一、疫情防控新階段城市公交面臨的雙重角色與兩難境地

伴隨非疫情防控重點地區(qū)確診病例增長趨勢的逐步緩解，這些地區(qū)的防控任務正在轉(zhuǎn)向疫情防控與恢復經(jīng)濟社會運行兩手抓方向轉(zhuǎn)變，新冠肺炎疫情的防控要求也從“靜態(tài)隔離”轉(zhuǎn)向“動態(tài)防控”。

在這種形勢下，上海、深圳等承載經(jīng)濟、金融、航運、貿(mào)易、科創(chuàng)等復合功能的超大型和特大型城市，正面臨著“防御”與“恢復”的雙重任務與考驗?？梢灶A見，伴隨經(jīng)濟活動的活躍度逐步提升，素有“城市血脈”之稱的交通系統(tǒng)將迎來真正意義上的持續(xù)考驗。

首先，公共交通的出行特點，決定了其將在經(jīng)濟社會秩序恢復過程中擔當疫情防控“主戰(zhàn)場”角色。如果我們以一日出行鏈來還原城市中普通人的主要活動，可以發(fā)現(xiàn)，在其所涉及的家庭、辦公或社交場所和交通工具三類空間中，公共交通載運工具的傳播風險相對較高。

一方面，依據(jù)傳播動力學公式：R0=kbD（R0是基本傳染指數(shù)，k是一個有傳染能力的患者平均每天與易感人群的接觸次數(shù)，b是每次接觸傳染成功的概率，D是傳染期）?？梢钥闯觯幱诠步煌üぞ邇?nèi)時，由于人員相對密集且流動性高，k、b值都相對另外兩類空間較高。此外，鑒于此次新冠病毒感染潛伏期長和輕癥患者多的特點，一些已感染但癥狀不自知的患者會無意中出行，因而使k、b再次增加。因此，相對于隔離狀態(tài)的家庭和已限制聚集活動的辦公場所，公共交通空間的傳染可能性相對較高。

另一方面，一旦發(fā)生病毒感染事件，在流行病學調(diào)查過程中，相對于已實行封閉式或準封閉式管理的社區(qū)和實施出入登記制度的辦公空間，公共交通工具涉及的出行軌跡、接觸人群在追蹤難度上都較高。并且，不同于固定場所的“點狀”管理，公共交通的“線網(wǎng)狀”特征將使得確診病例活動影響呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化擴散，很難僅通過某幾個場站的管控而有效遏制傳播。

其次，伴隨復工復產(chǎn)腳步的逐步加快，公交使用量將不可避免加速攀升，承擔起經(jīng)濟恢復“保障線”角色。以上海為例，作為國家公交都市建設(shè)示范城市，2017年10月公交出行分擔率就已超過50%。2018年，公共交通日均客運量達到1782.2萬人次。其中，軌道交通（含磁?。⒐财姡┸嚭统鲎廛囋诠步煌ㄖ械姆謸史謩e達到57.0%、32.3%和9.8%。而與此同時，快速路高峰擁堵指數(shù)仍有上升，中心區(qū)快速路高峰運行已接近飽和，射線道路壓力明顯增加。

可以看出，一旦疫情防控形勢從靜態(tài)隔離轉(zhuǎn)向動態(tài)防控，公共交通在城市通勤和商務活動中的骨干作用將很難有合適的方式予以替代。據(jù)上觀新聞報道，2月24日早高峰全市道路和9處省際高速道口流量明顯回升，市內(nèi)交通流量已恢復近9成?？梢灶A期，伴隨經(jīng)濟社會運行秩序的不斷恢復，以及道路系統(tǒng)擁堵指數(shù)的加速上升，采用公交模式的通勤客流還將持續(xù)回升。因此，滿足通勤等剛性需求，提供安全、可靠的城市公交服務，是支撐經(jīng)濟社會活動加速恢復的重要保障，更是增強公眾對城市治理信心的重要依托。

然而，城市公交所承載的疫情防控“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟恢復“保障線”雙重角色，卻分別對應著“停滯”與“活躍”、“隔離”與“聯(lián)通”等截然相反的組織管理要求，如何有效協(xié)同這看似相左的管理策略，成為城市公交面臨的兩難選擇。

二、韌性治理不失為破解兩難境地的有益嘗試

此次新冠肺炎疫情的發(fā)生，使城市尤其是大都市又一次被置于“愈多元愈復雜，愈復雜愈脆弱”的高風險境地?！凹纫睒s，又要安全”的雙重要求已愈發(fā)成為城市共同的發(fā)展基線與嚴峻挑戰(zhàn)。在巨量的不確定性面前，深化預案和加大冗余來建造風險“攔水壩”的傳統(tǒng)做法越來越難以有效應對。由此，韌性城市治理理念與相關(guān)實踐，正逐步嘗試著彌補都市巨系統(tǒng)的“脆弱性”，進而提升城市應對外部沖擊，加快適應性調(diào)整的能力。受此啟發(fā)，可以設(shè)想，以韌性城市治理思路指導疫情動態(tài)防控形勢下的公共交通組織管理，不失為破解當下和后續(xù)一段時期城市公共交通運行兩難境地的有益嘗試。

隨著全球化與城市化的不斷深入，城市人口規(guī)模和流動性日益加大，各類可能的危機所帶來的后果越發(fā)顯著嚴重和不可預料。為了應對城市災害風險挑戰(zhàn)，聯(lián)合國于2010年啟動了“韌性城市運動”。國際上一些城市也啟動了相關(guān)韌性戰(zhàn)略實踐，如洛克菲勒基金會的“百座韌性城市計劃”、美國紐約“更強大和更有韌性的城市計劃”、英國倫敦“增強城市韌性戰(zhàn)略計劃”等。投射到城市公交領(lǐng)域，在應對外部沖擊的方式上，與傳統(tǒng)運行模式相比較，韌性治理的內(nèi)涵更加突出“四項轉(zhuǎn)變”：

首先，在應對沖擊的目標上，從著力復原舊穩(wěn)態(tài)，逐步轉(zhuǎn)向形成新穩(wěn)態(tài)。韌性治理理念下，如果沖擊在承受范圍內(nèi)，系統(tǒng)傾向于容納這一沖擊并通過采取輔助措施盡可能維持相對穩(wěn)定狀態(tài)，待沖擊過后盡快恢復原穩(wěn)定狀態(tài)。但如果沖擊超出承受范圍，維持原穩(wěn)態(tài)代價過大，則系統(tǒng)會傾向于通過自我調(diào)整和改進邁向新穩(wěn)態(tài)。并且，如果適應性調(diào)整后的系統(tǒng)在應對沖擊能力和優(yōu)化運行效率方面都有所提高，系統(tǒng)則會放棄原穩(wěn)態(tài)而確定性進入新穩(wěn)態(tài)。對于擴散能力較高的傳染性疾病沖擊，應對沖擊的目標設(shè)定應更為靈活，綜合考慮復原舊穩(wěn)態(tài)的實質(zhì)效果和投入產(chǎn)出，將新穩(wěn)態(tài)目標納入目標選擇框架中。

其次，在應對沖擊的思路上，從防御性應對，逐步轉(zhuǎn)向防御與適應性調(diào)整相結(jié)合。韌性治理理念下，對突發(fā)災害或外部沖擊，加強防御并不是唯一的選擇，一方面提升防御力并不能確保一定將高風險事件拒之門外，另一方面完全的防御性應對可能造成長期的降低服務水平甚至停止服務，不利于恢復經(jīng)濟活動。因此，應多考慮在面臨不同階段干擾的適應性調(diào)整，主要體現(xiàn)在對沖擊的吸收和自身的主動轉(zhuǎn)型上。在干擾較小時，通過吸收力的發(fā)揮以確保系統(tǒng)自主維持平衡狀態(tài)，盡可能保留基本功能；而擾動較大時，則重點針對系統(tǒng)所暴露的脆弱點進行運行組織模式修正與創(chuàng)新，并使系統(tǒng)達到新的平衡態(tài)。

再次，在應對沖擊的主體上，從自上而下的單一系統(tǒng)調(diào)度，逐步轉(zhuǎn)向適度發(fā)揮自組織效能。韌性城市強調(diào)城市作為有機體的自我組織與協(xié)調(diào)能力，城市內(nèi)部不同大小單元都在應對災害的過程中自救或互救。這也是紐約在其韌性城市計劃中特別強調(diào)發(fā)揮社區(qū)建設(shè)，深化居民、非盈利組織和企業(yè)參與應急計劃，探索把社會凝聚力作為增強城市韌性的策略。相應地，在應對外部沖擊中，公交系統(tǒng)也應思考如何適度拓展公共交通的概念范疇、運營主體和運行模式，創(chuàng)造多種途徑和機會讓各種可能的社會力量參與其中，通過對公共交通模式的適度創(chuàng)新來破解難題并實現(xiàn)治理效益最大化。

最后，在應對沖擊的手段上，從主要依托安全冗余，逐步轉(zhuǎn)向冗余與多樣性替代相結(jié)合。韌性治理理念強調(diào)在基礎(chǔ)設(shè)施中必須預留冗余量，但這并不意味著支持安全冗余的過度放大。在城市公交系統(tǒng)中，軌道、常規(guī)公交等各方式中預留可并行、可自我修補的安全冗余是應對外部沖擊的必要手段，還需綜合考慮跨方式的整體資源配置和替代方案，才能使各類功能系統(tǒng)能協(xié)同抵御多種風險，保障市民受外界擾動時的基礎(chǔ)出行需求。

三、疫情動態(tài)防控推進公交韌性治理的思路探討

2020年1月份以來，伴隨疫情防控形勢的不斷發(fā)展，許多城市的公交系統(tǒng)不斷調(diào)整完善防控措施。如上海地鐵站實現(xiàn)全網(wǎng)測溫，加大車輛消毒頻率，動態(tài)發(fā)布客流情況并調(diào)整滿載率要求，及時引導客流錯峰乘坐。又如深圳市地鐵全線網(wǎng)啟用實名制乘車，對全體乘客的出行信息跟蹤到車廂號，實現(xiàn)對與疑似病患密切接觸者的高效追蹤。再如濟南創(chuàng)新定制公交新模式，開通215條復工專線，通過線上預訂開線運營。這些防控“嚴字當頭”與保障“精細有序”相結(jié)合的舉措，已逐步顯現(xiàn)出韌性公交的治理特色。受此啟發(fā)，結(jié)合一些城市的做法經(jīng)驗，本文嘗試初步梳理疫情動態(tài)防控需求下城市公交韌性治理的響應思路，與相關(guān)部門與社會參與方共同探討。

首先，需依據(jù)疫情分區(qū)分級的動態(tài)變化，精準識別傳播風險與制定響應應策略?；诓《緜鞑ワL險警戒級別和傳染病防控的過程性規(guī)律，城市公交系統(tǒng)需要在不同的公共安全事件響應級別下，識別傳播風險與制定響應策略。結(jié)合韌性城市理論，疫情處于高風險時期，主要應對“阻斷”策略，系統(tǒng)需要迅速進入客流抑制乃至停運狀態(tài)，配合嚴格健康檢查和消毒升級消滅或減少風險事件發(fā)生的可能性；進入中風險階段，則主要對應“維持”策略，要迅速調(diào)整形成匹配防控需求的系統(tǒng)服務方案，在全網(wǎng)和重要樞紐節(jié)點有效防范感染者的輸入和減少易感人群的接觸；進入低風險狀態(tài)時，主要對應“恢復”策略，要幫助系統(tǒng)逐步恢復至基本服務要求，并重點防范流動性和積聚性風險；在疫情結(jié)束后，主要對應“轉(zhuǎn)型”策略，通過回顧總結(jié)，識別和修正系統(tǒng)脆弱點，并進行常態(tài)服務方案的改進。

其次，要依托疫情發(fā)展不同階段和應對策略，明確公交系統(tǒng)需匹配的核心能力。與傳統(tǒng)的防控策略有所不同，韌性治理理念下的應對策略更強調(diào)應對狀態(tài)的靈活性、應對工具的多樣性和應對參與方的自組織性，以促使系統(tǒng)自身能最大程度吸收外部干擾因素而維持運作，并針對自身在事件中暴露出的脆弱性而改進。如果說傳統(tǒng)的防控核心能力更突出的是偏向被動防御思路下對外部沖擊的“防御力”，即最大限度防范風險發(fā)生的可能；韌性治理則更突出偏向主動優(yōu)化思路下對外部沖擊的“調(diào)適力”，即在有效防范風險的前提下，盡可能維持基本服務能力，并在短時間內(nèi)達到新的平衡狀態(tài)。針對疫情分區(qū)分級的變化，兩類能力需靈活組合。

再次，在明確該階段的核心能力后，公交系統(tǒng)需要適時選擇響應工具組合。通過“防御力”與“調(diào)適力”所對應的政策與管理工具應用，最大程度化解外部沖擊的干擾，最終實現(xiàn)從舊穩(wěn)態(tài)向新穩(wěn)態(tài)的動態(tài)演進。一般，在風險較高時，需要更重視剛性“防御力”的調(diào)動，而風險等級調(diào)低時，則逐步加大柔性“調(diào)適力”的運用。

在具體的響應工具上，“防御力”主要可表現(xiàn)為“三限三強”，即通過限制發(fā)車頻次、限制滿載率和關(guān)鍵樞紐節(jié)點限流以減少客流與阻隔外部輸入，通過強化消毒程序、強化健康查驗和強化關(guān)鍵樞紐通道隔離以減少病毒接觸傳染概率。此外，在病毒大爆發(fā)階段需要適時停止服務以有效切斷傳播路徑。

“調(diào)適力”則主要可表現(xiàn)為“三優(yōu)三創(chuàng)”，即通過優(yōu)化頻次（如小編組高頻次）、優(yōu)化運營組織方案（如多交路運營組織、軌交高密度區(qū)間的常規(guī)公交替代方案等）、優(yōu)化信息發(fā)布與票價方案（如實時滿載率預警、錯峰票價優(yōu)惠等）以降低客流密度與換乘次數(shù)，通過創(chuàng)新標識方式（實名制跟蹤與車廂編碼關(guān)聯(lián)標識等）、創(chuàng)新定制公交合作模式（與租賃、平臺公司進行信息與運力合作）、創(chuàng)新補充公交共治模式（如為共享單車、網(wǎng)約車平臺輛提供消毒程序與衛(wèi)生援助保障等）為防疫和恢復階段的正常出行需求提供多樣化選擇。同時，也可為疫后經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)時期提升運行效率、破解擁堵難題提供公交系統(tǒng)的改進思路。

應對新型冠狀病毒疫情，歸根結(jié)底需要城市系統(tǒng)的各個部門與環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)行動與緊密配合。本文僅僅是基于城市公交系統(tǒng)作為疫情防控“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟恢復“保障線”的特殊定位，借鑒韌性城市應對城市危機的新思路與理念，對公交系統(tǒng)在疫情防控形勢下如何追求韌性治理的個人初步思考。伴隨此次疫情防控態(tài)勢的不斷發(fā)展，以及未來城市面臨的各類風險挑戰(zhàn)，還需在后續(xù)研究中繼續(xù)把握過程規(guī)律、細化風險類別、拓展系統(tǒng)外延、豐富專業(yè)手段，使應對計劃更為切實可行，最終使城市公交系統(tǒng)能主動調(diào)整結(jié)構(gòu)應對復雜風險，成為“不怕災害”的城市安全線與活力線。

（作者徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長）