近期，武漢疫情牽動著世界的心。

很明顯，這是一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件，考驗的是對其進行應(yīng)急管理的水平和能力。

關(guān)于應(yīng)急管理，雖然事出“急”迫，應(yīng)對卻不能去吃熱豆腐般心“急”，需要的是科學化、系統(tǒng)化的管理能力。應(yīng)急管理不止對中國而言是個重大課題，對全世界而言都是如此。各國均在不斷積累相應(yīng)經(jīng)驗，以建設(shè)更具有實際可操作性、高效性的應(yīng)急管理系統(tǒng)。

無頭管理到多頭管理

我國是一個災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，與此類同，美國也是一個災(zāi)害多發(fā)的國家。

最初，美國的自然災(zāi)害發(fā)生時，地方政府是救災(zāi)責任主體。有時候，地方政府會因感到資源不足力不從心而求助于州政府乃至聯(lián)邦政府，但彼時還沒有相應(yīng)法律規(guī)定聯(lián)邦政府在此間應(yīng)該負有何種責任。因此，“求援”常會被拒絕或“怠慢”而得不到足夠幫助。

19世紀初，美國國會通過立法，向新罕布什爾州遭受火災(zāi)的社區(qū)提供財政援助，拉開了聯(lián)邦政府參與地方救災(zāi)的“序幕”。

進入20世紀后，美國的國際地位不斷隨著國內(nèi)國際環(huán)境發(fā)生著變化，其對于“災(zāi)害”及“應(yīng)急”的概念也發(fā)生著變化。

20世紀30年代，聯(lián)邦政府開始投資應(yīng)急管理領(lǐng)域?！?934年防洪法》出臺。金融公司和公共道路局被授權(quán)為公共設(shè)施的災(zāi)后修復(fù)、重建提供救災(zāi)貸款。這與當時經(jīng)濟危機的背景十分相適應(yīng)。

50年代后開始，聯(lián)邦政府開始系統(tǒng)化地災(zāi)難援助。《1950年救災(zāi)法》明確了州與地方政府要求聯(lián)邦援助的標準程序，重點旨在災(zāi)后長期恢復(fù)援助，例如贈款、貸款，而不是立即提供災(zāi)難援助。這個時期，“災(zāi)害”規(guī)劃的一個重點是加強民防以抵御核攻擊。無疑，這和二戰(zhàn)后的兩極化世界格局緊密相關(guān)?！?950年民防法》規(guī)定了為地方提供應(yīng)急援助政策，主要側(cè)重核攻擊的災(zāi)后恢復(fù)。那時，每個社區(qū)都有民防主任，州及地方政府中的民防官員成為美國應(yīng)急管理史上首次被認可的政府官員。全國上下齊心協(xié)力要為抵抗核攻擊、核戰(zhàn)爭、核輻射等做好充分應(yīng)急準備。

然而，雖然“冷戰(zhàn)”愈演愈烈，但核災(zāi)害未來，而自然災(zāi)害已造成了巨大傷亡和重大損失。整個60年代都不太平，1960年，蒙大拿州發(fā)生7.3級地震；同年，颶風“唐娜”襲擊佛羅里達西海岸；1961年，颶風“卡拉”橫掃得克薩斯州；1962年，火山灰風暴造成超3億美元損失；1964年，阿拉斯加威廉王子灣9.2級地震并引起海嘯；1965年和1969年颶風“貝茜”和“卡米爾”致數(shù)百人傷亡以及上億美元的損害。

肯尼迪總統(tǒng)曾經(jīng)在白宮內(nèi)設(shè)立應(yīng)急準備辦公室。1974年，美國國會頒布《救災(zāi)法》。但救災(zāi)系統(tǒng)非常碎片化，100多個聯(lián)邦機構(gòu)不同程度地參與風險及災(zāi)害的應(yīng)對與處置。

多頭管理到集中管理

1978年，卡特總統(tǒng)提交了一份“3號重組計劃”給國會，提出將減災(zāi)、備災(zāi)與應(yīng)急行動歸并為一個聯(lián)邦緊急管理機構(gòu)，設(shè)立直屬總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦緊急管理局FEMA（Federal Emergency Management Agency）。

1979年，F(xiàn)EMA成立。

說起來高大上，但FEMA并不會有了個“美名”就能夠出色完成任務(wù)。

事實上，一開始，也是步履蹣跚。部門整合就是大難題，大家仍然“同名異夢”，外部法律監(jiān)管還是“老一套”，為了合規(guī)，F(xiàn)EMA得回應(yīng)國會和議會20多個不同委員會的要求。而且，從“民防”基礎(chǔ)上發(fā)展起來的應(yīng)急管理，還沒有擺脫民防思路。

此時，冷戰(zhàn)結(jié)束了，而自然災(zāi)害再次來襲。1989年的“雨果”颶風和1992年的“安德魯”颶風、“伊尼基”颶風，使FEMA應(yīng)急準備不足、缺少資源、通信不暢、行動遲緩等隱藏問題暴露無遺，遭到公眾嚴厲批評。

1993年，克林頓政府開始對FEMA大刀闊斧改革。1994年《聯(lián)邦民防法》廢止，相關(guān)法定責任轉(zhuǎn)移到《斯塔福德法》，F(xiàn)EMA有了協(xié)調(diào)應(yīng)對所有類型災(zāi)難的法定責任。改革后的FEMA成為具有綜合性應(yīng)急能力的調(diào)配機構(gòu)，能力獲得了國內(nèi)與國際認可。

但90年代后，新的問題又出現(xiàn)了，那就是，恐怖主義?？植乐髁x到底是一種“災(zāi)害”、一類“犯罪”，還是一場“戰(zhàn)爭”？FEMA、司法部、國防部進行了大爭論。

爭論未果，2001年，震驚世界的“9·11”事件再一次把應(yīng)急管理推上風口浪尖。美國將反恐職能分解為危機管理與后果管理，前者以司法部為主，負責識別恐襲風險源，突出執(zhí)法職能；后者以FEMA為主，提供救援及恢復(fù)援助。隨后的炭疽病毒等事件，更促使美國在2002年組建了國土安全部，F(xiàn)EMA被并入其中的“應(yīng)急準備與響應(yīng)司”，失去了權(quán)威性。

同上個世紀一樣，天災(zāi)再次襲來。2005年，被稱為“天災(zāi)版9·11”的“卡特里娜”颶風襲擊了美國墨西哥灣沿岸，大量人員傷亡，更多人至今仍流離失所，經(jīng)濟損失高達960億美元。美國公眾對國士安全部應(yīng)對不力極度憤怒。

2006年，布什政府啟動了FEMA的又一次重大變革，F(xiàn)EMA作為國土安全部的獨立實體運作，進行立法授權(quán)，明確FEMA在緊急狀態(tài)下可以提升為內(nèi)閣級部門，其長官直接對總統(tǒng)負責。

美國應(yīng)急管理體系進入又一個新時代。

一個龐雜的系統(tǒng)

目前，當發(fā)生在美國本土的重特大災(zāi)害使州和當?shù)卣疅o法應(yīng)對時，事發(fā)地州長須向總統(tǒng)發(fā)出正式請求及匯報，由總統(tǒng)授權(quán)FEMA響應(yīng)該災(zāi)害，F(xiàn)EMA負責協(xié)調(diào)全國的應(yīng)急資源和力量進行應(yīng)對。

美國突發(fā)公共事件的應(yīng)急體系分為國家（聯(lián)邦政府）、州及地方三級，民間不同領(lǐng)域的應(yīng)急計劃和預(yù)案也被納入其中。FEMA是美國家應(yīng)急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，除了華盛頓特區(qū)的總部，F(xiàn)EMA將全美劃分為10個應(yīng)急區(qū)，每個區(qū)設(shè)立了應(yīng)急辦公室。

在總部，有國家響應(yīng)協(xié)調(diào)中心（NRCC，National Response Coordination Center）。這是一個跨機構(gòu)中心，旨在整合全美所有應(yīng)急資源與力量，NRCC協(xié)調(diào)所有受影響地區(qū)并提供必需的應(yīng)急資源和政策指導(dǎo)，以支持事故級的響應(yīng)行動。同時其專門負責提供國家級的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)、應(yīng)急預(yù)案、資源配置、搜集與發(fā)布事故信息并持續(xù)保持事態(tài)感知；有城市搜索與救援隊（USAR，Urban Search and Rescue），主要負責在結(jié)構(gòu)倒塌、狹小空間、礦難、地震等災(zāi)害中營救幸存者；有移動應(yīng)急響應(yīng)支援隊（MERS，Mobile Emergency Response Support），提供地方公共安全支援，如可通過配置了衛(wèi)星鏈路、計算機、電話、發(fā)電機的應(yīng)急通信車保證災(zāi)區(qū)的對外聯(lián)系；有移動空運電信系統(tǒng)（MATTS，Mobile Air Transportable Telecommunications System）及便攜式基站供應(yīng)急救援人員使用。

各應(yīng)急辦公室直接與相應(yīng)州開展合作，協(xié)助各州制定事故現(xiàn)場指揮體系和應(yīng)急預(yù)案、儲備應(yīng)急資源、開展應(yīng)急培訓(xùn)等。在發(fā)生重特大事故時，大部分救援資金來自于FEMA負責的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”。事故處理后，應(yīng)急區(qū)辦公室會進行跟蹤調(diào)查并對經(jīng)費使用開展審計。

州級應(yīng)急管理機構(gòu)大多建設(shè)了本級的應(yīng)急運行中心（EOC，Emergency Operations Center）及備用中心。該中心是一個中心化、綜合性的指揮場所，緊急情況下其在戰(zhàn)略層面執(zhí)行災(zāi)害管理職能，EOC主要負責收集和分析數(shù)據(jù)，在適用的法律范圍內(nèi)作出決策以保護生命和財產(chǎn)安全，保持組織連續(xù)性等，同時將決策結(jié)果發(fā)送給所有相關(guān)機構(gòu)和個人。

FEMA的職責范圍涵蓋各種自然災(zāi)害，以及各種突發(fā)公共事件，全面負責應(yīng)急準備、預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、救援和災(zāi)后恢復(fù)工作。其全職工作人員2600人，還有符合應(yīng)急工作標準的志愿者和兼職人員4000人。在它的集中管理下，形成了集軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織為一體的指揮和調(diào)度體系。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制

從這次疫情可以看到，公共衛(wèi)生突發(fā)事件在應(yīng)急管理中從來占有特殊地位。

美國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急管理能力在全球首屈一指，在歷經(jīng)了“西尼羅河”腦炎、“9·11”事件、SARS、猴痘病毒及炭疽事件的考驗之后，美國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急體系發(fā)揮著與國防安全同等重要的作用。

美國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生體系基本架構(gòu)是“國家—州—地方”三級公共衛(wèi)生部門，之間的協(xié)作較為松散，不便于突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)。

在“9·11”事件和炭疽風波后，美國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)形成了新的三級應(yīng)對體系。第一層級是美國疾病控制和預(yù)防中心(CDC，Center for Disease Control and Prevention)。CDC主要職能是制定全國性的疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生監(jiān)測和預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對、資源整合、公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理者和工作人員的培訓(xùn)、健康教育和健康促進、提供實時衛(wèi)生信息以幫助大眾進行衛(wèi)生防范等。

第二層級是衛(wèi)生資源和服務(wù)部(HRSA，Health Resources and Services Administration)?！癏RSA醫(yī)院應(yīng)急準備系統(tǒng)”主要通過提高醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健合作部門的應(yīng)急能力，來發(fā)展區(qū)域應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。該系統(tǒng)在全國實行分區(qū)管理，區(qū)內(nèi)以州為單位實現(xiàn)聯(lián)動。根據(jù)衛(wèi)生部的要求各州都建立了戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和評估機制以應(yīng)對各種可能發(fā)生突發(fā)事件。

第三層級是大都市醫(yī)療應(yīng)對系統(tǒng)(MMRS，Metropolitan Medical Response System)，其為地方層次的應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的運作系統(tǒng)。MMRS始于1996年，2003年加入FEMA。MMRS是一個以反應(yīng)為主的系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過地方的執(zhí)法部門、消防部門、自然災(zāi)害處理部門、醫(yī)院、公共衛(wèi)生機構(gòu)和其他“第一現(xiàn)場應(yīng)對人員”之間的協(xié)作與互動，使公共衛(wèi)生突發(fā)事件能在城市范圍內(nèi)、危機發(fā)生之初有效控制，直到州或聯(lián)邦政府到來。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對需要有系統(tǒng)性的保障。從物資保障看，CDC在全國至少12處設(shè)有專用藥品存放地，每個存放場內(nèi)至少有84種藥品，如抗生素、神經(jīng)毒氣解毒劑等，公共衛(wèi)生突發(fā)地12小時內(nèi)就可獲得這些藥品。全國應(yīng)急物品救援反應(yīng)系統(tǒng)可在12小時內(nèi)為任何災(zāi)區(qū)提供至少50噸的救援物資，其儲備量與轉(zhuǎn)運速度確保了應(yīng)急工作的順利開展；資金保障方面主要有醫(yī)療保險和國家撥款；此外，還有社會心理保障和應(yīng)急反應(yīng)者職業(yè)安全保障等。

反應(yīng)果斷與團結(jié)合作亦至關(guān)重要。2014年應(yīng)對埃博拉病毒，奧巴馬總統(tǒng)召集各國政府應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，并首次授權(quán)首次部署美國軍隊抗擊疫情(“聯(lián)合援助行動”)。國會在兩黨合作的基礎(chǔ)上迅速批準了奧巴馬政府提出的60億美元援助的大部分要求，建立了一個由全國醫(yī)院和醫(yī)療設(shè)施組成的四級網(wǎng)絡(luò)。

三個特點：法治化、科學化、透明化

總體而言，可以看到，美國應(yīng)急管理體系有這樣三個特點。

一是法治化保障統(tǒng)一管理。

從法律制度上保證權(quán)責分明、權(quán)責對等，是統(tǒng)一指揮系統(tǒng)運轉(zhuǎn)順暢的關(guān)鍵。應(yīng)急響應(yīng)由原先的單一災(zāi)種、分部門處理發(fā)展為綜合性應(yīng)急處理，形成統(tǒng)一性的響應(yīng)機制，這是非常時期的必要選擇。但這種“集中制”的應(yīng)急處置體系更加需要，在組織設(shè)置、功能分配、部門協(xié)調(diào)、資源保障等方面處理方案周密、職責分工明確，使各級機構(gòu)相互制約、相互協(xié)作，合理配置救災(zāi)資源，確保應(yīng)急工作的順利運轉(zhuǎn)。完善的法律法規(guī)體系是做好應(yīng)急管理工作的基本保障。應(yīng)對突發(fā)事件，必然會涉及人力、物力等資源的征用、調(diào)撥、補償，應(yīng)急物資的緊急采購、供應(yīng)，動用國家儲備物資等?！端顾５路ò浮穼β暶魇跈?quán)聯(lián)邦政府援助有詳細規(guī)定，且有細則規(guī)定了應(yīng)急恢復(fù)的代價如何由州政府和聯(lián)邦政府分擔。有公式詳細規(guī)定了聯(lián)邦政府必須向州政府支付的數(shù)額，包括合法的維護、修復(fù)項目與更換損壞設(shè)施，并規(guī)定聯(lián)邦政府份額“不得少于75%”。

二是科學化保障系統(tǒng)管理。

從美國應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變看，當過分強調(diào)其政治性時，往往會導(dǎo)致其管理失策、應(yīng)急失敗。唯有注重其科學性，方能保證有效的系統(tǒng)管理。公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理也是很好的例子，CDC不僅是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，也是科學機構(gòu)，美國在公共衛(wèi)生突發(fā)事件上有大量相關(guān)科研投入，以實現(xiàn)盡早知曉、了解突發(fā)事件的緣起、趨勢和走向，從而更好的應(yīng)對。在其他應(yīng)急事務(wù)上，也是如此。唯有以科學依據(jù)為基礎(chǔ)、進行科學決策、科學程序設(shè)計，才能達到應(yīng)急管理服務(wù)社會、造福民眾的目標。正因為如此，美國的應(yīng)急管理系統(tǒng)隨著時間推移、環(huán)境變化而不斷調(diào)整，而其理念，也從最初的“被動”應(yīng)對，變成了當前戰(zhàn)略規(guī)劃中的“建立全民應(yīng)急準備的文化，為應(yīng)對巨災(zāi)做好國家準備，降低FEMA復(fù)雜性”。

三是透明化保障全社會參與。

1993年開始的FEMA改革在強化綜合性應(yīng)急管理的同時，突出了應(yīng)急管理中全社會參與的作用，指出“全社會參與是指一種包括居民、應(yīng)急管理實際工作者、組織和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者以及政府官員能夠共同理解和評估各自社區(qū)的需求，并決定用最好的方法來組織和保護他們財產(chǎn)、能力和興趣的方式”。FEMA在其戰(zhàn)略規(guī)劃中指出，如果沒有全社會的支持，F(xiàn)EMA將一事無成。對全社會力量的調(diào)動是建立在信息公開透明的基礎(chǔ)上的。一方面，及時、準確的信息發(fā)布機制有助于減輕社會的恐慌感，發(fā)布公共防范信息也在培訓(xùn)上有助于居民正確應(yīng)對；另一方面，對外發(fā)布信息并加強國際合作，也有助于得到更廣泛的有益意見、建議和支持、幫助。

后記

毋庸置疑，應(yīng)急管理是個龐大的課題。

成熟的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系對最大限度降低人員傷亡和經(jīng)濟損失、有效維護社會穩(wěn)定具有重大意義。

美國應(yīng)急管理也并非十全十美，也常受到其本國居民的詬病、抨擊甚至憤然辱罵。但隨著在不斷的成功和失敗案例中摸爬滾打走來，其仍然是全球最為成熟的應(yīng)急管理系統(tǒng)之一。因此，值得我們思考借鑒。

幾千年來，人類都在積累應(yīng)對各種災(zāi)禍的經(jīng)驗。不斷總結(jié)、及時反省、應(yīng)時而變，總是必要的。

（作者萬喆為經(jīng)濟學家，澎湃新聞特約評論員）