新冠疫情期間突顯的各類問題以及可能帶來的“次生災(zāi)害”，值得高度重視。圖為4月15日，武昌戶部巷社區(qū)志愿人員為進入社區(qū)運送液化燃氣的服務(wù)者測量體溫。 新華社記者 李賀 攝

當前，我國新冠病毒疫情防控形勢持續(xù)向好，以武漢為主戰(zhàn)場的全國本土疫情傳播已基本阻斷，疫情防控取得階段性重要成效。同時，各地復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序有效開展，經(jīng)濟社會秩序正在加快恢復(fù)。

抗疫期間，個別地方出現(xiàn)了“剛性防控”，采取了“一刀切”等簡單粗暴的防控舉措。特別是在眼下防控形勢趨緩的后疫情時期，一些地區(qū)仍然存在不分對象、不分區(qū)域、不分類別的盲目防控做法，很可能對遭受疫情侵襲的部分民眾產(chǎn)生二次傷害，進而嚴重妨礙經(jīng)濟社會秩序的迅速恢復(fù)。

面對此種情形，應(yīng)當及時矯正，進一步明定和堅守應(yīng)急狀態(tài)下非常措施的法治底線，謹防疫情防控應(yīng)急機制過度剛性實施而可能引發(fā)的制度性“次生災(zāi)害”，為確保疫情防控的精準施行和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的穩(wěn)步實現(xiàn)提供法治保障。

一、走向異化的“剛性防控”

我國現(xiàn)行《傳染病防治法》及《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，各級人民政府和有關(guān)部門可以采取隔離傳染源、封鎖危險場所、實行交通管制等應(yīng)急措施。

然而，如近期媒體和社交網(wǎng)絡(luò)中所曝光的那樣，這些應(yīng)急舉措在具體落實過程中因未明確細化標準，且執(zhí)法人員層層加碼，追求過度實施，而走向異化。

比如，有些疫情較輕或非疫情地區(qū)，也對外地人員“一律勸返”，對隔離居民“鎖死家門”，對所有小區(qū)居民“一律封閉單元門”等“一刀切”的“硬隔離”措施，致使不少民眾的生活必需品供給困難，也增加了普通疾病患者，甚至是其他危重患者求醫(yī)救治的難度。在執(zhí)行“硬隔離”措施的過程中，個別基層防疫執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單粗暴，與民眾發(fā)生肢體沖突，乃至釀成命案；部分地方對通行道路限行設(shè)卡，多地甚至出現(xiàn)了違規(guī)違法封閉高速公路、縣鎮(zhèn)等公共道路的現(xiàn)象，導(dǎo)致運輸果蔬魚肉的車輛無法進城，生活必需品供應(yīng)鏈嚴重失靈，相應(yīng)地使得農(nóng)產(chǎn)品無法運輸和銷售，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)遭受雙重打擊。

同時，某些地區(qū)尚未形成互聯(lián)互通的有效機制，各自為戰(zhàn)，對外來返城人員一律強行要求對方自我隔離14天。這種無視信息數(shù)據(jù)共享的“一刀切”做法既否定了其他地區(qū)的防控措施，也增加了本地和相關(guān)人員不必要的成本，有悖于依法科學(xué)防控的初衷。

眼下，國內(nèi)疫情已得到有效控制，復(fù)工復(fù)產(chǎn)正積極推進，但不少疫源地的外出務(wù)工人員仍面臨被勸返、阻攔、舉報，甚至被用人單位解聘的困境，即便是來自湖北省中低風險地區(qū)、持有健康碼的人員，在外省仍然遭遇返工阻礙。

二、“剛性防控”問題的機制性成因

上述因“剛性防控”帶來的防控過當或失當，不能簡單視為個別地區(qū)的應(yīng)急防控能力或個別疫情防控人員執(zhí)法能力的缺失，應(yīng)當深層次、系統(tǒng)性反思其癥結(jié)，從源頭上予以紓解。筆者認為，“剛性防控”只是問題的表象，深層次暴露的是當前我國地方政府應(yīng)急治理體系和治理能力的欠缺與不足。

首先，我國地方政府應(yīng)急機制供給不足，地方應(yīng)急管理機制缺乏科學(xué)化、法治化及精細化。缺乏明確的制度指引，在自上而下的重重行政壓力作用下，地方應(yīng)急治理很容易走向失靈，甚至失序。其次，我國基層執(zhí)法主體法律意識較為淡薄，基層執(zhí)法協(xié)作能力較為欠缺，一再被默許的“運動執(zhí)法”等硬性執(zhí)法方式極易超出必要限度，從而侵犯公民的合法權(quán)益。

再次，個別地方政府的應(yīng)急措施忽略因地因時制宜的科學(xué)化彈性治，防控行為缺乏靈活性、能動性、科學(xué)性，導(dǎo)致僵化執(zhí)法，這一現(xiàn)象在具有高度不確定性和復(fù)雜性的疫情加持下被進一步放大。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，地方政府高度重視防控任務(wù)單向目標的實現(xiàn)，地方官員為避免被問責而簡單化地執(zhí)行政策目標，有可能是“以疫情防控之名，行懶政怠政之實”，極易致地方疫情防控機制失序失效，降低危機應(yīng)對的效能。

三、如何治理“剛性防控”引發(fā)的“次生災(zāi)害”問題

針對上述情形，筆者認為，應(yīng)有針對性地回應(yīng)“剛性防控”暴露的深層次問題，以提升地方政府應(yīng)急治理體系和治理能力為主旨，從強化制度保障、堅守法治底線、堅持科學(xué)防控三方面完善應(yīng)急治理能力和治理水平，在反思總結(jié)疫情防控中的經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，積極回應(yīng)疫后重建的現(xiàn)實需求，防范和紓解“剛性防控”可能或者已然引發(fā)的“次生災(zāi)害”。

首先，加強法治約束，完善地方應(yīng)急治理法治化體系。

在頂層設(shè)計層面，我國早已形成以《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為主的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法規(guī)體系。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。然而，各省市在具體細化和落實層面卻出現(xiàn)了諸多困難。

以此次新冠肺炎疫情應(yīng)對為例，許多地方并未出臺應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，即使部分省市已存在地方性規(guī)定，囿于相關(guān)內(nèi)容和具體操作流程還停留在過去，在面對疫情防控中出現(xiàn)的新問題時，仍存在明顯的遲滯性。許多地方政府臨時出臺的應(yīng)急方案對具體防控措施的實施主體、標準、流程等核心內(nèi)容尚不明確，導(dǎo)致基層防控執(zhí)法標準混亂、寬嚴不一，許多臨時性執(zhí)法手段背離防疫初衷，偏離法治化軌道。

為此，建議各級地方人大常委會及地方政府，應(yīng)當抓緊出臺或修訂地方應(yīng)急治理的配套規(guī)定，盡快建立符合本地區(qū)實際的地方應(yīng)急治理法規(guī)體系，為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供及時有效的規(guī)范指引，同時為未來的應(yīng)急治理提供有效的制度保障和法治方法。

特別要認真吸取此次疫情防控的經(jīng)驗教訓(xùn)。其中，須強化應(yīng)急預(yù)案制度在應(yīng)急治理法規(guī)體系中的核心地位。各級地方政府應(yīng)充分考慮地方特點和實際情況，結(jié)合上級部門相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，重新調(diào)整和修訂相關(guān)內(nèi)容，在應(yīng)急預(yù)案中進一步明確規(guī)定不同等級的突發(fā)公共事件情勢下應(yīng)急措施的具體實施標準、范圍和執(zhí)法權(quán)責，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和村（居）委會的基層防控職責，確?；鶎臃揽毓ぷ鞯姆ㄖ位途毣Ｔ诔霈F(xiàn)相關(guān)突發(fā)公共事件后，各級政府須依法履行信息公開義務(wù)，準確及時公布相關(guān)信息，“不瞞報、不漏報”，保護好公民知情權(quán)，通過透明有效的信息公開機制消除民眾恐慌，保障社會穩(wěn)定。

第二，堅守法治底線，夯實基層治理機構(gòu)（人員）法治意識。

2020年2月5日召開的中央全面依法治國委員會第三次會議強調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！被鶎訄?zhí)法人員是防控制度和政策的重要實施主體，但如上文所述，個別執(zhí)法人員因法律素養(yǎng)不足，法治意識淡薄，出現(xiàn)不文明執(zhí)法或違法行政、濫用職權(quán)的行為，侵犯了公民的人身權(quán)、隱私權(quán)等合法權(quán)益，降低了政府公信力。

需要指出的是，強調(diào)應(yīng)急狀態(tài)下防控執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性及威懾力，當然不等于可以粗暴執(zhí)法、過激執(zhí)法，甚至以僭越職權(quán)的方式開展防控工作；越是在危急之時，嚴格防控更應(yīng)當堅持運用法治思維和法治方式展開，尊重和保障公民基本權(quán)利，避免疫情防控步入極端。這就要求基層執(zhí)法人員在執(zhí)行相關(guān)措施時，尤其是為了疫情防控中公共利益的需要而限制個人權(quán)利時，必須遵守“法無授權(quán)不可為”的基準。且應(yīng)以防控疫情的需要為限度，遵循比例原則，防止不當或過度執(zhí)法所帶來的“次生災(zāi)害”。

建議從以下方面增強基層執(zhí)法人員法治意識，提升依法行政的能力。首先，地方政府及其有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)形勢發(fā)展需要，適時對基層執(zhí)法人員強化法治培訓(xùn)，組織學(xué)習基本法律知識和防控相關(guān)專業(yè)知識，特別是提升應(yīng)急防控的法治運作能力和綜合協(xié)調(diào)能力，避免應(yīng)急執(zhí)法行為超出必要限度。其次，確立地方應(yīng)急執(zhí)法的法治監(jiān)督和考核機制，將各類“依法防控”指標作為基層應(yīng)急執(zhí)法績效考核的評價內(nèi)容。

事實上，針對此次疫情防控工作出現(xiàn)的矯枉過正、用力過猛的現(xiàn)象，我們已開始探索建立“過度防控行為警示通報制度”，然而，這一制度仍需與健全的地方應(yīng)急治理法律體系和應(yīng)急執(zhí)法考評機制協(xié)調(diào)配合，才能真正發(fā)揮作用。

第三，堅持科學(xué)防控，提升地方政府應(yīng)急治理的適應(yīng)性能力。

提高地方政府應(yīng)急治理能力和治理水平，避免出現(xiàn)過度“剛性防控”的亂象，不僅需要健全完備的地方應(yīng)急法治保障，還需要科學(xué)有效的施行方法。這考驗的是地方政府在應(yīng)急治理中對規(guī)則意識和靈活意識的把握，對剛性制度和彈性治理之間的合理平衡，體現(xiàn)的是地方政府在應(yīng)急治理中的法治思維、科學(xué)思維、精準思維。

比如，科層制作為我國政府常態(tài)化治理的基本體制結(jié)構(gòu)，其層級分明、各司其事、有條不紊的運行方式，使體制內(nèi)部人員能夠自上而下、線性地執(zhí)行目標，極大提升了體制的運行效率。然而，面對突發(fā)公共事件時，科層制中下層機構(gòu)對防控決策和方法缺乏靈活性和能動性反饋的問題就暴露出來了，致使應(yīng)急防控難以及時有效地響應(yīng)瞬時變化的疫情和多元的社會需求，出現(xiàn)了類似“疫情較輕的地區(qū)盲目效仿疫情較重地區(qū)嚴防嚴控，滯礙當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，最后只能由企業(yè)買單”的不良后果。這一樣是制度性的“次生災(zāi)害”。

中央已意識到問題的存在。2020年2月23日召開的“統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議”明確，要落實分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)的要求。隨著防控工作的不斷推進，地方各級政府應(yīng)及時調(diào)整防控理念和防控措施，將應(yīng)急響應(yīng)級別的降低或終止措施及時細化到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)各地受疫情影響的實際程度統(tǒng)籌防疫和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作。

有些地方在這一問題上的處理方式和做法值得借鑒和推廣。譬如，浙江省自3月18日起已調(diào)整湖北來浙人員健康碼賦碼規(guī)則，（除武漢市以外）擁有當?shù)亟】禈俗R、申領(lǐng)了浙江省綠碼的湖北省人員都能順利來浙，除用人單位內(nèi)部要求外，不再有任何強制性隔離的區(qū)域性規(guī)定。

四、結(jié)語

此次新冠肺炎疫情防控是對我國治理體系和治理能力的一次大考，盡管疫情已趨于緩和，但是疫情期間突顯的各類問題以及可能帶來的“次生災(zāi)害”，特別是制度性“次生災(zāi)害”的防范和紓解，值得高度重視。

當前，“境外輸入型”和“無癥狀”感染者所帶來的防控壓力依然很大，且有不斷增大趨勢，在某些地區(qū)，較長一段時間內(nèi)，“剛性防控”可能還需要，也會成為一種常態(tài)化的防控機制。地方政府只有不斷完善制度設(shè)計，夯實應(yīng)急治理法治化能力，提升突發(fā)公共事件下應(yīng)急制度實施的適應(yīng)性和彈性機能，實現(xiàn)治理水平的“剛?cè)嵯酀保拍軓母瓷戏婪吨贫葘嵤﹦傂运赡軒淼摹按紊鸀?zāi)害”。