)家其它同類地區(qū)）經(jīng)歷了頻繁的、多種形式的行政區(qū)劃調(diào)整與變動(dòng)，雖然基本順應(yīng)了每一階段發(fā)展的客觀需要，但也反映了政府干預(yù)與市場(chǎng)運(yùn)行之間的激烈掣肘與博弈。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律和區(qū)域發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均告訴我們，過度的政府干預(yù)反而會(huì)阻礙城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整同樣也不利于長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)要進(jìn)一步界定政府職能，革新績(jī)效考核體系，簡(jiǎn)政放權(quán)，使市場(chǎng)在空間資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。

長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整要統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)民生的關(guān)系。區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)機(jī)不僅是為了重新整合資源要素、釋放新的發(fā)展紅利與空間，也要為了理順治理體系的矛盾、優(yōu)化公共資源配置和民生保障能力。過去的行政區(qū)劃調(diào)整往往更多的是從為經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋找新的驅(qū)動(dòng)力，提升城市能級(jí)出發(fā)。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)民生常常相輔相成，但對(duì)于被調(diào)整的行政單元來說也并非完全一致。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，如果區(qū)劃調(diào)整只追求經(jīng)濟(jì)動(dòng)能增強(qiáng)的短期效益，忽略了對(duì)民生保障、文化與歷史傳承，以及公共服務(wù)惠及的影響，到頭來反而會(huì)帶來更多社會(huì)治理的成本，制約地區(qū)發(fā)展。

長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整要因省制宜。雖然長(zhǎng)三角行政區(qū)劃調(diào)整遵循相對(duì)一致的規(guī)律，但由于不同省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)劃組織模式存在差異，江蘇、浙江、安徽的行政區(qū)劃調(diào)整歷程又存在獨(dú)特性。具體來說，以外資開放和集體經(jīng)濟(jì)為典型特征的江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程一直伴隨著政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，其行政區(qū)劃調(diào)整也更多的是政府主導(dǎo)、自上而下推動(dòng)的模式。與之不同的是，浙江活躍民營(yíng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的發(fā)展模式強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，其行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)因更多的是順應(yīng)市場(chǎng)需求、自下而上的模式。安徽的行政區(qū)劃又有其自身特點(diǎn)：如地級(jí)行政單元較多，一些資源設(shè)市城市缺少發(fā)展腹地和人口規(guī)模支撐，省會(huì)的帶動(dòng)能力不強(qiáng)等。因此，近年來安徽的行政區(qū)劃調(diào)整多是出于做強(qiáng)省會(huì)、優(yōu)化行政空間的調(diào)整和糾偏。面對(duì)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，協(xié)同區(qū)域治理空間也要遵循不同省份發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展階段，靈活運(yùn)用政府市場(chǎng)的雙重動(dòng)力，既要追求區(qū)域整體的空間治理目標(biāo)一體化，又要避免調(diào)整方案的“照抄照搬”或“比學(xué)趕超”。

長(zhǎng)三角空間治理要更多關(guān)注跨區(qū)域的城際治理協(xié)同。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于打破行政壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)。然而，過去的行政區(qū)劃調(diào)整多是聚焦市域內(nèi)部，因而跨區(qū)域的城際協(xié)同治理創(chuàng)新成為當(dāng)務(wù)之急。在深入推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化的背景下，在保證行政區(qū)劃穩(wěn)定基礎(chǔ)上，可以探索設(shè)立跨行政區(qū)專門機(jī)構(gòu)的方式來助力破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)難題。

首先，在長(zhǎng)江下游水環(huán)境治理、大氣污染防治、公共衛(wèi)生聯(lián)防聯(lián)控、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通等方面先行先試，設(shè)立區(qū)域問題專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理相關(guān)區(qū)域問題。其次，建立區(qū)域性公共事務(wù)機(jī)構(gòu)，更務(wù)實(shí)地推動(dòng)城際治理協(xié)同：比如設(shè)立長(zhǎng)三角區(qū)域開發(fā)銀行，負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角重大項(xiàng)目融資和營(yíng)運(yùn)長(zhǎng)三角共同建設(shè)基金；設(shè)立長(zhǎng)三角巡回法庭，排除地方干擾，審理跨區(qū)域行政、經(jīng)貿(mào)糾紛案件等。

再次，借鑒“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，有前瞻性地開展“長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)協(xié)同一體化發(fā)展示范區(qū)”、“長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新一體化發(fā)展示范區(qū)”等跨行政區(qū)的示范區(qū)建設(shè)，在條件成熟時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院謀劃設(shè)立。最后，飛地經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前體制下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)的重要方式，要不斷總結(jié)跨區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)各地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供參照。

[作者張維陽系華東師范大學(xué)中國(guó)行政區(qū)劃研究中心副教授，陳碩系河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院碩士研究生，孫斌棟系華東師范大學(xué)中國(guó)行政區(qū)劃研究中心教授，本文是國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(17ZDA068)和上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（2018ECK009）資助成果。）]