當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月28日，美國總統(tǒng)特朗普表示正在考慮對紐約州、新澤西州和康涅狄格州三州疫情嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行以聯(lián)邦政府名義下達(dá)的強(qiáng)制隔離。特朗普認(rèn)為強(qiáng)制隔離可以有效控制紐約州等三州的疫情擴(kuò)散。在過去的半個(gè)月中，紐約及其附近地區(qū)已經(jīng)成為美國新冠肺炎疫情的重災(zāi)區(qū)。截止3月30日，紐約州的確診病例已經(jīng)達(dá)到60000例，死亡病例也已接近1000例。

特朗普此項(xiàng)表態(tài)遭到了紐約州州長科莫(Andrew Cuomo)的強(qiáng)烈反對，他認(rèn)為這么做是非法的也是不可行的，并且會(huì)造成混亂與恐慌。他還稱特朗普的建議基本相當(dāng)于“聯(lián)邦政府向這些州宣戰(zhàn)”。

有意思的是，科莫指出在美國歷史上上一次以如此強(qiáng)硬手段隔離各州邊界還是在美國內(nèi)戰(zhàn)的時(shí)候——這也是歷史上美國聯(lián)邦體制受到巨大沖擊的時(shí)刻，南方各州意圖單方面宣布脫離聯(lián)邦，而聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)北方各州進(jìn)入了同南方的戰(zhàn)爭，聯(lián)邦體制面臨著州主權(quán)和聯(lián)邦主權(quán)到底哪頭大的深刻危機(jī)。

為什么各國都較為常見的，由中央政府下令的“封城”、“封州”以避免疫情擴(kuò)散的手段，在美國會(huì)引起如此大的爭議呢？

疫情考驗(yàn)美國聯(lián)邦體制

同英國、法國、韓國等其他國家不同，美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，而英、法、韓等國雖然政府權(quán)力存在著不同程度的下放，都是單一制國家。

在聯(lián)邦制國家中，聯(lián)邦政府與州政府、地方政府在具體事務(wù)上有著不同的管轄權(quán)限。比如美國，警察是由所屬各州指揮管理的，警權(quán)由州政府掌握，聯(lián)邦政府沒有權(quán)力命令各州警察執(zhí)行具體的公務(wù)。而在單一制國家，大體上各級地方政府在具體領(lǐng)域的事務(wù)上，要遵照上級政府的命令，除非已經(jīng)明確規(guī)定該項(xiàng)事務(wù)的管轄權(quán)已由上級政府下放到下級政府。

要具體了解美國聯(lián)邦體制的歷史由來，就不得不談到確立聯(lián)邦制的“立憲時(shí)刻”。在北美十三州贏得獨(dú)立戰(zhàn)爭的勝利后，擺在他們面前的是如何確立 “國體”的問題。當(dāng)時(shí)以漢密爾頓、麥迪遜為首的聯(lián)邦黨人在定立“國體”之爭中占了上風(fēng)。

學(xué)界普遍認(rèn)為麥迪遜是美國憲法的主要起草者。麥迪遜本人的政治思想深受以哲學(xué)家休謨?yōu)榇淼奶K格蘭啟蒙運(yùn)動(dòng)影響，在政府權(quán)力的劃分上深信孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說：政府的權(quán)力應(yīng)該被限制，這樣才能保護(hù)公民的自由權(quán)利。同時(shí)，他早年在弗吉尼亞的從政經(jīng)歷告訴他，國家應(yīng)該與教會(huì)分離，國家應(yīng)擁有世俗事務(wù)的主權(quán)，而教會(huì)應(yīng)擁有屬靈事務(wù)的主權(quán)。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，政教分離的雙重主權(quán)學(xué)說影響了麥迪遜勾勒聯(lián)邦制的藍(lán)圖：內(nèi)政屬于州權(quán)，只有那些州際事務(wù)，也就是國防、外交與貿(mào)易應(yīng)處在聯(lián)邦政府的管轄之下。

美國的聯(lián)邦體制正是確立在這樣的歷史背景下，從憲法意義上，州政府不是聯(lián)邦政府的下級政府，而是擁有準(zhǔn)主權(quán)的政治實(shí)體，與聯(lián)邦政府分管不同領(lǐng)域的具體事務(wù)。可以想見，聯(lián)邦政府與州政府一定會(huì)在邊界模糊不清的事務(wù)上發(fā)生沖突，這也構(gòu)成了美國兩百年政治史與憲政史的主線：聯(lián)邦政府的逐步擴(kuò)權(quán)與州權(quán)的逐步削弱。

而在此次新冠肺炎疫情中，美國聯(lián)邦體制的特點(diǎn)也表現(xiàn)得淋漓盡致，這一套建立于18世紀(jì)末的頗具“古典”色彩的體制也正經(jīng)受著巨大壓力的考驗(yàn)。

聯(lián)邦與州政府應(yīng)對疫情的角色

在應(yīng)對此次新冠疫情中，美國聯(lián)邦政府面臨著擴(kuò)權(quán)與限權(quán)之間的張力。一方面，新冠疫情形勢咄咄逼人，要求聯(lián)邦政府動(dòng)員大量人力、物力資源進(jìn)行防疫，同時(shí)在緊急狀態(tài)下以強(qiáng)制手段限制疫情在人群之間的傳播；另一方面，美國憲法并沒有賦予聯(lián)邦政府在公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)下的專斷權(quán)力，諸多內(nèi)政事務(wù)上的緊急權(quán)力是屬于州政府的。

即使在3月13日特朗普宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)的情況下，聯(lián)邦政府也在很大程度上無權(quán)過問屬于州內(nèi)事務(wù)的警察、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。比如在國家緊急狀態(tài)下，聯(lián)邦政府也不被允許調(diào)動(dòng)州警察進(jìn)行防疫、隔離相關(guān)的公務(wù)，警權(quán)是州權(quán)的一部分，如果聯(lián)邦政府通過任何方式調(diào)動(dòng)州警察會(huì)涉及“強(qiáng)征”（Commandeering），在現(xiàn)行美國憲法下是違憲的。國家緊急狀態(tài)主要賦予了聯(lián)邦政府運(yùn)用聯(lián)邦負(fù)責(zé)的社保項(xiàng)目、財(cái)政資金和調(diào)動(dòng)聯(lián)邦各行政機(jī)關(guān)向美國各州政府與民眾提供援助。

自3月初以來，美國50個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)相繼宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。與聯(lián)邦政府不同的是，美國各州政府的結(jié)構(gòu)是單一制的，也就是說在除了已明確規(guī)定的下放給地方政府的權(quán)力以外，本州州政府在很多領(lǐng)域有權(quán)要求下級政府遵守上級的法令。在緊急狀態(tài)下，各州州長可以動(dòng)用緊急權(quán)力來動(dòng)員資源遏制疫情，暫停行使或回避一些聯(lián)邦與州法律，同時(shí)可以使用強(qiáng)制手段禁止本州居民聚集。但是各州宣布緊急狀態(tài)之后的措施要視本州法律而定。

和宣布緊急狀態(tài)一樣，居家令(Stay at Home Order)也是由州政府下達(dá)的，這也是為什么美國各州給本州居民下達(dá)的居家令各式各樣，在華盛頓州、紐約州、加利福尼亞州、新澤西州等州，州長下達(dá)的居家令要求居民沒有充足理由不得離家；在肯塔基等州截至目前州長僅僅下令關(guān)閉非必要的商業(yè)機(jī)構(gòu)；而在緬因、懷俄明等州截至目前還沒有下達(dá)關(guān)閉商業(yè)設(shè)施的法令。

不過和法國、西班牙等國不同，美國各州的居家令大多數(shù)情況下沒有采取使用包括警察在內(nèi)的強(qiáng)制力量保障實(shí)施，而僅僅要求居民自覺配合。不過也有例外的例子，比如新澤西州海洋縣(Ocean County)警方指控一位主人在疫情期間以結(jié)婚名義進(jìn)行了50人以上的聚集，而這在新澤西州的緊急法令下是違法的。

在各州和華盛頓特區(qū)相繼宣布緊急狀態(tài)之后，并且在州長或市長向總統(tǒng)發(fā)出請求的情況下，聯(lián)邦政府方可動(dòng)員聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對所在州疫情進(jìn)行反應(yīng)與援助。而聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署也只有在特朗普宣布國家緊急狀態(tài)并援引斯塔福德法案（Stafford Act, 全稱斯塔福德災(zāi)難與緊急援助法）之后，方能得到授權(quán)向各州和地方政府提供應(yīng)對災(zāi)難的援助，并采取包括調(diào)動(dòng)聯(lián)邦資金在內(nèi)的手段，協(xié)調(diào)各州應(yīng)對疫情的行動(dòng)。

在科莫以及康涅狄格州、新澤西州的反對下，特朗普最終沒有宣布紐約、新澤西、康涅狄格三州為“隔離”地帶，只是在28日通過美國疾病控制與預(yù)防中心（CDC）向這三州居民發(fā)出了旅行建議，敦促他們在14天內(nèi)避免不必要的國內(nèi)旅行。若特朗普堅(jiān)持以聯(lián)邦政府名義宣布強(qiáng)制隔離三州，將不可避免地會(huì)陷入合憲性的爭議之中。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果援引公共衛(wèi)生服務(wù)法（Public Health Service Act），特朗普政府阻止紐約、康涅狄格、新澤西三州與其他地區(qū)的州際交通是合法的。但也有反對意見指出，這樣做涉嫌違憲。州際貿(mào)易屬于國會(huì)的管轄范圍，如果需要管控州際交通需要援引美國憲法中的州際貿(mào)易條款，在沒有國會(huì)授權(quán)的情況下，總統(tǒng)貿(mào)然行事將會(huì)造成違憲。

州與州的嫌隙和黨爭下的抗疫陰影

應(yīng)對新冠疫情期間，在美國的聯(lián)邦體制下，不僅僅聯(lián)邦政府與州政府的職權(quán)出現(xiàn)了張力，各州之間也出現(xiàn)了針對隔離政策的爭議。截至目前，已有至少5個(gè)州出臺(tái)了針對抵達(dá)本州的它州居民進(jìn)行14天隔離的政策。

3月26日，羅得島州州長吉納·雷蒙多（Gina Raimondo)簽署行政命令要求所有從紐約州抵達(dá)羅德島的人員都進(jìn)行14天的居家隔離，并且部署州警察在高速公路巡查紐約州牌照車輛，派遣國民警衛(wèi)隊(duì)逐戶告知來自紐約的人員進(jìn)行居家隔離。隨后，紐約州州長庫莫強(qiáng)烈反對同屬民主黨的雷蒙多的舉措。美國公民自由聯(lián)盟（American Civil Liberties Union）羅德島分支負(fù)責(zé)人斯蒂文·布朗（Steve Brown）認(rèn)為雷蒙多此舉涉嫌違憲，因?yàn)橹挥袊鴷?huì)有權(quán)力援引憲法中的州際貿(mào)易條款對州際人員交通進(jìn)行管控。

在反對聲中，當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月29日，雷蒙多廢除了上述命令。同日，雷蒙多下令所有因“非工作”原因到訪羅德島的外州人員需進(jìn)行14天自我隔離，公共衛(wèi)生、安全等人員除外。

除羅得島州外，馬薩諸塞州的共和黨州長查理·貝克（Charlie Baker）第一個(gè)下令所有從外州進(jìn)入本州人員一律居家隔離14天，他還強(qiáng)調(diào)了不歡迎有新冠肺炎癥狀人員進(jìn)入馬薩諸塞州。

南卡羅萊納州、得克薩斯州、佛羅里達(dá)州也已先后下達(dá)針對外來人員的居家隔離命令，南卡羅萊納州要求所有外來人員一律隔離，得克薩斯州要求所有來自紐約州的人員進(jìn)行隔離。而佛羅里達(dá)州的居家隔離令則針對來自紐約州、新澤西州和新奧爾良的人員。

照這樣的趨勢，我們可以推測，在未來幾周時(shí)間內(nèi)隨著美國新冠疫情更為集中地暴發(fā)，美國各州也會(huì)相繼對外來人員施行更為嚴(yán)厲的隔離政策，這將進(jìn)一步考驗(yàn)聯(lián)邦體制下美國各州政府之間的協(xié)同能力。在羅得島州州長雷蒙多宣布要求紐約州來羅德島州人員進(jìn)行14天居家隔離后，紐約州州長科莫已表示他會(huì)起訴羅得島州。各州政府之間的矛盾，恐怕會(huì)給美國已經(jīng)遲緩的疫情防控蒙上一層陰影。

聯(lián)邦制確實(shí)給予了美國各州政府在聯(lián)邦政府反應(yīng)遲緩條件下高度自主的政策空間。但是隨著各州疫情日益嚴(yán)峻，聯(lián)邦政府和各州政府在抗疫方面勢必需要采取更為強(qiáng)有力的合作，方能更有效地動(dòng)用人力物力。同時(shí)，各州在處置疫情問題上難免會(huì)爆發(fā)一定程度的矛盾，在這樣的時(shí)刻，只有聯(lián)邦政府同各州政府勉力協(xié)調(diào)才可能盡可能地避免各州出臺(tái)嚴(yán)苛的“排外”政策。

但是，在美國政治深陷極化局面的今天，民主、共和黨兩黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府能否攜手共同抗疫，無疑要打上一個(gè)大大的問號。值得注意的是，截至目前美國“震中”各州大多為民主黨州長領(lǐng)導(dǎo)的，兩黨激烈黨爭大背景下恐怕會(huì)給聯(lián)邦政府和各州政府的合作帶來負(fù)面影響?？梢灶A(yù)見，受到此次新冠疫情沖擊，美國的聯(lián)邦體制或?qū)⒉豢杀苊獾爻霈F(xiàn)一定程度的變化。

（作者就讀于美國喬治華盛頓大學(xué)政治學(xué)專業(yè)）