“土地征收問題的核心在于補(bǔ)償。”10月27日，在第八屆在鳴行政法治論壇上，多位學(xué)者聚焦新土地管理法動(dòng)向，圍繞“土地征收中的公共利益”和“征收新程序與土地利益分配”等議題展開探討，有學(xué)者指出，政府因公共利益征地時(shí)，如果不解決補(bǔ)償問題，土地征收問題就不可能有效解決。

上述論壇由北京在明律師事務(wù)所和《法律與生活》雜志社聯(lián)合主辦。澎湃新聞（www.xinlihui.cn）注意到，今年8月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，并于2020年1月1日起施行新法。

“補(bǔ)償問題不解決，土地征收問題不可能有效解決”

有關(guān)征地補(bǔ)償問題引發(fā)學(xué)界關(guān)注。澎湃新聞?dòng)^察到，新土地管理法第四十五條首次針對(duì)土地征收的公共利益作出界定，明確了因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的，可以依法實(shí)施征收。

長期研究土地法的中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授蔡樂渭指出，“公共利益”的立法模式分為概括式和列舉式，此次土地管理法修訂，采用的是正面列舉方式，逐項(xiàng)列舉出符合公共利益的情形。

蔡樂渭表示，就土地征收中的公共利益而言，核心在于對(duì)“公共利益”的內(nèi)容進(jìn)行限定，“理論上，政府不可以為了四十五條列舉之外的其他利益來進(jìn)行征收，土地征收的范圍應(yīng)該說被大大減縮了，這有助于預(yù)防與限制行政機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)力、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地權(quán)、促進(jìn)集約利用土地并減少土地資源的浪費(fèi)”。

與此同時(shí)，新法還刪除了原先第四十三條規(guī)定的“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”條款。

“這意味著，不是為了公共利益需要的建設(shè)就不需要再去征收了?！辈虡肺颊J(rèn)為，政府（對(duì)征收）所進(jìn)行的控制著眼點(diǎn)并不在公共利益，而在節(jié)約土地。接下來的控制，如果仍然著眼于土地節(jié)約、社會(huì)穩(wěn)定等等，尤其是通過行政性下發(fā)文件的手段來解決的話，在一定時(shí)間段內(nèi)或可遏制土地征收太多太濫情形，但長遠(yuǎn)來看不足以解決問題。

據(jù)蔡樂渭觀察，絕大多數(shù)情形下，作為被征收人的集體及其成員，他們所關(guān)注的，主要不在于征收到底是不是為了公共利益而進(jìn)行，而是能給多少補(bǔ)償?shù)膯栴}。

“在這種情形下，所謂公共利益的問題就轉(zhuǎn)化為土地征收的補(bǔ)償問題，補(bǔ)償問題不解決，公共利益解決再好，整個(gè)土地征收問題也都是不可能有效解決的?！辈虡肺颊f。

“征收補(bǔ)償比過去公平，暫缺權(quán)利救濟(jì)保護(hù)制度”

在征收補(bǔ)償方面，新土地管理法第四十八條明確，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

上述條款同時(shí)規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

澎湃新聞?dòng)^察到，上述條款不僅改變了過去以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，而且在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項(xiàng)基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。

“土地征收補(bǔ)償問題解決得較好，比舊法有很大進(jìn)步?！北本┐髮W(xué)憲法與行政法研究中心名譽(yù)主任姜明安也肯定了上述調(diào)整，他認(rèn)為，征收補(bǔ)償確實(shí)比過去公平，舊法規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是被征收土地原年產(chǎn)值的20～30倍，最多30倍（每畝約6-10萬元人民幣），新法規(guī)定要考慮很多因素，比如，土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系等，不是全國規(guī)定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)由各個(gè)地方規(guī)定。另外，補(bǔ)償方式也增加了，可以貨幣補(bǔ)償，也可以重新安排宅基地建房或提供安置房。

在程序救濟(jì)上，姜明安認(rèn)為，當(dāng)政府確定的片區(qū)綜合價(jià)不合理時(shí)，主要通過前期聽取意見和召開聽證會(huì)解決?！罢鞯匮a(bǔ)償方案是一種普遍性的決定、命令，根據(jù)行政訴訟法，決定和命令作為一種抽象行政行為，不是針對(duì)具體個(gè)人的，相對(duì)人不能提起訴訟，我對(duì)這一點(diǎn)一直是持反對(duì)態(tài)度的。行政復(fù)議也是，對(duì)于國務(wù)院部門的規(guī)定、各級(jí)政府的規(guī)定，都不能申請(qǐng)復(fù)議，難以直接獲得訴訟救濟(jì)”。

在姜明安看來，與前述征地補(bǔ)償方案相比，個(gè)案補(bǔ)償協(xié)議卻是行政協(xié)議，是可以起訴的，被拆遷人完全可以起訴政府要求賠償，而不僅僅是補(bǔ)償，“但實(shí)踐中仍有很多問題”。

“新法缺乏中止性程序，或者權(quán)利暫時(shí)保護(hù)制度?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)法學(xué)院副教授楊俊鋒則認(rèn)為，征地重要前提條件一是補(bǔ)償，二是要符合公共利益，如何不符合怎么辦？從世界征收法的角度來講，只要未按法律規(guī)定履行補(bǔ)償責(zé)任，征收決定可以做出，但絕對(duì)不可以執(zhí)行，“如果被征收人認(rèn)為補(bǔ)償有問題，只要一申請(qǐng)就不能執(zhí)行，但新法沒有這一條，也就沒有了制止或中止的程序”。