近年，森林大火等非正常自然災害席卷全球。從2018年美國加州的大火，到希臘、葡萄牙等南歐國家濃煙四起，再到亞馬孫森林燒出法國和巴西的外交紛爭，乃至近期澳大利亞燃起國內外民眾對政府不作為以及消極氣候政策的激烈反彈。在極端天氣和自然災害日益頻繁發(fā)生的背景下，全球民眾對氣候變化的關注和擔憂也日益上升。除了退出《巴黎協(xié)定》的美國，應對氣候變化成為世界各國的普遍共識。長期以來，力推多邊主義和可持續(xù)發(fā)展理念的歐盟一直是氣候變化領域的先鋒力量，2019年12月馮德萊恩主席領銜的新一屆歐盟委員會自就任以來已在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展政策上密集發(fā)力。然而，歐盟在氣候變化上的積極姿態(tài)并非僅僅為了我們的地球，也是當前歐盟面臨內外變局和挑戰(zhàn)之時開拓的一條別樣應對之路。

新歐委會鞏固“氣候政策先鋒”形象

歐盟多年來均在氣候變化領域展現(xiàn)積極姿態(tài)。2015年，世界各國簽署氣候變化治理領域具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》后，歐盟不僅將其視為應對氣候變化的重要進步，也是歐盟對外關系領域規(guī)范性領導力的重要體現(xiàn)。而美國特朗普政府逆轉奧巴馬時期的氣候政策，于2017年宣布推出《巴黎協(xié)定》，使現(xiàn)實的冷冷冰雨狠狠拍在歐盟的氣候理想與雄心之上。歐盟卻依然堅持以多邊框架維護《巴黎協(xié)定》的基本主張，積極協(xié)調和聯(lián)合中國、加拿大、挪威等國家，并且不斷提出新的氣候主張。

2018年11月，在波蘭卡托維茨氣候大會召開前夕，歐盟委員會提出了更具遠見性和前瞻性的《2050年歐洲氣候中和》戰(zhàn)略，同時主張推進電力、交通、工業(yè)、農業(yè)、建筑業(yè)、基礎設施、投資等領域的低碳化發(fā)展路徑，顯示歐盟不斷強調其引領氣候變化的雄心。

2019年，歐盟迎來歐洲議會及主要機構的換屆年，其對氣候變化的重視保持了連續(xù)性。7月，2019年7月，歐盟委員會候任主席馮德萊恩在歐洲議會的演講表示，她準備領導歐盟將2030年減排目標從40%提升到50-55%，同時推出《歐洲綠色協(xié)定》（Green Deal for Europe）、《歐洲氣候法》（European Climate Law）、“歐洲可持續(xù)投資計劃”（Sustainable Europe Investment Plan）、“氣候銀行”（Climate Bank）、“邊境碳稅”（Carbon Border Tax）等舉措，從稅收、投資、監(jiān)管等多方面促進歐盟的減排進程，“歐洲可持續(xù)投資計劃”甚至提出未來十年投資1萬億歐元的目標，并打造其氣候政策外溢影響力?？梢姡T德萊恩對于歐盟氣候政策的重視，早在上臺之前就對此進行了細致的頂層設計和政策規(guī)劃，而此后歐盟的政策舉措正是按照這些設計按部就班地進行。

2019年12月，新一屆歐盟委員會上臺數(shù)天內即提出了《歐洲綠色協(xié)定》政策文件，是歐盟應對氣候變化、促進能源轉型、推動可持續(xù)發(fā)展模式的一攬子政策規(guī)劃，包括了經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資促進、對外伙伴關系等多方面的設計?？梢哉f，《歐洲綠色協(xié)定》是未來五至十年歐盟氣候能源政策提綱挈領的文件，為這一領域規(guī)劃了路徑、愿景與藍圖。歐盟此后的政策舉措也正是對《歐洲綠色協(xié)定》的具體推進和落實。

2020年1月14日，歐盟委員會提出了“歐洲可持續(xù)投資計劃”，即是推進歐盟氣候和可持續(xù)發(fā)展政策的投資促進工具，計劃在未來十年內為氣候變化吸引公共部門和私人部門總計1萬億歐元的投資，其中包括了歐盟預算、2014年提出的“投資歐盟”計劃（即著名的“容克計劃”）以及成員國的公共資金支持等既有政策工具和資金來源，以及新提出的“公正轉型機制”（JTM）等新工具。

其中，“公正轉型機制”計劃籌集1000億歐元的投資，對因應對氣變及減排而遭遇經(jīng)濟利益受損的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)及人群進行補助，主要方式包括以引入新產(chǎn)業(yè)及項目來創(chuàng)造新經(jīng)濟支柱，幫助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人再就業(yè)，增加社會保障及服務等方式，以應對新發(fā)展趨勢帶來的經(jīng)濟社會沖擊，以使減緩氣候變化、應對能源轉型的過程是“社會友好型的公正轉型”。

此外，歐盟還計劃在2020年3月推出歐洲乃至全球首部氣候法，為氣候變化的監(jiān)管和應對建章立制，鞏固其制度優(yōu)勢和氣候政策先鋒形象。

力推氣候政策背后的利益考量

歐盟積極爭當“氣候政策先鋒”，并非僅僅關注氣變本身，同時也在打著氣候變化的旗幟，維護其自身的經(jīng)濟利益。

歐盟以氣候變化名義推進的各項政策是其參與和應對國際經(jīng)濟競爭的重要抓手。近年來，隨著新興經(jīng)濟體在全球價值鏈和競爭力的位次不斷攀升，加之歐洲在歐債危機沖擊后面臨人口老齡化、體制僵硬化等長期性問題困擾，維持國際經(jīng)濟地位和競爭力面臨明顯困難。在數(shù)字經(jīng)濟、5G技術、人工智能、大數(shù)據(jù)等革命性技術浪潮中，歐洲頗為力有不逮，且在汽車、化工、航空等傳統(tǒng)強項產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)勢也不斷縮水，歐盟的經(jīng)濟焦慮感和競爭心態(tài)不斷加劇，急切希望能夠尋求新的經(jīng)濟增長動力，并維系競爭優(yōu)勢和國際經(jīng)濟地位的抓手，而氣候政策成為歐盟眼中重要的突破點之一。

歐盟的“氣候經(jīng)濟”遠景有著兩大謀劃。其一，搶抓可再生能源產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)經(jīng)濟的制高點。當前，全球對于風能、太陽能等可再生能源發(fā)展需求不斷擴大，電動汽車、汽車電池、儲能、智能電網(wǎng)等成為冉冉升起的技術密集型新興產(chǎn)業(yè)，節(jié)能技術、能效改造技術以及資源循環(huán)利用型經(jīng)濟成為帶動基礎設施等投資的新增長點。歐盟不僅看到這些產(chǎn)業(yè)的潛力，同時已經(jīng)形成龐大利益。

2017年歐盟可再生能源占能源消費量比重已經(jīng)達到17.5%，“綠色工作”崗位數(shù)達到400萬個，其中和新能源產(chǎn)業(yè)相關的即達到了140萬個，能源效率提升相關崗位達90萬個，2000-2014年環(huán)保相關產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增長率達49%，遠高于同期全部經(jīng)濟部門6%的增長率。但與此同時，歐盟在光伏、風電、電動車等領域面臨激烈競爭，特別是歐洲傳統(tǒng)車廠對電動車帶來的新變局應對能力明顯不足?！督鹑跁r報》近期報道指出，未來德國汽車產(chǎn)業(yè)或因為電動車的發(fā)展而出現(xiàn)最多40萬人的失業(yè)。

因此，歐盟開始加緊培育與新能源相關的產(chǎn)業(yè)競爭力，包括加大對科研創(chuàng)新的資金扶植力度，以及德國和法國牽頭成立“歐洲電池聯(lián)盟”，以國家力量支持整個歐洲的電池產(chǎn)業(yè)，歐盟委員會也提出要訂立相關的電池發(fā)展戰(zhàn)略，今年3月還要出臺一套全面完整的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。

其二，歐盟希望以訂立和推廣有關氣候變化的規(guī)則來維持其競爭力上的相對優(yōu)勢。多年來，歐盟一直認為發(fā)展中國家依靠較低勞動力成本、土地成本、資源能源成本發(fā)展制造業(yè)對其是“不公平競爭”，因此為促進所謂的公平競爭，削弱發(fā)展中國家成本優(yōu)勢，而力推所謂的勞工、環(huán)保標準。目前，歐盟正推動所謂“邊界碳稅”，即按照產(chǎn)品生產(chǎn)所產(chǎn)生碳排放進行征稅，借助應對氣候變化的道義大旗對依托化石能源的制造業(yè)進行規(guī)制，以減輕歐盟因應用可再生能源以及減排所帶來的成本劣勢。同時，歐盟還尋求在未來的貿易協(xié)定談判中引入相應標準，事實上將其五億人口的歐洲單一市場作為工具和抓手，影響氣候相關的國際貿易規(guī)則。

宏偉愿景仍面臨現(xiàn)實掣肘

歐盟雖然在氣候經(jīng)濟領域下了一盤大棋，但宏偉愿景的務實推進仍將面臨現(xiàn)實環(huán)境的種種掣肘，這些因素既存在于歐盟內部，也反映在國際環(huán)境之中。

首先，歐盟的氣候新政要面對能否得到足夠財政支持的問題。此次歐盟的“可持續(xù)發(fā)展投資計劃”雖然提出十年1萬億歐元的投資愿景，但其中很大一部分屬于歐盟既有的財政預算以及成員國公共部門的責任落實，以規(guī)劃規(guī)模1000億歐元的“公正轉型機制”為例，歐盟為此新投入的資金僅為75億歐元，剩余全屬于既有投資規(guī)劃和預算的重新分配。

此外，當前歐盟因外部貿易環(huán)境變化及英國脫歐不確定性而面臨較大經(jīng)濟下行壓力，但大部分國家對擴張公共財政仍持有保守態(tài)度。歐盟和部分成員國雖然將氣候政策作為增大財政投入的重要抓手，但能否落實同樣要取決于各成員國國內政治意愿以及財政空間是否足夠。

其次，歐盟內部在氣候能源政策上仍存在較大分歧。由于能源發(fā)展稟賦、經(jīng)濟利益和國內政治考慮的差異性，歐盟氣候新政仍難以在各國形成明顯共識。比如波蘭的執(zhí)政黨法律與公正黨的主要支持者為包括煤礦工人在內的中下層群體，且波蘭電力的80%由煤電供應，使得其推動“碳中和”等激進的減排承諾面臨實際困境，也使得波蘭成為唯一未明確支持《歐洲綠色協(xié)定》的國家，并要求歐盟對因應對氣候變化受沖擊的地區(qū)和人群加大支持力度。

此外，即使是法國這樣在氣候領域最為高調的大國，也由于其核電產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢和核能占其能源消費的高比重，對歐盟未將核能認定為低碳能源而頗具微詞。因此，歐洲雖然長期以來將環(huán)保和減碳視作政治正確，但涉及到具體能源和產(chǎn)業(yè)利益，也無法形成一致立場，使得歐盟政策的內外影響力受到限制。

（作者系中國現(xiàn)代國際關系研究院歐洲研究所助理研究員）