【編者按】

當(dāng)下的疫情防控工作對(duì)“數(shù)字政府”建設(shè)提出了更加迫切的要求。本報(bào)告以市場(chǎng)主體感受為依據(jù)，從需求側(cè)系統(tǒng)性評(píng)價(jià)我國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)的進(jìn)展、存在的問(wèn)題以及未來(lái)發(fā)展方向。

中山大學(xué)《深化商事制度改革研究》課題組于2019年暑期開(kāi)展了一次全國(guó)實(shí)地調(diào)研，通過(guò)分層隨機(jī)抽樣，實(shí)地走訪24省、110市、281個(gè)區(qū)的政務(wù)辦事大廳，訪談前來(lái)辦理業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，從需求側(cè)視角考察全國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)。本次調(diào)研有效調(diào)查問(wèn)卷合計(jì)8293份。

從需求側(cè)的視角看，全國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)面臨的主要問(wèn)題是，當(dāng)前“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分、不平衡。不充分是指，“數(shù)字政府”的潛在使用率為92%，實(shí)際使用率為53%，有39%的潛在需求沒(méi)有得到滿足。不平衡是指，在“數(shù)字政府”的知曉率和使用率上，全國(guó)最佳地區(qū)比全國(guó)最低地區(qū)分別高了30和48個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域發(fā)展不均衡。

一、“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分

“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分，還有39%的潛在需求未滿足。從需求側(cè)的視角看，如圖1所示，“數(shù)字政府”的潛在使用率為92%，實(shí)際使用率為53%，說(shuō)明有39%的市場(chǎng)主體的潛在需求沒(méi)有得到滿足。具體而言，分別有89%和85%的市場(chǎng)主體明確說(shuō)愿意使用網(wǎng)上辦事大廳和移動(dòng)端，二者的實(shí)際使用率只有48%和26%。這表明，網(wǎng)上辦事大廳和移動(dòng)端分別有41%和59%的潛在需求沒(méi)有得到滿足。

從需求側(cè)視角看，全國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)不充分的主要原因有4個(gè)。

1、宣傳工作不充分，31%的市場(chǎng)主體不知道“數(shù)字政府”

全國(guó)“數(shù)字政府”知曉率為69%，意味著還有31%的市場(chǎng)主體不知道“數(shù)字政府”。知曉是使用的前提基礎(chǔ)，三成市場(chǎng)主體不知道“數(shù)字政府”，因而不會(huì)使用“數(shù)字政府”，使得“數(shù)字政府”潛在使用率與實(shí)際使用率存在缺口。

政府職能部門的主動(dòng)推廣力度不夠，可能是“數(shù)字政府”知曉率不足的原因。職能部門主動(dòng)推廣是市場(chǎng)主體獲知“數(shù)字政府”的主要途徑，“數(shù)字政府”知曉率低，意味著大廳工作人員的主動(dòng)告知、大廳廣告的宣傳可能還不夠充分。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使大廳中配備了多臺(tái)電腦，市場(chǎng)主體卻并不知道可以進(jìn)行網(wǎng)上辦理。比如在山東東營(yíng)市，調(diào)研員看到大廳已放置4臺(tái)辦事專用電腦，許多市場(chǎng)主體仍然表示“不知道還能在電腦上辦”；在河北唐山市，辦事大廳除了電腦，也張貼有網(wǎng)上政務(wù)廣告標(biāo)語(yǔ)，但不少市場(chǎng)主體在被問(wèn)及“本區(qū)是否可以在電腦或者網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)”時(shí)都說(shuō)“不知道啊”或者“應(yīng)該不行吧”。

2、業(yè)務(wù)建設(shè)不充分，34%的市場(chǎng)主體認(rèn)為“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)不全

業(yè)務(wù)不全是市場(chǎng)主體不使用“數(shù)字政府”的最大原因。如圖2所示，分別有34%和36%的市場(chǎng)主體由于業(yè)務(wù)不全，沒(méi)有使用網(wǎng)上辦事大廳和移動(dòng)端APP辦事系統(tǒng)。

（注：另有19%和21%的市場(chǎng)主體因?yàn)槠渌蛭催x擇使用網(wǎng)上辦事大廳和移動(dòng)端APP辦理業(yè)務(wù)。）

在實(shí)地調(diào)研期間，業(yè)務(wù)不全是市場(chǎng)主體對(duì)“數(shù)字政府”的普遍反饋。在上海市徐匯區(qū)行政服務(wù)中心，一位辦理外資業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體表示：“網(wǎng)上沒(méi)有外資企業(yè)業(yè)務(wù)和信息查詢，必須現(xiàn)場(chǎng)來(lái)拿資料，這是很大的弊端，非常不方便。”在湖南省，據(jù)市場(chǎng)主體反映，全省統(tǒng)一使用的湖南省企業(yè)登記全程電子化系統(tǒng)目前能辦理的主要業(yè)務(wù)只有企業(yè)登記等一些簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)，遷入遷出注銷等一些其他業(yè)務(wù)沒(méi)有辦法在網(wǎng)上辦理。在青海西寧，市場(chǎng)主體反映目前許多政務(wù)系統(tǒng)只能辦理企業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)，個(gè)人個(gè)體的業(yè)務(wù)大部分還需要來(lái)現(xiàn)場(chǎng)辦理。

3、流程建設(shè)不充分，23%的市場(chǎng)主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能全流程辦理

“數(shù)字政府”不能實(shí)現(xiàn)線上全流程辦理，仍需線下跑腿，因而市場(chǎng)主體不使用“數(shù)字政府”。數(shù)據(jù)顯示，有26%的市場(chǎng)主體表示在網(wǎng)上辦事大廳未能辦完業(yè)務(wù)，仍然需要到大廳現(xiàn)場(chǎng)辦理，16%的市場(chǎng)主體也表示因此沒(méi)有選擇使用移動(dòng)端。這表明，未能實(shí)現(xiàn)全流程辦理降低了“數(shù)字政府”的使用率，削弱了“數(shù)字政府”的吸引力。

在調(diào)研期間，不能全流程辦理是不少市場(chǎng)主體的抱怨。上海市的市場(chǎng)主體普遍反映在網(wǎng)上遞交材料后還是要線下再交紙質(zhì)版：“既然網(wǎng)上認(rèn)可了，為什么還要來(lái)交紙質(zhì)材料？”在青島市市北區(qū)，有市場(chǎng)主體表示網(wǎng)上辦事存在信息更新不及時(shí)、信息上傳不完整、網(wǎng)上表格不齊備等情況；用移動(dòng)端辦理，容易出現(xiàn)流程顯示不全的問(wèn)題。在湖北武漢市，一位市場(chǎng)主體直言“網(wǎng)上說(shuō)的信息跟現(xiàn)場(chǎng)的不一樣”，并向調(diào)研員解釋道：“網(wǎng)站搜出來(lái)的信息沒(méi)及時(shí)更新，業(yè)務(wù)辦理流程還是過(guò)去的流程，這樣一來(lái)，按網(wǎng)上提前準(zhǔn)備好的材料到現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)法使用，還得從頭再來(lái)?！痹诙踔菔校簧偈袌?chǎng)主體對(duì)“全程電子化”的目標(biāo)遲遲實(shí)現(xiàn)不了表示不滿：“電腦辦完手機(jī)辦，手機(jī)辦完還要跑到現(xiàn)場(chǎng)辦，太麻煩了?！痹趶V西柳州，市場(chǎng)主體表示有時(shí)網(wǎng)上辦事系統(tǒng)甚至還會(huì)給他們?cè)鎏砺闊骸熬W(wǎng)上的系統(tǒng)不行啊，本來(lái)我只用跑兩次的，因?yàn)楣ど毯投悇?wù)的數(shù)據(jù)不同步，我現(xiàn)在反而要跑三次了?！睆氖茉L者的反饋來(lái)看，“數(shù)字政府”還未能實(shí)現(xiàn)全流程辦理、全程電子化辦理，極大降低了市場(chǎng)主體對(duì)“數(shù)字政府”的獲得感。

4、主動(dòng)指引不充分，13%的市場(chǎng)主體習(xí)慣線下辦理

盡管全國(guó)有93%的市場(chǎng)主體認(rèn)為“數(shù)字政府”是大勢(shì)所趨，但是有68%的市場(chǎng)主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能完全取代窗口辦理，14%的市場(chǎng)主體習(xí)慣線下辦理。

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)主體因?yàn)榫€下辦理有人咨詢更放心而愿意線下辦理，同時(shí)也因?yàn)榫€上辦理無(wú)人引導(dǎo)、線上咨詢無(wú)人應(yīng)答而不愿用“數(shù)字政府”。在上海，有市場(chǎng)主體表達(dá)了想用“數(shù)字政府”但又不會(huì)用的無(wú)奈：“我本人很愿意去嘗試在電腦系統(tǒng)辦理工商這一塊的業(yè)務(wù)，比如上海的一網(wǎng)通辦系統(tǒng)，但是有時(shí)候我去上面想辦理一些業(yè)務(wù)，就是找不到入口在哪，不知道在哪可以進(jìn)行相關(guān)操作，所以沒(méi)辦法還是得本人過(guò)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)咨詢。”

在安徽蕪湖，一位制造業(yè)公司的市場(chǎng)主體提到：“線下辦理還可以隨時(shí)咨詢，線上辦理就沒(méi)有那么及時(shí)的反饋?！绷硪晃皇袌?chǎng)主體也表示：“網(wǎng)上很多材料的填寫自己也并不是很清楚，打電話給窗口的工作人員常常是沒(méi)有回音，最后只得再跑線下咨詢。網(wǎng)上提交的材料再三被退回，最后還不如來(lái)跑線下更直接。”在濟(jì)南，市場(chǎng)主體也說(shuō)：“網(wǎng)上辦事時(shí)候存在疑問(wèn)時(shí)不知道找誰(shuí)咨詢，還是更傾向于到現(xiàn)場(chǎng)跟工作人員面對(duì)面咨詢?！?/p>

在一些地區(qū)，工作人員的幫助對(duì)市場(chǎng)主體使用“數(shù)字政府”起到了很大作用。比如在河南鄭州，一位平時(shí)沒(méi)有怎么接觸過(guò)電腦，對(duì)“數(shù)字政府”也不熟悉的市場(chǎng)主體對(duì)志愿者連連贊賞：“這里的志愿者可好了。就前些天我在這邊辦一個(gè)許可證，要用電腦操作。有個(gè)小伙子可熱情了，‘阿姨’‘阿姨’地喊著，看我不太會(huì)用電腦，直接就全部幫我操作辦理了。一會(huì)兒就辦完了。”志愿者的幫助讓未曾使用過(guò)“數(shù)字政府”的市場(chǎng)主體感受到了“數(shù)字政府”帶來(lái)的快捷與方便。這表明，盡管部分市場(chǎng)主體線下辦理的習(xí)慣無(wú)法在短期內(nèi)迅速轉(zhuǎn)變，但如果辦事大廳對(duì)市場(chǎng)主體網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)缺乏主動(dòng)指引不充分，可能更加制約“數(shù)字政府”使用率的提升。

二、“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不平衡

區(qū)域發(fā)展不平衡，是“數(shù)字政府”建設(shè)不充分在空間上的表現(xiàn)?！皵?shù)字政府”建設(shè)表現(xiàn)最好的市為95分，最低為42分，不足最佳城市的一半。如圖3所示，在潛在使用率、實(shí)際知曉率和實(shí)際使用率上，得分最高地區(qū)與得分最低地區(qū)也分別存在26、77、77分的差距，區(qū)域發(fā)展不平衡。

各地“數(shù)字政府”潛在需求普遍高，知曉率和使用率差距大。潛在使用率得分評(píng)級(jí)A、B、C、D的比率分別為89%、10%、1%、0%；實(shí)際知曉率得分評(píng)級(jí)A、B、C、D的比率分別為11%、42%、25%、22%；實(shí)際使用率得分評(píng)級(jí)A、B、C、D的比率分別為1%、8%、25%、66%。由此可見(jiàn)，各地“數(shù)字政府”都面臨很高的潛在需求，但實(shí)際知曉率和實(shí)際使用率差距大。

1、各地職能部門主動(dòng)告知的差異大，“數(shù)字政府”知曉率不平衡

如圖4所示，全國(guó)110個(gè)市中，由工作人員告知而獲知“數(shù)字政府”比例最高為71%，最低為21%，兩者相差50個(gè)百分點(diǎn)。朋友介紹渠道獲知“數(shù)字政府”比例，最高市與最低市相差43個(gè)百分點(diǎn)，通過(guò)自己查詢獲知的比例相差32個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，政府工作人員主動(dòng)告知的差異，是各地“數(shù)字政府”知曉率差異的主要原因。

2、業(yè)務(wù)不全、不能全流程辦理，“數(shù)字政府”使用率不平衡

如圖5所示，全國(guó)110個(gè)市中，認(rèn)為“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)不全的市場(chǎng)主體比例最高為64%，最低為6%，兩者相差58個(gè)百分點(diǎn)。認(rèn)為“數(shù)字政府”不能全流程辦理比例，最高市與最低市相差53個(gè)百分點(diǎn)。認(rèn)為“數(shù)字政府”習(xí)慣現(xiàn)場(chǎng)辦理、操作不便的市場(chǎng)主體比例最高與最低市相差約40個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，業(yè)務(wù)不全、不能全流程辦理的差異，是各地“數(shù)字政府”使用率差異的主要原因。

3、各地對(duì)于“數(shù)字政府”的重視程度不同，各地“數(shù)字政府”發(fā)展不平衡

各地對(duì)“數(shù)字政府”的不同重視程度、不同做法，同時(shí)影響了實(shí)際知曉率和使用率。在將“數(shù)字政府”放在工作重心及宣傳重點(diǎn)的地級(jí)市，辦事大廳推出“全流程/半流程電子化”的服務(wù)，在宣傳推廣及建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)的過(guò)程中做出了較大努力，從而提升了市場(chǎng)主體的知曉率和使用率。比如在安徽阜陽(yáng)，辦事大廳的工作人員主動(dòng)告訴調(diào)研人員，當(dāng)?shù)氐臉I(yè)務(wù)辦理大多都采用全程電子化，盡量減少市場(chǎng)主體的時(shí)間成本。在云南曲靖，辦事大廳的工作人員也主動(dòng)表示當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實(shí)施了“全程電子化”，這也使得曲靖的市場(chǎng)主體對(duì)于“數(shù)字政府”的知曉率與使用率較高。而尚未重視“數(shù)字政府”建設(shè)，將“數(shù)字政府”作為線下辦理的補(bǔ)充的市，盡管辦事大廳內(nèi)已經(jīng)設(shè)置有電腦或豎起宣傳標(biāo)語(yǔ)，但由于辦事人員未能主動(dòng)推廣，當(dāng)?shù)氐摹皵?shù)字政府”的知曉率與使用率較低。

三、深化“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的方向

市場(chǎng)主體使用“數(shù)字政府”過(guò)程中所面臨的痛點(diǎn)與難點(diǎn)，是“數(shù)字政府”改革建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)前“數(shù)字政府”建設(shè)所處發(fā)展階段、面臨的主要矛盾，報(bào)告提出深化“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的四條建議，助力 “數(shù)字政府”盡快實(shí)現(xiàn)大規(guī)模使用。

重視“數(shù)字政府”的需求側(cè)建設(shè)，進(jìn)一步加大政府職能部門主動(dòng)推廣“數(shù)字政府”的力度，提高“數(shù)字政府”的知曉率。當(dāng)前全國(guó)有92%的市場(chǎng)主體愿意使用“數(shù)字政府”，如果這些市場(chǎng)主體都知道“數(shù)字政府”，即使按照現(xiàn)在的吸引力計(jì)算，全國(guó)“數(shù)字政府”的使用率將從53%提升到達(dá)到70%（92%×76%=70%），使全國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)進(jìn)入大規(guī)模使用階段。因此，相關(guān)職能部門需繼續(xù)加大主動(dòng)宣傳推廣“數(shù)字政府”的力度，進(jìn)一步提高“數(shù)字政府”知曉率。

加快“數(shù)字政府”的供給側(cè)建設(shè)，增加“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)供給，推動(dòng)“數(shù)字政府”全流程辦理，繼續(xù)提高“數(shù)字政府”的使用率。當(dāng)前全國(guó)“數(shù)字政府”的吸引力為76%，如果 “數(shù)字政府”吸引力能達(dá)到100%的目標(biāo)，即使按照當(dāng)前的知曉率計(jì)算，全國(guó)“數(shù)字政府”的使用率也將從53%提升達(dá)到69%（69%×100%=69%），進(jìn)入大規(guī)模使用階段。在未選擇使用“數(shù)字政府”的市場(chǎng)主體中，34%認(rèn)為網(wǎng)上業(yè)務(wù)不全，26%認(rèn)為不能全流程辦理。因此，直面這些市場(chǎng)主體使用中的困難，應(yīng)著手推進(jìn)“數(shù)字政府”全流程辦理、上線更多“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)、提升使用體驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)100%吸引力的目標(biāo)。

通過(guò)“數(shù)字政府”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域間平衡發(fā)展。各地“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的知曉率和使用率不平衡，源于各地政府職能推廣力度差距大、功能建設(shè)差距大。因此，需要推進(jìn)“數(shù)字政府”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，細(xì)化量化“數(shù)字政府”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，縮小地區(qū)間差距，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)均等化。

推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下融合發(fā)展。全國(guó)68%的市場(chǎng)主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能取代線下窗口，應(yīng)與線下窗口辦理融合發(fā)展。未選擇網(wǎng)上辦事大廳的市場(chǎng)主體中，13%的是因?yàn)榱?xí)慣現(xiàn)場(chǎng)辦理，未選擇移動(dòng)端辦事的市場(chǎng)主體中，16%的也是習(xí)慣現(xiàn)場(chǎng)辦理。因此，需要打通線上線下辦事渠道，線上加快建設(shè)一網(wǎng)通辦系統(tǒng)，線下推進(jìn)落實(shí)只跑一次、只跑一窗服務(wù)，構(gòu)建線上線下綜合優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)體系，從而為市場(chǎng)主體提供多渠道、方便易用的政務(wù)服務(wù)。

統(tǒng)籌：徐現(xiàn)祥、畢青苗、馬晶、金奕彤

調(diào)研：馬晶、金奕彤、紀(jì)昕冉、蔣孟蕓、鐘子健、蘇逸寧、鄧賢升等

執(zhí)筆：畢青苗、黃逸豪、周昀、徐現(xiàn)祥、李小瑛、張莉

資助：研究闡述黨的十九大精神國(guó)家社科基金專項(xiàng)課題《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）