【編者按】

當(dāng)下的疫情防控工作對“數(shù)字政府”建設(shè)提出了更加迫切的要求。本報告以市場主體感受為依據(jù)，從需求側(cè)系統(tǒng)性評價我國“數(shù)字政府”建設(shè)的進(jìn)展、存在的問題以及未來發(fā)展方向。

中山大學(xué)《深化商事制度改革研究》課題組于2019年暑期開展了一次全國實地調(diào)研，通過分層隨機(jī)抽樣，實地走訪24省、110市、281個區(qū)的政務(wù)辦事大廳，訪談前來辦理業(yè)務(wù)的市場主體，從需求側(cè)視角考察全國“數(shù)字政府”建設(shè)。本次調(diào)研有效調(diào)查問卷合計8293份。

從需求側(cè)的視角看，全國“數(shù)字政府”建設(shè)面臨的主要問題是，當(dāng)前“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分、不平衡。不充分是指，“數(shù)字政府”的潛在使用率為92%，實際使用率為53%，有39%的潛在需求沒有得到滿足。不平衡是指，在“數(shù)字政府”的知曉率和使用率上，全國最佳地區(qū)比全國最低地區(qū)分別高了30和48個百分點，區(qū)域發(fā)展不均衡。

一、“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分

“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不充分，還有39%的潛在需求未滿足。從需求側(cè)的視角看，如圖1所示，“數(shù)字政府”的潛在使用率為92%，實際使用率為53%，說明有39%的市場主體的潛在需求沒有得到滿足。具體而言，分別有89%和85%的市場主體明確說愿意使用網(wǎng)上辦事大廳和移動端，二者的實際使用率只有48%和26%。這表明，網(wǎng)上辦事大廳和移動端分別有41%和59%的潛在需求沒有得到滿足。

從需求側(cè)視角看，全國“數(shù)字政府”建設(shè)不充分的主要原因有4個。

1、宣傳工作不充分，31%的市場主體不知道“數(shù)字政府”

全國“數(shù)字政府”知曉率為69%，意味著還有31%的市場主體不知道“數(shù)字政府”。知曉是使用的前提基礎(chǔ)，三成市場主體不知道“數(shù)字政府”，因而不會使用“數(shù)字政府”，使得“數(shù)字政府”潛在使用率與實際使用率存在缺口。

政府職能部門的主動推廣力度不夠，可能是“數(shù)字政府”知曉率不足的原因。職能部門主動推廣是市場主體獲知“數(shù)字政府”的主要途徑，“數(shù)字政府”知曉率低，意味著大廳工作人員的主動告知、大廳廣告的宣傳可能還不夠充分。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使大廳中配備了多臺電腦，市場主體卻并不知道可以進(jìn)行網(wǎng)上辦理。比如在山東東營市，調(diào)研員看到大廳已放置4臺辦事專用電腦，許多市場主體仍然表示“不知道還能在電腦上辦”；在河北唐山市，辦事大廳除了電腦，也張貼有網(wǎng)上政務(wù)廣告標(biāo)語，但不少市場主體在被問及“本區(qū)是否可以在電腦或者網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)”時都說“不知道啊”或者“應(yīng)該不行吧”。

2、業(yè)務(wù)建設(shè)不充分，34%的市場主體認(rèn)為“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)不全

業(yè)務(wù)不全是市場主體不使用“數(shù)字政府”的最大原因。如圖2所示，分別有34%和36%的市場主體由于業(yè)務(wù)不全，沒有使用網(wǎng)上辦事大廳和移動端APP辦事系統(tǒng)。

（注：另有19%和21%的市場主體因為其他原因未選擇使用網(wǎng)上辦事大廳和移動端APP辦理業(yè)務(wù)。）

在實地調(diào)研期間，業(yè)務(wù)不全是市場主體對“數(shù)字政府”的普遍反饋。在上海市徐匯區(qū)行政服務(wù)中心，一位辦理外資業(yè)務(wù)的市場主體表示：“網(wǎng)上沒有外資企業(yè)業(yè)務(wù)和信息查詢，必須現(xiàn)場來拿資料，這是很大的弊端，非常不方便?！痹诤鲜?，據(jù)市場主體反映，全省統(tǒng)一使用的湖南省企業(yè)登記全程電子化系統(tǒng)目前能辦理的主要業(yè)務(wù)只有企業(yè)登記等一些簡單業(yè)務(wù)，遷入遷出注銷等一些其他業(yè)務(wù)沒有辦法在網(wǎng)上辦理。在青海西寧，市場主體反映目前許多政務(wù)系統(tǒng)只能辦理企業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)，個人個體的業(yè)務(wù)大部分還需要來現(xiàn)場辦理。

3、流程建設(shè)不充分，23%的市場主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能全流程辦理

“數(shù)字政府”不能實現(xiàn)線上全流程辦理，仍需線下跑腿，因而市場主體不使用“數(shù)字政府”。數(shù)據(jù)顯示，有26%的市場主體表示在網(wǎng)上辦事大廳未能辦完業(yè)務(wù)，仍然需要到大廳現(xiàn)場辦理，16%的市場主體也表示因此沒有選擇使用移動端。這表明，未能實現(xiàn)全流程辦理降低了“數(shù)字政府”的使用率，削弱了“數(shù)字政府”的吸引力。

在調(diào)研期間，不能全流程辦理是不少市場主體的抱怨。上海市的市場主體普遍反映在網(wǎng)上遞交材料后還是要線下再交紙質(zhì)版：“既然網(wǎng)上認(rèn)可了，為什么還要來交紙質(zhì)材料？”在青島市市北區(qū)，有市場主體表示網(wǎng)上辦事存在信息更新不及時、信息上傳不完整、網(wǎng)上表格不齊備等情況；用移動端辦理，容易出現(xiàn)流程顯示不全的問題。在湖北武漢市，一位市場主體直言“網(wǎng)上說的信息跟現(xiàn)場的不一樣”，并向調(diào)研員解釋道：“網(wǎng)站搜出來的信息沒及時更新，業(yè)務(wù)辦理流程還是過去的流程，這樣一來，按網(wǎng)上提前準(zhǔn)備好的材料到現(xiàn)場沒法使用，還得從頭再來?！痹诙踔菔?，不少市場主體對“全程電子化”的目標(biāo)遲遲實現(xiàn)不了表示不滿：“電腦辦完手機(jī)辦，手機(jī)辦完還要跑到現(xiàn)場辦，太麻煩了?！痹趶V西柳州，市場主體表示有時網(wǎng)上辦事系統(tǒng)甚至還會給他們增添麻煩：“網(wǎng)上的系統(tǒng)不行啊，本來我只用跑兩次的，因為工商和稅務(wù)的數(shù)據(jù)不同步，我現(xiàn)在反而要跑三次了?！睆氖茉L者的反饋來看，“數(shù)字政府”還未能實現(xiàn)全流程辦理、全程電子化辦理，極大降低了市場主體對“數(shù)字政府”的獲得感。

4、主動指引不充分，13%的市場主體習(xí)慣線下辦理

盡管全國有93%的市場主體認(rèn)為“數(shù)字政府”是大勢所趨，但是有68%的市場主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能完全取代窗口辦理，14%的市場主體習(xí)慣線下辦理。

在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市場主體因為線下辦理有人咨詢更放心而愿意線下辦理，同時也因為線上辦理無人引導(dǎo)、線上咨詢無人應(yīng)答而不愿用“數(shù)字政府”。在上海，有市場主體表達(dá)了想用“數(shù)字政府”但又不會用的無奈：“我本人很愿意去嘗試在電腦系統(tǒng)辦理工商這一塊的業(yè)務(wù)，比如上海的一網(wǎng)通辦系統(tǒng)，但是有時候我去上面想辦理一些業(yè)務(wù)，就是找不到入口在哪，不知道在哪可以進(jìn)行相關(guān)操作，所以沒辦法還是得本人過來現(xiàn)場咨詢?！?/p>

在安徽蕪湖，一位制造業(yè)公司的市場主體提到：“線下辦理還可以隨時咨詢，線上辦理就沒有那么及時的反饋?！绷硪晃皇袌鲋黧w也表示：“網(wǎng)上很多材料的填寫自己也并不是很清楚，打電話給窗口的工作人員常常是沒有回音，最后只得再跑線下咨詢。網(wǎng)上提交的材料再三被退回，最后還不如來跑線下更直接?！痹跐?jì)南，市場主體也說：“網(wǎng)上辦事時候存在疑問時不知道找誰咨詢，還是更傾向于到現(xiàn)場跟工作人員面對面咨詢?！?/p>

在一些地區(qū)，工作人員的幫助對市場主體使用“數(shù)字政府”起到了很大作用。比如在河南鄭州，一位平時沒有怎么接觸過電腦，對“數(shù)字政府”也不熟悉的市場主體對志愿者連連贊賞：“這里的志愿者可好了。就前些天我在這邊辦一個許可證，要用電腦操作。有個小伙子可熱情了，‘阿姨’‘阿姨’地喊著，看我不太會用電腦，直接就全部幫我操作辦理了。一會兒就辦完了?！敝驹刚叩膸椭屛丛褂眠^“數(shù)字政府”的市場主體感受到了“數(shù)字政府”帶來的快捷與方便。這表明，盡管部分市場主體線下辦理的習(xí)慣無法在短期內(nèi)迅速轉(zhuǎn)變，但如果辦事大廳對市場主體網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)缺乏主動指引不充分，可能更加制約“數(shù)字政府”使用率的提升。

二、“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)不平衡

區(qū)域發(fā)展不平衡，是“數(shù)字政府”建設(shè)不充分在空間上的表現(xiàn)?！皵?shù)字政府”建設(shè)表現(xiàn)最好的市為95分，最低為42分，不足最佳城市的一半。如圖3所示，在潛在使用率、實際知曉率和實際使用率上，得分最高地區(qū)與得分最低地區(qū)也分別存在26、77、77分的差距，區(qū)域發(fā)展不平衡。

各地“數(shù)字政府”潛在需求普遍高，知曉率和使用率差距大。潛在使用率得分評級A、B、C、D的比率分別為89%、10%、1%、0%；實際知曉率得分評級A、B、C、D的比率分別為11%、42%、25%、22%；實際使用率得分評級A、B、C、D的比率分別為1%、8%、25%、66%。由此可見，各地“數(shù)字政府”都面臨很高的潛在需求，但實際知曉率和實際使用率差距大。

1、各地職能部門主動告知的差異大，“數(shù)字政府”知曉率不平衡

如圖4所示，全國110個市中，由工作人員告知而獲知“數(shù)字政府”比例最高為71%，最低為21%，兩者相差50個百分點。朋友介紹渠道獲知“數(shù)字政府”比例，最高市與最低市相差43個百分點，通過自己查詢獲知的比例相差32個百分點。由此可見，政府工作人員主動告知的差異，是各地“數(shù)字政府”知曉率差異的主要原因。

2、業(yè)務(wù)不全、不能全流程辦理，“數(shù)字政府”使用率不平衡

如圖5所示，全國110個市中，認(rèn)為“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)不全的市場主體比例最高為64%，最低為6%，兩者相差58個百分點。認(rèn)為“數(shù)字政府”不能全流程辦理比例，最高市與最低市相差53個百分點。認(rèn)為“數(shù)字政府”習(xí)慣現(xiàn)場辦理、操作不便的市場主體比例最高與最低市相差約40個百分點。由此可見，業(yè)務(wù)不全、不能全流程辦理的差異，是各地“數(shù)字政府”使用率差異的主要原因。

3、各地對于“數(shù)字政府”的重視程度不同，各地“數(shù)字政府”發(fā)展不平衡

各地對“數(shù)字政府”的不同重視程度、不同做法，同時影響了實際知曉率和使用率。在將“數(shù)字政府”放在工作重心及宣傳重點的地級市，辦事大廳推出“全流程/半流程電子化”的服務(wù)，在宣傳推廣及建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)平臺的過程中做出了較大努力，從而提升了市場主體的知曉率和使用率。比如在安徽阜陽，辦事大廳的工作人員主動告訴調(diào)研人員，當(dāng)?shù)氐臉I(yè)務(wù)辦理大多都采用全程電子化，盡量減少市場主體的時間成本。在云南曲靖，辦事大廳的工作人員也主動表示當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實施了“全程電子化”，這也使得曲靖的市場主體對于“數(shù)字政府”的知曉率與使用率較高。而尚未重視“數(shù)字政府”建設(shè)，將“數(shù)字政府”作為線下辦理的補(bǔ)充的市，盡管辦事大廳內(nèi)已經(jīng)設(shè)置有電腦或豎起宣傳標(biāo)語，但由于辦事人員未能主動推廣，當(dāng)?shù)氐摹皵?shù)字政府”的知曉率與使用率較低。

三、深化“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的方向

市場主體使用“數(shù)字政府”過程中所面臨的痛點與難點，是“數(shù)字政府”改革建設(shè)的出發(fā)點，也是落腳點。根據(jù)當(dāng)前“數(shù)字政府”建設(shè)所處發(fā)展階段、面臨的主要矛盾，報告提出深化“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的四條建議，助力 “數(shù)字政府”盡快實現(xiàn)大規(guī)模使用。

重視“數(shù)字政府”的需求側(cè)建設(shè)，進(jìn)一步加大政府職能部門主動推廣“數(shù)字政府”的力度，提高“數(shù)字政府”的知曉率。當(dāng)前全國有92%的市場主體愿意使用“數(shù)字政府”，如果這些市場主體都知道“數(shù)字政府”，即使按照現(xiàn)在的吸引力計算，全國“數(shù)字政府”的使用率將從53%提升到達(dá)到70%（92%×76%=70%），使全國“數(shù)字政府”建設(shè)進(jìn)入大規(guī)模使用階段。因此，相關(guān)職能部門需繼續(xù)加大主動宣傳推廣“數(shù)字政府”的力度，進(jìn)一步提高“數(shù)字政府”知曉率。

加快“數(shù)字政府”的供給側(cè)建設(shè)，增加“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)供給，推動“數(shù)字政府”全流程辦理，繼續(xù)提高“數(shù)字政府”的使用率。當(dāng)前全國“數(shù)字政府”的吸引力為76%，如果 “數(shù)字政府”吸引力能達(dá)到100%的目標(biāo)，即使按照當(dāng)前的知曉率計算，全國“數(shù)字政府”的使用率也將從53%提升達(dá)到69%（69%×100%=69%），進(jìn)入大規(guī)模使用階段。在未選擇使用“數(shù)字政府”的市場主體中，34%認(rèn)為網(wǎng)上業(yè)務(wù)不全，26%認(rèn)為不能全流程辦理。因此，直面這些市場主體使用中的困難，應(yīng)著手推進(jìn)“數(shù)字政府”全流程辦理、上線更多“數(shù)字政府”業(yè)務(wù)、提升使用體驗，努力實現(xiàn)100%吸引力的目標(biāo)。

通過“數(shù)字政府”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動區(qū)域間平衡發(fā)展。各地“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)的知曉率和使用率不平衡，源于各地政府職能推廣力度差距大、功能建設(shè)差距大。因此，需要推進(jìn)“數(shù)字政府”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，細(xì)化量化“數(shù)字政府”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，縮小地區(qū)間差距，實現(xiàn)全國“數(shù)字政府”需求側(cè)建設(shè)均等化。

推進(jìn)政務(wù)服務(wù)線上線下融合發(fā)展。全國68%的市場主體認(rèn)為“數(shù)字政府”不能取代線下窗口，應(yīng)與線下窗口辦理融合發(fā)展。未選擇網(wǎng)上辦事大廳的市場主體中，13%的是因為習(xí)慣現(xiàn)場辦理，未選擇移動端辦事的市場主體中，16%的也是習(xí)慣現(xiàn)場辦理。因此，需要打通線上線下辦事渠道，線上加快建設(shè)一網(wǎng)通辦系統(tǒng)，線下推進(jìn)落實只跑一次、只跑一窗服務(wù)，構(gòu)建線上線下綜合優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)體系，從而為市場主體提供多渠道、方便易用的政務(wù)服務(wù)。

統(tǒng)籌：徐現(xiàn)祥、畢青苗、馬晶、金奕彤

調(diào)研：馬晶、金奕彤、紀(jì)昕冉、蔣孟蕓、鐘子健、蘇逸寧、鄧賢升等

執(zhí)筆：畢青苗、黃逸豪、周昀、徐現(xiàn)祥、李小瑛、張莉

資助：研究闡述黨的十九大精神國家社科基金專項課題《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）