美軍在聯(lián)邦應急響應中扮演著重要角色，但表現(xiàn)卻不盡如人意，因為反應緩慢、效率低下時常遭到詬病。這固然與外界預期太高有關(guān)，但軍地聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)障礙重重也是不爭的事實。此外，美國的軍政大趨勢也使這一局面難以改善，比如聯(lián)邦收權(quán)、現(xiàn)役部隊對此類任務失去興趣、國民警衛(wèi)隊的防控優(yōu)勢等。

兩道難題

第一道難題是聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)。

《美國憲法》第十修正案規(guī)定，“凡是憲法沒有賦予聯(lián)邦，且沒有禁止各州所享有的權(quán)力，均由各州及人民保留?！?878年《地方民團法案》（Posse Comitatus Act，字面意思為“郡的權(quán)力”）對此憲法精神做了進一步的明確，強調(diào)州長對國民警衛(wèi)隊的調(diào)動權(quán)。此即美國聯(lián)邦與地方政軍關(guān)系的基石。

1988年的《斯塔福德救災與應急支援法案》及其修訂版雖然擴大了總統(tǒng)的權(quán)力，但并未突破《民團法案》。從根本上來說，國民警衛(wèi)隊仍然是“州長的隊伍”，不同于現(xiàn)役部隊和預備役。

《民團法案》的另一個重要精神是嚴禁軍事力量介入國內(nèi)執(zhí)法、治安、維穩(wěn)，可引申至疫區(qū)相關(guān)任務。不過，《美國法典》第十卷卻明確了州長在多種任務場景下調(diào)配國民警衛(wèi)隊的權(quán)力，包括維持治安。而《法典》第三十二卷還規(guī)定，警衛(wèi)隊可在執(zhí)行州長任務同時接受聯(lián)邦酬勞，執(zhí)行包括治安、執(zhí)法在內(nèi)的任務?！?·11”之后，警衛(wèi)隊在美國多地機場維持治安，便是根據(jù)這一條款來進行的。這些規(guī)定打開了軍隊的國內(nèi)執(zhí)法治安禁區(qū)。

當重大疫情發(fā)生時，州長應急響應的首選肯定是自己的隊伍，亦即本州的國民警衛(wèi)隊。多數(shù)情況下，州長還會依據(jù)《民團法案》實行“聯(lián)州自?！?，在調(diào)動本州警衛(wèi)隊的基礎上向鄰州“借兵”。只有在地方部隊無力應付時，州政府才會向聯(lián)邦請求現(xiàn)役部隊的介入。

這時，州和聯(lián)邦之間的協(xié)調(diào)就成了問題。上篇說過，州政府向聯(lián)邦求援，要經(jīng)過一套十余步的“協(xié)助申請”。對于不熟悉華盛頓相關(guān)機制運作的地方文官來說，這一機制帶來了巨大挑戰(zhàn)。例如2005年卡特里娜颶風災害期間，地方及聯(lián)邦層面都宣布了緊急狀態(tài)，但這一程序始終未啟動，致使聯(lián)邦和地方協(xié)調(diào)溝通一度陷于崩潰，直接影響了白宮和五角大樓的有效災害評估、軍隊部署決策，以及人員和物資的調(diào)配。

第二類協(xié)調(diào)難題在國防部與其他聯(lián)邦機構(gòu)之間。

聯(lián)邦機構(gòu)之間通過多種機制進行協(xié)調(diào)，包括跨機構(gòu)工作組、跨機構(gòu)聯(lián)絡官、共同編制行動預案與計劃，以及機構(gòu)聯(lián)合訓練演習等等。在軍方，“國防協(xié)作官”很關(guān)鍵，他們向聯(lián)合部隊指揮官及北方司令部負責，傳遞協(xié)調(diào)軍事響應的需并派遣聯(lián)絡官。

盡管如此，聯(lián)邦機構(gòu)間的溝通仍然障礙重重。比如，衛(wèi)生與公眾服務部、聯(lián)邦應急管理局、國土安全部、國務院等部門往往高估軍隊的響應能力，而低估了疫情災害對物資、物流、人員等方面造成的巨大壓力。再如，五角大樓與其他機構(gòu)雖有日常溝通機制，但在聯(lián)合行動計劃的實施與評估過程中難以實時對表，各機構(gòu)步調(diào)不一致導致效率耗損是大概率事件。

在具體表現(xiàn)上，聯(lián)邦機構(gòu)的信息系統(tǒng)并未做到無門檻共享，特別是軍方的數(shù)據(jù)信息，即使不涉密，獲取成本也偏高。目前，聯(lián)邦應急管理局承擔了絕大部分跨機構(gòu)信息的匯總工作，聯(lián)邦機構(gòu)很難繞開它去獲取其他部門的信息數(shù)據(jù)，這樣一來，既抬高了行政成本，也降低了效率。一些非常重要的日常推演數(shù)據(jù)、經(jīng)驗匯總及相應預案修正無法有效同步更新。

這也是為什么應急管理局一再建議各機構(gòu)加強信息透明和分享機制，比如將信息發(fā)布在“國土安全信息網(wǎng)絡”上，這是一個對聯(lián)邦、州、地方、政府及私人國土安全相關(guān)部門都開放的網(wǎng)絡平臺。

至于軍隊和地方，原本就有矛盾和偏見，加上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，互相不買賬的情況時有發(fā)生。美國軍地聯(lián)訓聯(lián)演具有下沉式、基層化的特點，預案和準備也都在基層展開。這種演習的好處是實操性強，微觀及基層迅速發(fā)現(xiàn)問題；弊端是中高層協(xié)調(diào)缺失，有些演習軍方只出動連級防化部隊，而地方執(zhí)法機構(gòu)如警察系統(tǒng)的大員們常常不買他們的賬。

歷史趨勢

美國立國早期，聯(lián)邦政府參與國內(nèi)災害救援是禁區(qū)，被認為超越了憲法賦予的權(quán)力。即便各州向聯(lián)邦政府申請救災援助，也往往被拒絕。加之大規(guī)模常備軍被認為有損美國政治健康，又受限于當時的交通條件、人口密度等因素，在天災人禍面前，美軍基本派不上什么用場。這種情況在南北戰(zhàn)爭之后有所改變，但總體來說，軍隊參與國內(nèi)民事支援的幅度依然有限，1868至1898年的三十年間，有案可查的只有17次。

進入20世紀，聯(lián)邦統(tǒng)籌的觀念得到強化。這時，美國已經(jīng)從相對扁平分散的農(nóng)業(yè)國發(fā)展成為以大都市為核心的工業(yè)國，隨著州與聯(lián)邦依存度的不斷提高，“垂直治理”和“統(tǒng)一調(diào)配”的優(yōu)勢日益凸顯。相應地，聯(lián)邦救災的相關(guān)法律程序和經(jīng)費管理進行了調(diào)整，現(xiàn)役部隊成為主力。

不過，這種情況并沒有持續(xù)太長時間。1930年代以后，紅十字會和國民警衛(wèi)隊開始承擔更多責任，現(xiàn)役部隊逐漸邊緣化。二戰(zhàn)爆發(fā)后，美軍專注海外作戰(zhàn)，基本淡出了國內(nèi)任務。

二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府在國內(nèi)應急響應中的重要性再一次提升，但軍隊的作用卻在持續(xù)下降。1950年，《聯(lián)邦救災法案》授權(quán)總統(tǒng)先斬后奏，可以繞開國會對災害進行反應。紅十字會與公共衛(wèi)生局可基于聯(lián)邦立場，統(tǒng)一調(diào)配各州國民警衛(wèi)隊與民防部門。1974年，國會通過《聯(lián)邦救災法案》修正案；1979年，聯(lián)邦應急管理局成立；1982年，《經(jīng)濟法案》進行修訂，調(diào)整了聯(lián)邦機構(gòu)間的物資與服務交易規(guī)則……這些都強化了聯(lián)邦政府在國內(nèi)救援體系中的核心地位。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，強化軍隊本土應急響應支援職能的聲音再次出現(xiàn)。原因有二：一是聯(lián)邦應急管理局及地方官員在1990年代初的幾次災害中應對不利，最后還是靠軍隊才挽回危局；二是冷戰(zhàn)結(jié)束后，美軍在國家安全政策中的定位和任務轉(zhuǎn)型提上議事日程，強化對內(nèi)功能是諸多新主張之一。

盡管如此，現(xiàn)役部隊的應急響應能力并未明顯提高。除了上文提到的諸多掣肘，軍隊擴大救災參與的最大阻力，來自軍隊本身。美軍向來對所謂的“美式戰(zhàn)爭”情有獨鐘，這種戰(zhàn)爭的特點一是渴望并依賴技術(shù)上的優(yōu)勢，二是對于低烈度任務和非戰(zhàn)爭行動缺乏興趣。美軍高層更是時刻警惕軍隊資源被“挪用”到訓練與作戰(zhàn)之外的領(lǐng)域。

現(xiàn)役部隊在應急響應中的角色持續(xù)弱化，取而代之的是各州的國民警衛(wèi)隊。一來國民警衛(wèi)隊擁有“子弟兵”屬性，奔赴疫情一線的官兵救助的都是本鄉(xiāng)本土親人朋友。相較之下，現(xiàn)役部隊則像是“雇傭兵”，為了聯(lián)邦薪酬才出動的聯(lián)邦“雇員”，與美國社會的隔閡十分明顯。

二來國民警衛(wèi)隊熟悉其所在的州，與相關(guān)行政部門打交道的經(jīng)驗豐富，溝通渠道相對暢通，加之對當?shù)氐娜宋?、?jīng)濟和地理狀況都更為了解，人員和物資調(diào)配起來也更快更妥當。

最后，也是最重要的，國民警衛(wèi)隊是“州長的兵”。各州府調(diào)動本州國民警衛(wèi)隊并向鄰州求援兵，效率比啟動聯(lián)邦應急機制高得多。

鑒于國民警衛(wèi)隊的上述優(yōu)勢，近年的《國防授權(quán)法案》曾做過相應調(diào)整，授權(quán)使州長與總統(tǒng)在必要時協(xié)商安排國民警衛(wèi)隊軍官擔任災疫區(qū)前線特遣部隊的總指揮官，不僅指揮本州警衛(wèi)隊，也可在緊急狀態(tài)下指揮聯(lián)邦現(xiàn)役部隊。不過，這項安排的實際操作困難重重，遭到現(xiàn)役部隊抵觸，不僅難以提高救援前線的效率，反而可能加劇軍隊內(nèi)部矛盾。

進入后反恐時代，美軍再一次面臨任務轉(zhuǎn)型。特朗普總統(tǒng)的大國競爭定位，勢必會影響美軍在國內(nèi)民事支援中的作為。雖然也有意見認為，參與疫情防控、搶險救災有助于提高部隊應對戰(zhàn)場環(huán)境下不同任務的能力，但總的來說，五角大樓對挖掘美軍的對內(nèi)功能不感興趣，而更希望把人力、財力、物資、裝備和時間集中起來，專注于地緣競爭。

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作者祁昊天，系北京大學國際關(guān)系學院助理教授。