2020年3月1日，國務院發(fā)布《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱“《決定》”）。自1986年制定并公布《土地管理法》以來，用地審批權一度呈上收之勢，此次可能是首次下放。如何理解個中玄機？

一、用地審批權34年來的首次下放

《土地管理法》自1986年公布以來，經歷了四次修訂，最近一次是2019年。

《土地管理法》雖歷經四次修訂，但對用地審批權限只進行過一次調整，出現在1998年。在此之前，1986年首度公布的《土地管理法》和1988年對《土地管理法》的修訂，對用地審批權的規(guī)定都完全一致，即：“國家建設征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由國務院批準。”

在1998年修訂后的《土地管理法》中，上述規(guī)定發(fā)生變化，即：征用“基本農田”、“基本農田以外的耕地超過三十五公頃的”、“其他土地超過七十公頃的”，由國務院批準。

35公頃約折合525畝，70公頃約折合1050畝。因此，通過土地的面積，很容易看出國務院上收了審批權。況且在原有基礎上，又新增了絕對歸國務院審批的土地類型：基本農田。

自1998年起，及至2004年、2019年《土地管理法》兩次修訂，國務院的用地審批權均保持了與1998年《土地管理法》的規(guī)定一致。

《決定》的發(fā)布，標志著在國務院于1998年上收審批權之后，用地審批權被首度下放。甚至可以說，這是自1986年公布《土地管理法》的34年以來，用地審批權的首度下放。

二、“農轉用”審批權大部分被平均派發(fā)各省

《決定》共計千字左右，正文共三條，其中對權力下放做出具體安排和規(guī)定的是第一、二條。第一條主要規(guī)定的是“農用地轉為建設用地”的審批權，第二條主要規(guī)定的是“土地征收”的審批權。

實踐中，“農用地轉為建設用地”，常被簡稱為“農轉用”。

《土地管理法》第四條規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”。這是國家對土地實行按用途管理的法律依據，同時也是《土地管理法》的基石之一。具體管理辦法是：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！?/p>

在農用地、建設用地、未利用地這三類土地中，顯然是建設用地的經濟價值最大。但出于糧食安全等方面的考慮，國家以《土地管理法》這一基本大法的形式，牢固確立了“嚴格限制將農用地轉為建設有用地”的基本法律原則。

“嚴格限制”的表現是，對將“農用地轉為建設用地”，設置了很高的審批權限。該審批權限的設置，主要體現于《土地管理法》第四十四條。簡單來說，分為兩種情況。

一是在土地利用總體規(guī)劃中，處于 “建設用地”范圍之內的地塊，其“農轉用”的審批權與土地利用總體規(guī)劃的審批權一致。

例如，若一塊農用地已經被規(guī)劃為建設用地，將來的計劃是用于蓋樓，不再種地了，那么這塊地不再用于農業(yè)而是轉用于蓋樓這件事，就由負責審批該土地利用總體規(guī)劃的部門負責審查。也就是說，誰審批規(guī)劃，誰就負責審批相應規(guī)劃的實施。

至于土地利用總體規(guī)劃，大的原則是分級審批，其中由國務院“親自”審批的是省、自治區(qū)、直轄市范圍的土地利用總體規(guī)劃，以及人口在100萬以上的大、中型城市的土地利用總體規(guī)劃。除此之外的土地利用總體規(guī)劃，則全部集中由省級政府審批。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，可以由省級政府授權給設區(qū)的市級政府。除上述部門外，其他層級的部門、機關一律沒有土地利用總體規(guī)劃的審批權。

對處于建設用地規(guī)劃之內的“農用地”轉用審批，此次改革是將上述原由國務院享有的“農轉用”審批權，一律下放給省級政府。

二是在土地利用總體規(guī)劃中，不在“建設用地”范圍之內的地塊，其“農轉用”審批權歸于國務院或由國務院授權的省級單位。

例如，一塊農用地在土地利用總體規(guī)劃中，不在建設用地范圍之內，如果用地者想將該農用地轉用于建設用地，那么按現行《土地管理法》第四十四條第四款，其審批機關是“國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。

也就是說，按現行法律規(guī)定，這樣的“農轉用”事項，由國務院或者國務院“欽點”的省級政府負責審批。然而此次，《決定》將國務院“親自”行使或“欽點”行使的這項審批權，統(tǒng)一地、一次性地、一視同仁地下放給了各地省級政府。

除省級政府以外，其他可能具有土地利用總體規(guī)劃審批權的，只限于設區(qū)的市級政府。但該審批權，也來自省級政府的授權，即該審批權實質仍歸省級政府。所以，《決定》對“農轉用”審批權的改革，可以簡單理解為一句話，即：除基本農田外，一切“農轉用”審批權被“陽光普照”式地、平均地、一次性地、徹底地下放到各省。

三、土地征收權“限時”、“限地”全面下放

除嚴格土地用途管理以外，《土地管理法》對土地的另一個管控“利器”，是土地的“所有權管理”。

1998年修訂的《土地管理法》，第四十三條寫入：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！弊源?，國有土地成為建設用地的唯一來源。如果需要的地塊歸農村等集體所有，則只能先將集體所有土地征收為國家所有，解決了所有權問題之后，才可以入市。

2004年修訂《土地管理法》時，此規(guī)定未做修改。該制度一直延續(xù)，直至全國人大常委會于2019年8月修訂《土地管理法》（自2020年1月1日起實行），刪除原《土地管理法》第四十三條。自此，國有土地對建設使用土地的供應“壟斷”才算開始被打破。與此同時，集體經營性建設用地入市開始登上歷史舞臺。

筆者在《集體經營性建設用地入市的六個具體問題》一文中，對集體經營性建設用地入市持謹慎樂觀態(tài)度。鑒于多重管控的存在，集體經營性建設用地入市可能難于一蹴而就。在可以預見的相當長時間內，集體所有的土地先被征收為國有，再以出讓方式入市，此傳統(tǒng)方式可能仍將主導土地供應市場。也就是說，由集體所有的土地“變身”為國家所有的土地，該過程中必不可少的土地征收程序，仍將是用地審批過程中最重要的權力，至少是之一。

對“永久基本農田”、“永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的”、“其他土地超過七十公頃的”土地的征收審批事項，《土地管理法》特別以第四十六條，將該審批權留由國務院“專享”。

國務院此次發(fā)布的《決定》確實是沿著“放管服”的改革方向，主動下放了權力，即將該審批權授予北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶。雖然僅為試點，限于北上廣等八地，且試點時間限期僅為一年，但畢竟是摸著石頭過河，畢竟給出了方向，因此意義重大。

除全面的土地征收權限以外，試點地方同時還取得其他省市所沒有的對基本農田轉為建設用地的“農轉用”審批權。因此，對該八個試點地方而言，國務院真可謂是“傾其所有”。

四、如何提升用地審批權改革的效果

在2017年6月，就“放管服”改革，李克強總理表示，這是一場深刻的刀刃向內的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內容的傳統(tǒng)管理體制，革除與審批發(fā)證相關聯的尋租權力和不當利益，改變與審批發(fā)證相伴的“看家本領”。

《決定》內容與上述會議要求基本一致。首先，主動“卸載”審批權，代之以對授權運用等情況的檢查指導，有利于國務院從具體事務中解脫出來，有利于最高行政機關對全國用地審批事項進行統(tǒng)一協調與監(jiān)督。其次，審批層級減少，必然壓縮尋租空間。再次，下放一些審批權之后，國務院可騰出更多力量，因此有利于相應監(jiān)管和服務水平的提高。

談及“放管服”改革，通常用得比較多的一個說法是“刀刃向內”，即指向“審批發(fā)證”?！暗度邢騼取惫倘浑y能可貴，但若同時還能“刀把朝外”，則改革效果可能更佳。

首先，增加用地審批過程的透明度。實踐中，用地審批常常呈現出“內部性”較強、 “公開性”較弱的特點。對審批的事由、經過、結果等信息，外界難于了解。無論是用地人還是意向用地人，抑或由其聘請的外部律師，如果希望了解一個有特定利益關系的地塊的審批狀況，時常被告知，這些事項與主管機關以外的第三方無關，甚至屬于“秘密”，因此被“拒絕透露”。信息不公開，則社會監(jiān)督很難真正展開。

其次，對用地審批的結果及其過程的監(jiān)督，應擴大第三方力量的介入和參與。實踐中，即使對審批結果或過程持有異議，當事方或者第三方一般也很難有機會及時提起某種異議程序，及時提出訴求，以實現程序正義與實體正義。

再次，用地審批實際對不動產法律狀態(tài)的穩(wěn)定性有所影響，對此應加強司法的介入。實踐中，有關土地使用權的爭議，常常涉及該批未批等用地審批事項。

以司法解釋為例，最高人民法院于2005年發(fā)布《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，其第十一條規(guī)定：“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準，與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的，應當認定合同無效。但起訴前經有批準權的人民政府批準辦理土地使用權出讓手續(xù)的，應當認定合同有效?！?/p>

據此，轉讓劃撥土地使用權的，必須要首先取得主管機關批準。然而，如果事先沒有取得主管機關批準，但若能在起訴之前取得主管機關批準，那么這樣的合同便會從無效“轉為”有效。也就是說，即使手續(xù)不完備，卻也并不代表必然違法，而何時起訴，時間又不可能事先確定。所以，此類項目土地的合法性問題，必定將在相當長的時間內，處于合法與違法之間。這是一種不穩(wěn)定狀態(tài)，無法給當事方以及第三方以合理的預期。

類似的規(guī)定，在法律法規(guī)特別是司法解釋中還有很多。對此，在壓縮行政審批鏈條的同時，應更多積極引入第三方力量，介入到由此引發(fā)的法律糾紛之中。這有利于對用地審批權運用的督促，有利于不動產法律狀態(tài)的確定，有利于經濟、社會的穩(wěn)定。

最后，國務院下放用地審批權固然難能可貴，但這到底能在多大程度上縮短審批鏈條，有待進一步觀察。這方面的改革需要沿著革除尋租權力和不當利益的大方向，繼續(xù)前進。