長三角地區(qū)開發(fā)區(qū)異地合作與飛地經(jīng)濟發(fā)展在全國起步早、成效顯著。從江蘇省內(nèi)的南北對接、浙江省內(nèi)的山海合作到跨越省市行政邊界的異地園區(qū)合作開發(fā)，走過了約20個年頭。

在這20年間，長三角地區(qū)涌現(xiàn)了上海漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)、上海市北高新南通科技城等典型案例，成為加強區(qū)域合作聯(lián)動發(fā)展重要方式。

上海臨港、蘇州工業(yè)園區(qū)合作開發(fā)管理模式，滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)、上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)、中新蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)合作園、中新嘉善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)合作園等一批省際合作園區(qū)被寫入《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》明確指出，探索共建合作園區(qū)等合作模式，共同拓展發(fā)展空間，有序推動產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素雙向流動。

在長三角區(qū)域一體化背景下，飛地經(jīng)濟呈現(xiàn)出從“產(chǎn)業(yè)飛地”向“創(chuàng)新飛地”轉(zhuǎn)變的趨勢，“創(chuàng)新飛地”建設(shè)已成為長三角區(qū)際合作的重要方式。

長三角區(qū)域“創(chuàng)新飛地”類型豐富、成效顯著

近年來，長三角區(qū)域“創(chuàng)新飛地”出現(xiàn)了新趨勢，“反向飛地”或“雙向飛地”越來越多，即出現(xiàn)了浙江、江蘇等地到上海合作共建涉及到人才、科技、產(chǎn)業(yè)孵化等類型豐富的“創(chuàng)新飛地”。

第一，“飛地”呈現(xiàn)出反向化，即低梯度地區(qū)主動到高梯度地區(qū)設(shè)立“反向飛地”。2019年浙江嘉善縣在上海建立嘉善國際創(chuàng)新中心，引導(dǎo)嘉善高科技企業(yè)到上海設(shè)立研發(fā)中心，造就了“前臺在上海、后臺在嘉善”的滬善協(xié)同創(chuàng)新模式，并吸引上?；蚝Ｍ鈨?yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)項目入駐孵化，成熟后轉(zhuǎn)移到嘉善進行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實現(xiàn)“孵化在上海、產(chǎn)業(yè)化在嘉善”的產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新模式，目前已有上海大學(xué)復(fù)合材料研究中心、涂鴉智能、數(shù)瀾科技、以色列Startup East China公司簽約落戶嘉善縣。此外，浙江省衢州、慈溪、湖州、淳安也紛紛在上海、杭州等地建立了“創(chuàng)新飛地”。

第二，“飛地”呈現(xiàn)出雙向化，即低梯度和高梯度地區(qū)間互設(shè)“雙向飛地”。以往上海向外省市開辟“產(chǎn)業(yè)飛地”，然而隨著長三角一體化戰(zhàn)略深度推進，一些經(jīng)濟實力強且有研發(fā)需求的城市主動到“寸土寸金”的上海尋找“飛地”，開啟“雙向模式”。

2018年上海市在浙江省溫州市設(shè)立“先進制造業(yè)深度融合發(fā)展示范區(qū)(嘉定工業(yè)區(qū)溫州園)”的同時，溫州市在上海市嘉定區(qū)設(shè)立了“科技創(chuàng)新(研發(fā))園”，將上海的科創(chuàng)資源與溫州的先進制造業(yè)優(yōu)勢無縫對接。

2019年浙江嘉善縣在上海建立嘉善國際創(chuàng)新中心，嘉善縣政府為該“飛地”建立首期規(guī)模5000萬元的天使基金，入駐企業(yè)可獲最高150萬元的資助，每年最高10萬元的科技銀行貸款貼息，最高30萬元的創(chuàng)新券。

第三，“飛地”呈現(xiàn)出多元化，即開發(fā)運營機制與管理模式的多元化。根據(jù)主導(dǎo)者的不同，長三角“創(chuàng)新飛地”可以分為中央主導(dǎo)、地方政府主導(dǎo)、園區(qū)主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)等四種類型；根據(jù)主導(dǎo)區(qū)域的不同，可以分為飛入地主導(dǎo)、飛出地主導(dǎo)、飛入飛出共管模式、多層級參與類型。

浙江在國內(nèi)其它省市建設(shè)的“創(chuàng)新飛地”大多屬于企業(yè)主導(dǎo)、雙方共管類型，多以研發(fā)中心為主要形式。例如，浙江溫州市在上海嘉定區(qū)投資興建了“科技創(chuàng)新(研發(fā))園”、浙江嘉善縣在上海投資興建了嘉善國際創(chuàng)新中心等。上海、江蘇等省市在浙江建設(shè)的“創(chuàng)新飛地”大多屬于園區(qū)主導(dǎo)、雙方共管類型。例如，上海市投資新建了上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)、嘉定工業(yè)區(qū)溫州園（先進制造業(yè)深度融合發(fā)展示范區(qū))。

第四，“飛地”呈現(xiàn)出特色專業(yè)化與高密度、高濃度化。以往“飛地”多具有占地面積大、產(chǎn)業(yè)多樣化以及粗放式發(fā)展等特征，而當前“創(chuàng)新飛地”則占地面積小，多通過孵化器、創(chuàng)新平臺等方式運行，且聚焦某一高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進行集約式發(fā)展，呈現(xiàn)出明顯的特色專業(yè)化、高密度和高濃度化特征。

例如，作為浙江實施“創(chuàng)新飛地”政策、促進地市之間互利共贏的重要載體，浙江人才大廈遠景規(guī)劃占地面積約70畝，規(guī)劃總建筑面積17.5萬平方米，主要用于省內(nèi)各市引進建設(shè)企業(yè)研發(fā)總部、創(chuàng)新中心等，可以集聚多個“創(chuàng)新飛地”；嘉善在上海虹橋商務(wù)區(qū)設(shè)立的嘉善國際創(chuàng)新中心總面積為1.7萬平方米；而一些產(chǎn)業(yè)飛地的面積則相對較大、分散，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)（海寧分區(qū)）規(guī)劃面積15平方公里、滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)規(guī)劃面積33平方公里。

此外，創(chuàng)新飛地還促進了長三角地區(qū)城市之間經(jīng)濟技術(shù)合作。截至2018年12月，上海漕河涇開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中心基地累計促成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移落地項目111個，總金額高達960億元，園區(qū)建立了覆蓋全國200余家開發(fā)區(qū)的數(shù)據(jù)共享云平臺，成為了助推東西部地區(qū)社會經(jīng)濟合作互動的強有力紐帶。

浙江在線發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年5月底，衢州海創(chuàng)園招商引資項目共164個，其中產(chǎn)業(yè)項目75個，總注冊資本5.46億元，注冊衢州項目9個，總投資額18億元；基金項目共89個，總注冊資本56.05億元，基金管理規(guī)模55.29億元，注冊衢州基金項目61個，管理規(guī)模44.28億元，取得了顯著的創(chuàng)新成效。

促進長三角“創(chuàng)新飛地”進一步發(fā)展的對策建議

長三角“創(chuàng)新飛地”建設(shè)取得了不小成效，但也存在頂層設(shè)計缺乏、運營體制與機制不夠完善、總體水平不高等問題。為此，應(yīng)該借助長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，采取啟動長三角創(chuàng)新飛地的頂層設(shè)計、優(yōu)化創(chuàng)新飛地建設(shè)與運營股權(quán)結(jié)構(gòu)、設(shè)立“創(chuàng)新飛地”發(fā)展基金、構(gòu)建“創(chuàng)新飛地”創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等措施，將長三角創(chuàng)新飛地建設(shè)提升到一個新的水平。

啟動長三角創(chuàng)新飛地的頂層設(shè)計

為了全面貫徹黨的十九屆四中全會精神和長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，落實《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，促進長三角創(chuàng)新飛地及其相關(guān)園區(qū)的協(xié)同發(fā)展和緊密合作，建議瞄準世界最高水平，借鑒日本政府產(chǎn)業(yè)集群工程、德國商會成功經(jīng)驗，充分發(fā)揮長三角開發(fā)區(qū)協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟的組織優(yōu)勢，在中央以及省市政府授權(quán)下，肩負起長三角創(chuàng)新飛地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一督查以及指導(dǎo)的職責，率先制定長三角創(chuàng)新飛地營商環(huán)境建設(shè)標準，建立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的長三角創(chuàng)新飛地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展和空間治理體系。

優(yōu)化創(chuàng)新飛地建設(shè)與運營股權(quán)結(jié)構(gòu)

推動開發(fā)區(qū)管委會向開發(fā)區(qū)開發(fā)運營集團公司轉(zhuǎn)變，鼓勵集團公司之間并購重組，真正發(fā)揮市場機制在開發(fā)區(qū)建設(shè)與運營效率方面的優(yōu)勢。

借鑒新加坡裕廊鎮(zhèn)管理局公司以及上海張江(集團)有限公司、上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司、中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團股份有限公司對外合作建設(shè)園區(qū)的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)。

建議在創(chuàng)新飛地建設(shè)的第一個3年，為充分發(fā)揮本地政府在動拆遷、土地整理與開發(fā)過程中的優(yōu)勢，創(chuàng)新飛地開發(fā)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)為開發(fā)運營公司占比不超過40%，本地政府占比不少于60%。

為充分發(fā)揮開發(fā)運營公司在提升園區(qū)運營效率，飛地設(shè)立的第4-6年（第二個3年）將飛地開發(fā)運營公司股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整為開發(fā)公司不少于60%，本地政府占比不超過40%。

設(shè)立“創(chuàng)新飛地”發(fā)展基金

建議遵循政府引導(dǎo)、社會主導(dǎo)、企業(yè)運營的思路，從長三角三省一市政府科技專項經(jīng)費中出資，政府占比不超過40%、企業(yè)與社會融資不低于60%的比例，設(shè)立初期資金規(guī)模不低于500億元，遠期資金規(guī)模不低于2000億元的長三角創(chuàng)新發(fā)展基金，由專業(yè)的基金團隊進行市場化的運營管理，政府負責監(jiān)管。

專項基金聚焦長三角產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新經(jīng)濟功能培育及彌補創(chuàng)新短板的核心方向，在新能源、新材料、大數(shù)據(jù)、生物醫(yī)藥、智能制造等代表國家及世界產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)部門，選擇具有技術(shù)突破、行業(yè)壟斷突破、新興經(jīng)濟領(lǐng)域突破特征，戰(zhàn)略價值高、市場前景廣的行業(yè)、技術(shù)、企業(yè)進行投資，提升企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭力，并給予諸多優(yōu)惠政策。

構(gòu)建“創(chuàng)新飛地”創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

“創(chuàng)新飛地”通過在發(fā)達地區(qū)設(shè)立人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地和產(chǎn)業(yè)孵化平臺，實現(xiàn)了區(qū)域創(chuàng)新資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢互補，有助于彌補欠發(fā)達地區(qū)科技創(chuàng)新資源匱乏的難題。

建議借鑒德國史太白基金會成功模式，推動長三角高等院校、研究機構(gòu)、開發(fā)公司、創(chuàng)新企業(yè)之間的合作，進一步完善“大院大所+創(chuàng)客”、“央企總部+創(chuàng)客”、“科技園區(qū)+創(chuàng)客”、“投資機構(gòu)+創(chuàng)客”和“產(chǎn)業(yè)基地+創(chuàng)客”等嵌入式、專業(yè)化創(chuàng)客空間，形成功能完善、緊密聯(lián)系的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提高“創(chuàng)新飛地”投入產(chǎn)出效率。

[作者曾剛系教育部人文社科重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心主任、上海市人民政府決策咨詢研究基地曾剛工作室首席專家，終身教授；滕堂偉系華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院副院長，教授；曹賢忠系華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院副教授。本文系上海市人民政府決策咨詢研究基地項目“長三角開發(fā)區(qū)聯(lián)動與異地開發(fā)（飛地）研究”（項目編號2019-GR-22）、“‘十四五’期間長三角更高質(zhì)量一體化的思路與實施路徑研究”（項目編號2019-GZ-11）的研究成果。]

--------

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務(wù)實政策建議。