近日，新加坡總理李顯龍關(guān)于新加坡新冠肺炎疫情防控未來(lái)可能的政策選項(xiàng)陳述，在網(wǎng)上引起了廣泛爭(zhēng)論。有贊成者，也有反對(duì)者。

關(guān)于新加坡新冠肺炎疫情防控，新加坡總理李顯龍?jiān)?020年2月8日講話稱，“新冠肺炎感染性強(qiáng)于SARS，很難阻止其傳播，但它沒有SARS危險(xiǎn)。若新加坡新冠肺炎疫情難控制，且能證明其致死率與流感0.1%的致死率相似，新加坡或考慮改變措施，或會(huì)建議輕癥感染者尋求家庭醫(yī)生幫助并在家休養(yǎng)，把醫(yī)療資源留給抵抗力弱的老人等群體。”

對(duì)此，贊成者認(rèn)為新加坡制定的政策符合當(dāng)?shù)貒?guó)情，民眾應(yīng)該對(duì)政府有信心；反對(duì)者則認(rèn)為新加坡不重視人民的健康權(quán)利，有可能成為“重災(zāi)區(qū)”。

無(wú)疑，對(duì)于正在經(jīng)歷疫情防控的中國(guó)人民而言，這似乎是不可理喻的。事實(shí)上，如果我們仔細(xì)看新加坡總理李顯龍的發(fā)言，他除了對(duì)整個(gè)新加坡應(yīng)對(duì)疫情防控的政策和措施進(jìn)行了闡述，其實(shí)只是提前給民眾描述了新冠肺炎疫情發(fā)展的幾種情景，以及新加坡未來(lái)幾步的可能政策選項(xiàng)。并且，在政策選項(xiàng)中，李顯龍反復(fù)強(qiáng)調(diào)政策選項(xiàng)的前提條件，即致死率較低和醫(yī)療資源短缺。從另外角度看，這也是新加坡政府與民眾就政策選擇的一種溝通，一旦有了預(yù)期總是會(huì)比臨時(shí)采取極端措施獲得更多認(rèn)可和遵從度。

由此可見，新加坡決策者的政策選項(xiàng)也為中國(guó)的各級(jí)決策者提出了新的問題：一個(gè)地區(qū)在疫情防控中應(yīng)該采取什么樣的政策選擇？而一旦當(dāng)疫情防控不可能在短期內(nèi)取得成效時(shí)，疫情防控和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)成為并行不悖的目標(biāo)，這一問題的回答顯得緊迫必要。從公共政策學(xué)者的角度看，這是新冠肺炎疫情防控的政策選擇問題，需要遵循科學(xué)和理性邏輯，也要考慮政治合法性、民性和社會(huì)接受度。

一、政策選擇的核心是問題與解決方案的有效匹配

對(duì)于政策選擇及其背后的邏輯，可以有很多解釋。對(duì)于政策過程而言，一般官方行動(dòng)者占據(jù)正式位置，他們可以作出決策。與此同時(shí)，非官方行動(dòng)者也會(huì)通過影響官方行動(dòng)者來(lái)影響政策，這使得政策選擇更加復(fù)雜。例如，鐵三角理論強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)專門委員會(huì)、官僚機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)分享和壟斷政策選擇權(quán)。因此，對(duì)于誰(shuí)獲得什么，如何獲得，何時(shí)獲得，這些政治學(xué)的經(jīng)典問題，也成為公共政策研究者追問政策選擇的經(jīng)典問題。正是因?yàn)檫@一原因，當(dāng)突出決策失誤時(shí)，決策者首先需要承擔(dān)責(zé)任，這是權(quán)力與責(zé)任相協(xié)調(diào)的基本原則。

從解釋主義的角度看，政策選擇是辯論、論證和說服的產(chǎn)物，不同政策主張者通過政策場(chǎng)域進(jìn)行相互辯論，最后形成共識(shí)，共識(shí)的結(jié)果就是政策選擇。根據(jù)這種邏輯，政策選擇應(yīng)該在哈貝馬斯的交往理性基礎(chǔ)之上，各方主體進(jìn)行真實(shí)、坦誠(chéng)和有效溝通，在溝通和交往中逐步消除分歧，凝聚共同行動(dòng)的力量。一旦在理想的交往環(huán)境之下，政策選擇會(huì)得到所有人的認(rèn)可，其執(zhí)行也會(huì)相對(duì)容易。因此，對(duì)于強(qiáng)調(diào)政策選擇的“論證轉(zhuǎn)向”的學(xué)者而言，政策選擇的結(jié)果固定重要，更為重要是的政策選擇的“程序”和“過程”。民眾是否對(duì)政策選擇的“程序”認(rèn)可，政策選擇的“程序”是否合法，與政策選擇本身的有效性同等重要，甚至更重要。根據(jù)這一理論邏輯，越是在不確定性的情景之下，越是要加強(qiáng)溝通、互動(dòng)、說服，讓政策選擇成為個(gè)人意志的產(chǎn)物。

應(yīng)該說，無(wú)論是政治學(xué)的視角，還是解釋主義的視角，都會(huì)強(qiáng)調(diào)政策選擇的“結(jié)構(gòu)”、“程序”和“框架”，他們通常關(guān)注政策選擇背后的制度框架。對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)者和理性選擇主義者而言，這些討論固然重要，但是仍然沒有觸及政策選擇最核心的問題，即如何為政策問題提供良好的解決方案。只有擁有對(duì)問題認(rèn)定和解決方案之后，才是后面的政治選擇和社會(huì)選擇邏輯。于是，從決策的角度看，政策選擇是問題與解決方案之間有效匹配，其背后遵循的是結(jié)果主義邏輯。一個(gè)政策選擇是否被選擇，其關(guān)鍵取決于該政策選擇所導(dǎo)致的預(yù)期后果。通常有人認(rèn)為新加坡的政策制定會(huì)遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，其實(shí)也就是理性邏輯，他會(huì)強(qiáng)調(diào)不同政策方案選擇所可能帶來(lái)的不同后果，并且根據(jù)價(jià)值觀對(duì)后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終選擇效用最大化的方案。當(dāng)然，基于理性的政策選擇，或者說政策分析，面臨最大的問題是誰(shuí)來(lái)有權(quán)進(jìn)行決策？因此，理性科學(xué)政策選擇最終需要受到政治結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，政策選擇是一個(gè)政治、社會(huì)和科學(xué)相互交融的過程，通過這一過程實(shí)現(xiàn)問題與解決方案的有效匹配。

二、新冠肺炎疫情的問題建構(gòu)：公共衛(wèi)生問題、治理問題抑或多樣性問題

無(wú)論是政策選擇遵循何種邏輯，它首先需要對(duì)存在的問題進(jìn)行建構(gòu)。對(duì)于政策分析師而言，界定問題是政策選擇的第一步。如果問題本身的性質(zhì)錯(cuò)誤，很可能越大努力花費(fèi)的代價(jià)和危害越大。同樣，對(duì)于新加坡決策者而言，他們?cè)诔雠_(tái)政策時(shí)，也是考慮他們所面臨的問題和約束條件。

事實(shí)上，新加坡并非沒有采取政策，他們已經(jīng)提前采取了一系列非常嚴(yán)格的政策，還對(duì)已經(jīng)感染的人群及其密切接觸者進(jìn)行了治療和醫(yī)學(xué)觀察。因此，李顯龍總理的講話是一種在新加坡已經(jīng)采取政策的情況之下，如果后面出現(xiàn)不可控局勢(shì)的情景之下，新加坡打算采取政策選擇的一種提前溝通。

由此可見，不同決策者會(huì)面臨著不同的決策情景，需要根據(jù)這些情景去建構(gòu)其所面臨的問題，在問題建構(gòu)之后，對(duì)不同解決方案進(jìn)行權(quán)衡選擇，從而選擇最能夠解決問題的手段和措施。隨著時(shí)代的推移，問題本身是不斷變化的，需要根據(jù)不斷變化的情景來(lái)修正和調(diào)整政策，從而實(shí)現(xiàn)解決方案與問題之間有效配合。同樣以新加坡為例，決策者在考慮政策選擇時(shí)，時(shí)間變量是一個(gè)重要選項(xiàng)，它要根據(jù)時(shí)間發(fā)展所面臨的趨勢(shì)來(lái)進(jìn)行調(diào)整。

中國(guó)的各級(jí)決策者要針對(duì)本地區(qū)制定切實(shí)可行的政策選擇，就需要對(duì)新冠肺炎疫情所面臨的問題進(jìn)行建構(gòu)。在對(duì)新冠肺炎疫情的問題建構(gòu)過程中，至少要考慮三個(gè)視角：

一是從公共衛(wèi)生視角來(lái)建構(gòu)新冠肺炎疫情問題。這是最常用的思路，通過這一思路，需要考慮這疫情中病毒的結(jié)構(gòu)、病毒的機(jī)制和病毒的應(yīng)對(duì)，這些是針對(duì)病毒本身的問題。對(duì)這些問題的回答需要生物學(xué)家、病毒學(xué)家和醫(yī)學(xué)者來(lái)回答。與此同時(shí)，我們還需要考慮疫情的傳播率、感染率和致死率，這些就不僅僅是病毒本身的問題，它是公共衛(wèi)生問題，通常需要流行病學(xué)才來(lái)回答。事實(shí)上，新冠肺炎疫情的公共衛(wèi)生維度構(gòu)成了最基礎(chǔ)、最基本和最關(guān)鍵的事實(shí)，他們是后續(xù)問題建構(gòu)的基礎(chǔ)。因此，一個(gè)地方在采取政策選擇時(shí)，首先需要對(duì)這些基本性問題有清晰認(rèn)識(shí)，而這些問題也是進(jìn)行科學(xué)決策的基礎(chǔ)。

二是從治理視角來(lái)建構(gòu)新冠肺炎疫情問題。這是人類干預(yù)的維度，其核心是討論人類干預(yù)是否有作用？當(dāng)前人們對(duì)于新加坡決策者的爭(zhēng)論，一個(gè)主要點(diǎn)是認(rèn)為新加坡政府將新冠肺炎疫情界定為一種普通流感，當(dāng)擴(kuò)散時(shí)也會(huì)采取什么都不行動(dòng)的政策選擇。一旦從治理維度考慮新冠肺炎，政府官員還需要將新冠肺炎疫情所帶來(lái)的問題轉(zhuǎn)化為治理問題，就會(huì)涉及它是否需要干預(yù)，以及采取何種類型和何種強(qiáng)度的干預(yù)等基本問題。此外，當(dāng)新冠肺炎疫情涉及不同層級(jí)和類型的治理主體時(shí)，還涉及治理職責(zé)分配，比如有城市在疫情防控中強(qiáng)調(diào)“四方責(zé)任”，就是對(duì)疫情防控中責(zé)任問題建構(gòu)。

三是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)視角來(lái)建構(gòu)新冠肺炎疫情問題。這是系統(tǒng)論的維度，其核心是討論：當(dāng)一個(gè)社會(huì)面臨疫情沖擊時(shí)，應(yīng)該如何運(yùn)轉(zhuǎn)？

三、應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的政策選擇：一刀切、放任抑或最優(yōu)控制

從上面的問題建構(gòu)視角看，除湖北省和武漢市外，全國(guó)各地決策者可能面臨著共同的難題，在疫情防控一時(shí)不太可能完全消除的情況之下，如何選擇疫情防控策略？湖北省和武漢市作為疫情發(fā)源地，情況比較復(fù)雜，我們這里只討論除湖北省和武漢市外的政策選擇問題。其實(shí)，我們可以模擬一下，如果你是一個(gè)省級(jí)層面的決策者，市級(jí)層面的決策者，縣級(jí)層面的決策者，你會(huì)采取什么的政策選擇？

從科學(xué)的角度看，政策和方案的選擇應(yīng)該與問題的難易程度成比例，而問題建構(gòu)本身具有主觀性，它與一個(gè)國(guó)家、地區(qū)和社會(huì)的價(jià)值觀、習(xí)慣和傳統(tǒng)聯(lián)系在一起?；谝咔榉揽氐膯栴}建構(gòu)，各地決策者需要考慮當(dāng)?shù)厮媾R的公共衛(wèi)生難題、治理水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，來(lái)選擇適合的政策。對(duì)于政策選擇而言，至少有三種類型，即最嚴(yán)格的一刀切政策，新加坡的自由放任政策和處于兩者之間的中間政策。

一刀切政策是當(dāng)前很多地方的政策選擇。所謂一刀切政策就是通過最嚴(yán)格的管控，來(lái)限制社會(huì)的流動(dòng)性，使得社會(huì)按照一個(gè)一個(gè)小的區(qū)域各自“隔離”，社會(huì)只是維持最低限度的“流動(dòng)”。在這種政策選擇之下，不僅社會(huì)的公共交通停止，私人交通也被停止，村與村之間相互封閉。例如，有的地區(qū)在實(shí)現(xiàn)社區(qū)封閉管理之外，規(guī)定一戶兩天或三天能夠購(gòu)買一次菜，其他時(shí)間都不允許外出。這種政策選擇的依據(jù)主要是從公共衛(wèi)生和治理的角度來(lái)考慮，在沒有尋找到較好的治療方法和疫苗時(shí)，人類面臨疫情的方法還是最古老的方法，早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療，隨著病毒從人體中徹底消失而達(dá)到疫情結(jié)束。一刀切政策最初來(lái)源于疫情發(fā)源地湖北省和武漢市，隨后各個(gè)地方紛紛采納，有些地方甚至采取了更為嚴(yán)格的管控措施。這種措施能夠在很快的時(shí)間取得成效，但是其可持續(xù)性會(huì)比較弱。這種政策的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)太高，在一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)可以承受，長(zhǎng)期就會(huì)產(chǎn)生新的問題。

自由放任政策是新加坡打算采取的政策選擇。如果說一刀切政策是一種政策選擇的極端，自由放任政策又是一種極端，前者完全管制，后者完全不干預(yù)。采用這種政策選擇的邏輯是當(dāng)疫情防控沒有辦法，而致死率并不高的情況之下，采取限制措施會(huì)讓社會(huì)付出更多的代價(jià)，在經(jīng)過權(quán)衡的情況之下，自由放任或者說被動(dòng)應(yīng)對(duì)成為政策選擇。通常而言，這一政策的有效性取決于病毒傳播速度和醫(yī)療資源的應(yīng)對(duì)能力，當(dāng)發(fā)病率低于醫(yī)療資源的供給能力時(shí)，一般社會(huì)都能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，當(dāng)病人數(shù)量一旦超過臨界值時(shí)，導(dǎo)致醫(yī)療擁擠和發(fā)生“醫(yī)療擠兌”時(shí)，有可能會(huì)導(dǎo)致更大災(zāi)難?；蛟S，新加坡的決策者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一可能的難題，他們已經(jīng)提出了醫(yī)療資源分配的邏輯，即優(yōu)先考慮老人、兒童和多發(fā)病患者，而輕癥患者需要在自己家中隔離，避免過度使用醫(yī)療資源。對(duì)于新加坡這樣的一個(gè)小國(guó)而言，其資源、空間和承受代價(jià)都存在一定的局限性，在生命安全沒有受到絕對(duì)威脅的情況之下，這種政策或許是一種選擇策略。

疫情防控和生產(chǎn)生活相協(xié)調(diào)成為未來(lái)可能的政策選擇。對(duì)于除湖北省和武漢市的各個(gè)地方而言，尤其是對(duì)于北京、上海、廣州、深圳等大都市而言，很顯然既不可能采取類似于“封城”那樣的嚴(yán)格管控政策，也不可能采取未來(lái)新加坡打算的自由放任政策，它需要在嚴(yán)格管控政策和自由放任政策之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)疫情防控和生產(chǎn)生活的有序平衡。通過以時(shí)間換空間來(lái)應(yīng)對(duì)疫情的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)疫情防控和生產(chǎn)生活協(xié)同展開，最終達(dá)到向正常社會(huì)的過渡。而這樣的政策選擇就需要考驗(yàn)決策者的智慧，這也是一個(gè)科學(xué)化的決策過程。決策者需要平衡公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和維持生產(chǎn)生活展開等兩種目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)在兩者目標(biāo)的最優(yōu)解，從而實(shí)現(xiàn)疫情防控的最優(yōu)控制。要達(dá)到這一政策選擇所追求的目標(biāo)，其核心是要在疫情爆發(fā)和醫(yī)療應(yīng)對(duì)之間尋找到平衡點(diǎn)，避免醫(yī)療資源的不足。很顯然，當(dāng)一個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)秩序恢復(fù)越多，它可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大，此時(shí)需要考慮什么樣的風(fēng)險(xiǎn)是可以接受和應(yīng)對(duì)的？為此，需要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估疫情在本地傳播的情況、醫(yī)療資源分布、各種有限措施的采納、治理能力等多種因素，從而尋找一個(gè)良好的平衡點(diǎn)。

四、多樣性的政策選擇何以可能

一般而言，采取極端政策都是很容易的政策選擇，但是其缺點(diǎn)是不能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值平衡。因此，如何能夠針對(duì)本地情況選擇最有利于本地發(fā)展的政策，平衡好生命安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等不同價(jià)值之間關(guān)系，這對(duì)于執(zhí)政者而言確實(shí)是考驗(yàn)。盡管，我們不可能馬上提出這樣的政策是什么，但是可以提出一些有利于達(dá)到該政策目標(biāo)的手段和方法。對(duì)于各地決策者而言，為了實(shí)現(xiàn)最優(yōu)政策選擇，至少可以采取如下幾方面的行動(dòng)：

一是成立公共衛(wèi)生決策咨詢委員會(huì)，讓咨詢委員會(huì)為本地決策者提供專業(yè)化的建議。決策與研究相比，它所需要的知識(shí)既包含一般性科學(xué)知識(shí)，又包含著情景性知識(shí)，而科學(xué)的決策需要專業(yè)性建議。為此，各地在當(dāng)前應(yīng)對(duì)疫情防控時(shí)，也應(yīng)該加緊成立包含公共衛(wèi)生專家、研究者、醫(yī)生、公共管理專家等在內(nèi)的公共衛(wèi)生決策咨詢委員會(huì)，讓決策咨詢委員會(huì)獲取當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生防疫的一手?jǐn)?shù)據(jù)，及時(shí)進(jìn)行政策儲(chǔ)備，為科學(xué)決策提供參考。決策咨詢委員會(huì)至少每半年召開一次會(huì)議，并且在緊急情況之下，召開臨時(shí)性會(huì)議。通過成立決策咨詢委員會(huì)和運(yùn)行決策咨詢委員會(huì)，可以培養(yǎng)一批關(guān)心本地公共衛(wèi)生的專家，避免專家人才的缺失。

二是盡快制定本區(qū)域應(yīng)對(duì)疫情防控的戰(zhàn)略方案，為增加市民的預(yù)期和恢復(fù)市民的信心提供保障。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。不確定性成為最大的恐懼和風(fēng)險(xiǎn)，我們要學(xué)會(huì)通過管理不確定性來(lái)消除恐慌。應(yīng)對(duì)疫情防控的戰(zhàn)略方案，需要設(shè)想疫情防控的不同情景，設(shè)想和模擬不同情景之下的危害以及可能的政策選擇工具箱，并且讓市民清楚其中的關(guān)鍵指標(biāo)和數(shù)據(jù)，這既是一個(gè)整體性預(yù)案，也是與市民進(jìn)行良性溝通的過程，更是獲得市民的配合和遵守的過程。有了科學(xué)的疫情應(yīng)對(duì)方案，這也為個(gè)人的選擇提供了基礎(chǔ)。

三是在疫情信息發(fā)布會(huì)的基礎(chǔ)之上，提供多層次的政府與公眾雙向和多向溝通平臺(tái)。當(dāng)前正處于疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，所有的地方政府都會(huì)針對(duì)疫情發(fā)布信息，回答記者提問和回應(yīng)民眾關(guān)注。但是，這一溝通仍然是單向的。應(yīng)該考慮建立多層次的政府與公眾雙向溝通平臺(tái)，及時(shí)收集不同群體的意見和建議，了解訴求和問題，實(shí)現(xiàn)政策和解決方案的共同制定。

四是進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)的活力，為復(fù)雜情勢(shì)之下社會(huì)參與和社會(huì)自主治理創(chuàng)造可能性。越是復(fù)雜的疫情防控，越是棘手的問題，越是需要公眾參與，越是需要社會(huì)組織支撐，越是需要社會(huì)自主治理。一旦社會(huì)的動(dòng)員能力和自主治理能力得到提升，當(dāng)真正發(fā)生重大突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)，社會(huì)能夠很快自我組織，并且及時(shí)與政府配合來(lái)共同走出困境。

（作者李文釗為中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）