上海正在著力提升社會主義國際大都市治理現(xiàn)代化水平，而治理的首要對象是人。如果配套政策不力，大規(guī)模的人口導入與人口的迅速增加會造成諸多“城市病”。我們應該如何理解當今超大城市的人口分布？移民對于一座城市的意義究竟如何？

2019年12月27日，復旦大學國際關系與公共事務學院副院長熊易寒與上海市浦東新區(qū)地區(qū)工作黨委社會治理推進處處長張輝做客“澎湃下午茶”，就城市移民和城市競爭力與在座聽眾進行了探討。

熊易寒提出，中國的戶籍制度起源于計劃經(jīng)濟時期，在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)用戶籍制度來管理流動人口，與當今社會發(fā)展的需要不相適應。城市化的本質(zhì)是人力資本、就業(yè)機會和公共資源的重新配置，因此為移民提供配套的公共服務對提升城市競爭力有重要意義。

地方性公民權(quán)與制度性歧視下的移民群體

熊易寒認為中國的戶籍制度本質(zhì)上是一種“地方性公民權(quán)”。與西方國家在全國范圍內(nèi)配置的公民權(quán)不同，中國的公民權(quán)利有很強的地點屬性，而戶籍與社會福利高度掛鉤。

沿用至今的戶籍制度形成于上世紀50年代。在計劃經(jīng)濟時代，人口需要在國家的批準和認可下才能進行合法的流動，因此，地方性公民權(quán)不會影響公民獲得社會福利。然而，在人口高速、頻繁流動的當代，這種公民權(quán)利的配置方式就會產(chǎn)生一定的矛盾。

最大的矛盾在于公共資源的配給，城市政府對于轄區(qū)內(nèi)部公共物品的提供，通常以戶籍人口作為依據(jù)，無法充分滿足移民人口的需求。以上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)人口高峰期人口規(guī)模達到了40萬左右，而戶籍人口只有4萬。建制規(guī)模是鎮(zhèn)，卻容納了接近一個大縣級市或者小地級市的人口，警力、醫(yī)院、學校等公共資源的配置十分短缺，在一定程度上加劇了各種社會矛盾。

“市場經(jīng)濟鼓勵人的流動，因為流動可以讓你增值、獲得更高的收益，但是政府的管理體制一定程度上是在懲罰流動人口，一旦流動之后，你可能就會損失掉一部分福利和權(quán)利資格?！毙芤缀硎?，戶籍制度是一種基礎性制度安排，社保、醫(yī)療、教育等制度均是以戶籍制度為基礎構(gòu)建起來的，因此地方性公民權(quán)會對移民造成制度性歧視。

熊易寒還指出，勞動力移民兼具人、公民和勞動力三重屬性，分別需要尊嚴、權(quán)利、福利/收入。現(xiàn)在我們的城市只把外來人口作為生產(chǎn)要素吸納進來，在經(jīng)濟層面歡迎移民參與城市化、工業(yè)化的發(fā)展，在社會層面卻加以排斥，移民除了獲得收入以外，沒有相應獲得在城市中生活的尊嚴、權(quán)利與社會福利。

制度性歧視與一般性歧視的區(qū)別在于，個人無法通過自身努力“繞過”歧視。首先，制度性歧視以公共權(quán)力部門為主體，得到了正式的制度支持。同時，制度性歧視涉及到再分配，即公共資源的占有，會對個人生活機遇產(chǎn)生很大影響。所以，城市社會對非戶籍人口的權(quán)利排斥有法律上的正當性，卻沒有足夠的道德依據(jù)。

事實上，超大城市并非如人們所想的那樣只需要高素質(zhì)的移民。熊易寒認為，任何一座城市，移民占總?cè)丝诘谋戎鼗旧峡梢源磉@個城市的競爭力和吸引力，因為城市人口是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，需要不同層次的人力資源。

張輝在發(fā)言中也指出，現(xiàn)代化的發(fā)展離不開人口的流動，農(nóng)民市民化的過程其實就是在為城市建設提供人口紅利。上海的開發(fā)建設需要外來人口，同時外來人口也需要在上海通過就業(yè)、經(jīng)商來尋求更高的收入。以市場為導向的需求是雙向的，政府的政策制定需要考慮到這個層面。

如果城市只為高技能人才提供公共服務和生活便捷，而不為其下游從事二級、三級甚至四級產(chǎn)業(yè)的人提供符合其收入水平的消費、休閑、居住空間，那么城市中就不會有人繼續(xù)從事下游產(chǎn)業(yè)的工作，這種情況也會反向?qū)е赂呒寄苋瞬诺男枨箅y以得到滿足。

城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與移民政策

通過對比北京與上海的農(nóng)民工子女入學政策，熊易寒表示，地方政府對于流動兒童的政策并不取決于流動兒童本身，而是取決于其父母在城市中從事的產(chǎn)業(yè)，因此城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展很大程度上影響了城市的移民政策制定。

以北京D區(qū)為例，D區(qū)位于北京南部，在經(jīng)濟上相對落后，過去十分歡迎低端制造業(yè)入駐。然而，北京市政府開始實施振興南部計劃，推動高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展之后，D區(qū)開始大批關閉農(nóng)民工子弟學校。之所以會出現(xiàn)這樣的情況，是因為低端制造業(yè)對于該地區(qū)已不再具有重要性，需要“騰籠換鳥”。

而上海P區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)達，某著名兒童樂園周邊的農(nóng)民工子弟學校卻得以繼續(xù)辦學，主要原因在于這些學校滿足了兒童樂園雇員子女的教育需求。

對比北京和上海的郊區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，北京周邊較之北京市區(qū)來說更加貧困，而上海周邊城市則不存在這種現(xiàn)象，財富水平在某些情況下甚至是逆轉(zhuǎn)的，呈現(xiàn)出周邊地區(qū)比上海郊區(qū)更加富裕的現(xiàn)象。熊易寒認為，造成這一現(xiàn)象的原因就在于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的企業(yè)間網(wǎng)絡，這也決定了上海必須要供給較好的移民福利。

熊易寒將企業(yè)間的網(wǎng)絡分為兩類，一類為管道狀企業(yè)間網(wǎng)絡，一類為根須狀企業(yè)間網(wǎng)絡。

北京的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)多為前者，因為集中在北京的產(chǎn)業(yè)大多屬于權(quán)力敏感型行業(yè)，其盈利能力很大程度上取決于政府政策。上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)則多為后者，因為集中在上海的產(chǎn)業(yè)大多屬于市場敏感型行業(yè)，盈利與否主要取決于市場競爭。

管道狀企業(yè)間網(wǎng)絡在經(jīng)營過程中與外界相對隔離，而根須狀企業(yè)間網(wǎng)絡在每個節(jié)點都需要與多方產(chǎn)生互動?？偛吭O在北京的央企，其總部不需要承擔具體業(yè)務，位于其他省市的分部承接業(yè)務并通過內(nèi)部網(wǎng)絡將資源匯集到總部；總部設在上海的企業(yè)，很可能會有工廠在昆山、太倉、南通，下屬還有不同的供應商，從而形成綿密的經(jīng)營網(wǎng)絡。

管道狀企業(yè)間網(wǎng)絡在經(jīng)營過程中的溢出效應非常小，周邊地區(qū)幾乎無法受益，而根須狀企業(yè)間網(wǎng)絡則有很強的溢出效應，城市周邊也會因此而形成競爭關系。上海需要好的移民政策，如果流動人口認為在上海的社會福利資源太差，就可能會離開上海，前往昆山、南京等城市，這無疑會給上海帶來移民資源的損失。而北京周邊城市相對落后，很難為移民提供替代性的工作機會，北京不用太擔心移民的流失。

基于實務經(jīng)驗，張輝指出，對低收入群體來說，生活成本高、回家照顧老人、子女入學等是導致人口回流的主要原因，是否能融入上海反而對其影響不太大。高收入群體則更加看重生活環(huán)境和公共服務，更好的發(fā)展機會和住房條件是他們選擇是否流動的理由。

因此，城市內(nèi)涉及移民的政策制定必須考慮不同層次的需求，從而不斷完善城市人口的生態(tài)系統(tǒng)。

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