云南的動(dòng)植物種類數(shù)量均居全國(guó)第一，是中國(guó)的自然資源大省。滇西北地處怒江、瀾滄江、金沙江三江并流區(qū)域，一直以來(lái)都是生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)。

三江并流區(qū)域最著名的旅游景點(diǎn)之一便是香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。

2019年8月2日，普達(dá)措國(guó)家公園大門外聚集著大量游客。(本文圖片均為 澎湃新聞 周平浪 圖 )

2007年，包含屬都湖和碧塔海兩個(gè)景點(diǎn)的普達(dá)措國(guó)家公園正式對(duì)外開(kāi)放。當(dāng)時(shí)普達(dá)措就像一股清流，讓很多人愿意一去再去。然而，隨著時(shí)間的推移，保護(hù)與發(fā)展的矛盾日漸顯露。

2016年，香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園成為國(guó)家公園體制試點(diǎn)的十個(gè)公園之一，試點(diǎn)區(qū)域包括碧塔海自然保護(hù)區(qū)、屬都湖、彌里塘、洛茸村、尼汝村、南寶古冰川遺跡等，跨“三江并流”風(fēng)景名勝區(qū)，試點(diǎn)面積為602.1平方公里。

2019年7月31日，碧塔海自然保護(hù)區(qū)。

反哺社區(qū)，承諾能否兌現(xiàn)

香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織模式歷經(jīng)更迭，不同階段選擇了不同的資源保護(hù)與利用方式。從最初經(jīng)營(yíng)權(quán)由碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓給國(guó)有景區(qū)企業(yè)，到碧塔海、屬都湖經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)，再到由普達(dá)措國(guó)家公園管理局管理，迪慶州旅游集團(tuán)有限公司普達(dá)措旅業(yè)分公司全權(quán)經(jīng)營(yíng)。最后一種模式延續(xù)至今，不過(guò)國(guó)際上通行的特許經(jīng)營(yíng)模式一直未被普達(dá)措采用。

目前普達(dá)措國(guó)家公園的收費(fèi)區(qū)域主要包括了碧塔海自然保護(hù)區(qū)和國(guó)際重要濕地、彌里塘及屬都湖。據(jù)普達(dá)措國(guó)家公園管理局提供的數(shù)據(jù)，從2007正式營(yíng)業(yè)至2017年，普達(dá)措國(guó)家公園共接待訪客1062.7萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入22.4億元。2018年，普達(dá)措國(guó)家公園共接待訪客111萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)收入1.483億元。

普達(dá)措國(guó)家公園，游客排隊(duì)等待景區(qū)內(nèi)的班車，公園目前不允許自駕車輛入內(nèi)。

浙江工商大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院副教授張海霞在《中國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制研究》一書(shū)中寫(xiě)道，這些由門票、交通、游船、餐飲、酒店、零售等構(gòu)成的經(jīng)營(yíng)性收入，全數(shù)由普達(dá)措旅業(yè)分公司（下稱“旅業(yè)分公司”）上繳給國(guó)有獨(dú)資公司迪慶州旅游集團(tuán)有限公司。僅有社區(qū)反哺資金由迪慶州財(cái)政撥付給普達(dá)措國(guó)家公園管理局，再通過(guò)管理局下發(fā)給社區(qū)。普達(dá)措國(guó)家公園管理局實(shí)際上無(wú)法掌握國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)性收入的情況，一定程度上造成了國(guó)家公園管理局在履行社區(qū)反哺承諾時(shí)的被動(dòng)局面。

普達(dá)措國(guó)家公園的試點(diǎn)區(qū)域覆蓋了建塘鎮(zhèn)、洛吉鄉(xiāng)、格咱鄉(xiāng)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)村委會(huì)中的43個(gè)自然村，共6600余人。

2019年8月1日，香格里拉帕納海岸邊，當(dāng)?shù)卮迕駹恐R匹等待游客生意。該地未被劃入國(guó)家公園試點(diǎn)范圍，這里的馬幫還在繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

據(jù)公開(kāi)報(bào)道顯示，從2006年以來(lái)，國(guó)家公園對(duì)涉及的2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)村委會(huì)、23個(gè)村民小組共821戶進(jìn)行補(bǔ)償，累計(jì)補(bǔ)償金額達(dá)1.5億元。反哺對(duì)象主要是2006年以前在原碧塔海西線、南線及屬都湖從事?tīng)狂R活動(dòng)，以及在國(guó)家公園內(nèi)從事燒烤、租衣等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的群眾，目前這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已經(jīng)被引導(dǎo)退出公園經(jīng)營(yíng)。

8月初，澎湃新聞?dòng)浾咴诩t坡村委會(huì)采訪時(shí)得知，當(dāng)?shù)鼗鶇巍樌撕痛芜t丁三個(gè)村民小組與普達(dá)措國(guó)家公園管理局之間的反哺協(xié)議正處于未能兌現(xiàn)的狀態(tài)。

2019年8月2日，嚇浪村，放牛的孩子。

這三個(gè)村民小組的位置處在從香格里拉市區(qū)駕車往普達(dá)措國(guó)家公園大門必經(jīng)的最后幾公里道路兩側(cè)。在普達(dá)措國(guó)家公園成立之時(shí)，三個(gè)村的部分集體林和草甸成為了門景區(qū)和通往碧塔海和屬都湖的公路，過(guò)去不少村民曾從事過(guò)馬幫等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三個(gè)村于2013年與普達(dá)措國(guó)家公園管理局簽署了為期5年的《香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園旅游反哺社區(qū)協(xié)議書(shū)》。協(xié)議中顯示，每年給予社區(qū)退出經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)償是每戶6000元；戶均牽馬退出補(bǔ)償10000元；人均核心區(qū)生產(chǎn)生活補(bǔ)償5000元。此外，隨著普達(dá)措的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)升級(jí)為5A級(jí)景區(qū)，旅業(yè)分公司在景區(qū)內(nèi)實(shí)行了壟斷經(jīng)營(yíng)，與村民簽署補(bǔ)充協(xié)議，增加每年每戶2000元資金補(bǔ)償。

協(xié)議中還寫(xiě)明，子女考上高中（中專）就讀的，每人每年給予2000元補(bǔ)助；考上大學(xué)?？凭妥x的，每人每年給予4000元補(bǔ)助；考上大學(xué)本科就讀的，每人每年給予5000元補(bǔ)助。

反哺協(xié)議為社區(qū)居民考慮周到，戶均每年能獲得的反哺收入在幾萬(wàn)元不等。然而，其落實(shí)情況卻不甚理想，加上社區(qū)自身缺少參與國(guó)家公園共治的機(jī)會(huì)，圍繞社區(qū)反哺的問(wèn)題依舊是矛盾的焦點(diǎn)。

孫諾旺堆的新家坐落在通往國(guó)家公園的公路一側(cè)，受家庭收入等因素限制，這座房子的建成用了近十年。

基呂村村民、建塘鎮(zhèn)林場(chǎng)護(hù)林員，曾經(jīng)還擔(dān)任過(guò)一年基呂村村長(zhǎng)的孫諾旺堆告訴澎湃新聞，自2014年6月至2017年6月，一家四口每年年中和年末合計(jì)收到反哺補(bǔ)償3萬(wàn)多元。其他家庭收入則來(lái)自畜牧、撿菌和在景區(qū)工作，每年因周圍環(huán)境條件不同而波動(dòng)。至于教育補(bǔ)助，大女兒考上高中（中專）時(shí)領(lǐng)到過(guò)一次，后來(lái)就沒(méi)有再領(lǐng)到過(guò)了。

孫諾旺堆說(shuō)，從2017年12月至2018年6月，原協(xié)議期內(nèi)最后一年度兩期的反哺資金不明原因地?cái)R淺了。澎湃新聞新聞?dòng)浾咴诓稍L中發(fā)現(xiàn)，三個(gè)村民小組的情況都一樣。

嚇浪村村民小組長(zhǎng)尼瑪在家中講述村民們目前面臨的問(wèn)題。

嚇浪村民小組組長(zhǎng)尼瑪向澎湃新聞出示了反哺協(xié)議書(shū)，一年半以來(lái)，他和其他幾名村民小組長(zhǎng)和村民代表一直在為三個(gè)組共80戶村民的合法收入奔走。無(wú)論是旅業(yè)分公司，還是普達(dá)措國(guó)家公園管理局都沒(méi)有正面回應(yīng)，他們表示可能會(huì)選擇起訴。

對(duì)此，普達(dá)措國(guó)家公園管理局辦公室主任寶福浩向澎湃新聞?wù)f明，2017年下半年，旅業(yè)分公司出現(xiàn)資金困難，因此暫時(shí)未能按時(shí)兌現(xiàn)反哺資金。為此迪慶州委、州政府已多次研究，督促企業(yè)兌現(xiàn)。目前已兌現(xiàn)250多萬(wàn)元資金，按照與村民的協(xié)商，將在年底全部?jī)冬F(xiàn)完畢。

至于2018年6月到期的反哺協(xié)議，國(guó)家公園管理局方面至今尚未續(xù)簽。寶福浩說(shuō)，2018年以后的補(bǔ)償協(xié)議方式，可能要在爭(zhēng)取建立多元化資金保障體系的基礎(chǔ)上，向國(guó)家和省政府通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问郊右员Ｕ希攀情L(zhǎng)久之計(jì)。

2019年8月3日，普達(dá)措國(guó)家公園不遠(yuǎn)處的基呂村，孫諾旺堆的妻子知詩(shī)卓瑪上山采摘松茸，趁著夏天菌季為家庭增收。每天清晨、午前上山兩次，運(yùn)氣好時(shí)她一天能撿2公斤多，有300多元收入。

保護(hù)與發(fā)展的博弈

在完成景區(qū)大范圍改造后，2012年11月，普達(dá)措國(guó)家公園被國(guó)家旅游局授予“國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)”。

此后，盡管門票從190元上升至258元，但游客仍絡(luò)繹不絕，對(duì)自然資源破壞的質(zhì)疑聲再次出現(xiàn)，保護(hù)和利用的矛盾也凸顯出來(lái)。

碧塔海自然保護(hù)區(qū)，作為國(guó)家公園景區(qū)曾經(jīng)的一部分，該保護(hù)區(qū)目前已不再向游客開(kāi)放。

碧塔海是香格里拉藏民心中的“神湖”。香格里拉另一處勝地白馬雪山自然保護(hù)區(qū)的管理局德欽分局局長(zhǎng)肖林告訴澎湃新聞，過(guò)去，很多人帶著外來(lái)魚(yú)種來(lái)碧塔海放生，湖里原生的魚(yú)類，如中甸葉須魚(yú)（又名重唇魚(yú)）曾因外來(lái)魚(yú)種數(shù)量過(guò)多，繁衍過(guò)快，面臨種群生存威脅。后來(lái)，碧塔海湖邊豎起了“禁止放生”的告示牌。

盡管降低了外來(lái)魚(yú)種帶來(lái)的影響，澎湃新聞?dòng)浾叩卿?span style="background-color: rgb(255, 255, 255);">普達(dá)措官方網(wǎng)站看到，碧塔海湖面上的游船活動(dòng)直至2016年2月仍在開(kāi)展。

作為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)際重要濕地，碧塔海核心區(qū)內(nèi)一般禁止任何人進(jìn)入，而根據(jù)自然保護(hù)區(qū)條例的規(guī)定，旅游活動(dòng)需在符合自然保護(hù)區(qū)條例的基礎(chǔ)上于實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)展。

2017年，中央環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)普達(dá)措國(guó)家公園內(nèi)，碧塔海存在核心區(qū)或緩沖區(qū)內(nèi)開(kāi)展旅游活動(dòng)、實(shí)驗(yàn)區(qū)旅游活動(dòng)過(guò)度的問(wèn)題提出批評(píng)。碧塔海和彌里塘景區(qū)因此暫時(shí)封閉，碧塔海內(nèi)的游船被移出，涉水服務(wù)設(shè)施被拆除，餐廳關(guān)閉。截至目前，僅屬都湖景區(qū)對(duì)游客開(kāi)放。

2019年8月4日，屬都湖景區(qū)，游客離開(kāi)步行棧道，進(jìn)入云杉林中留影。

為何游客可以進(jìn)入碧塔海景區(qū)？

2009年，國(guó)家林草局昆明勘察設(shè)計(jì)院受云南省政府委托，根據(jù)云南省出臺(tái)的地方標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》，在上一版規(guī)劃的基礎(chǔ)上，著手編制香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園規(guī)劃體系。新的體系需滿足保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能。碧塔海的環(huán)湖棧道就在這一輪規(guī)劃中被劃入了游憩展示區(qū)。

昆明勘察設(shè)計(jì)院自然保護(hù)規(guī)劃設(shè)計(jì)所總規(guī)劃師蔡芳介紹，普達(dá)措國(guó)家公園中經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)的面積僅占公園整體規(guī)劃面積的2.3%，步行棧道懸空在距離地面一定的高度，對(duì)自然生態(tài)的影響非常小。游憩展示設(shè)施除了步行棧道以外，還包括普達(dá)措精心設(shè)計(jì)的門景區(qū)科普展示館、沿路科普展牌等。

2019年7月31日，屬都湖岸邊，游客在公園搭建的平臺(tái)上拍照。

類似碧塔海是否適宜設(shè)置環(huán)湖棧道，是否準(zhǔn)許開(kāi)展人為活動(dòng)這樣的問(wèn)題，過(guò)去由于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》和《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》中功能分區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同而難以調(diào)和，加上曾經(jīng)碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理所、普達(dá)措國(guó)家公園管理局、普達(dá)措旅業(yè)分公司、建塘鎮(zhèn)林場(chǎng)等多個(gè)機(jī)構(gòu)共管國(guó)家公園，權(quán)責(zé)難以厘清。

隨著2015年國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作啟動(dòng)，云南省地方標(biāo)準(zhǔn)不再適用。2018年8月29日下午，原普達(dá)措國(guó)家公園管理局與原碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理所完成歸并整合，新的香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園管理局作為試點(diǎn)區(qū)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)正式成立，由迪慶州人民政府領(lǐng)導(dǎo)和云南省國(guó)家公園管理辦公室的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

根據(jù)2019年6月發(fā)布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，未來(lái)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)將實(shí)行二類分區(qū)管控，即分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。在兩種管控分區(qū)之內(nèi)，還將進(jìn)一步分功能區(qū)。

保護(hù)區(qū)內(nèi)的植被包含大量云杉、冷杉，平均生長(zhǎng)海拔在3500米以上。

蔡芳進(jìn)一步說(shuō)，到2020年，如果香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園正式成立，國(guó)家公園內(nèi)碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的牌子將不復(fù)存在。在自然保護(hù)地體系逐步完善的同時(shí)，類似這樣的游憩設(shè)施該如何劃歸分區(qū)的問(wèn)題有望得到更明確的解決。

現(xiàn)在的碧塔海，除了偶爾出現(xiàn)的護(hù)林員，幾無(wú)人為活動(dòng)。孫諾旺堆的兩個(gè)女兒直觀地感覺(jué)到，碧塔海景區(qū)對(duì)游人關(guān)閉后，林子里的鳥(niǎo)變多了。

2019年8月4日，普達(dá)措國(guó)家公園，孫諾旺堆的小女兒在景區(qū)內(nèi)售賣食品雜貨，作為暑期臨時(shí)工的收入是每月2300元。

社區(qū)的未來(lái)

蔡芳跟蹤普達(dá)措規(guī)劃十年，曾多次進(jìn)入普達(dá)措國(guó)家公園進(jìn)行調(diào)研。公路未通時(shí)的尼汝村，她曾徒步走進(jìn)去?！澳銢](méi)有看到十年前的樣子”，以鳥(niǎo)類為例，蔡芳說(shuō)，普達(dá)措建國(guó)家公園以前只有八、九十種鳥(niǎo)，現(xiàn)在鳥(niǎo)類超過(guò)兩百種?！捌者_(dá)措國(guó)家公園利用不到3%的面積，實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)國(guó)家公園97%的保護(hù)”。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，她認(rèn)為，普達(dá)措是在探索一種中國(guó)本土的特許經(jīng)營(yíng)的模式，最好的辦法是借鑒國(guó)際做法，立足本國(guó)的實(shí)際。

據(jù)香格里拉高山植物園園長(zhǎng)方震東介紹，香格里拉地區(qū)的森林草甸的原真性保存較好，沒(méi)有像低海拔地區(qū)那樣受到農(nóng)耕或人工種植的影響。其中的原因，既有從上世紀(jì)90年代開(kāi)始實(shí)施的天然林保護(hù)工程，也有當(dāng)?shù)夭孛褡鍌鹘y(tǒng)習(xí)俗的作用。

普達(dá)措國(guó)家公園屬都湖畔，每棵樹(shù)上都掛著絲狀淡綠色的寄生植物松蘿，因當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為只會(huì)在空氣質(zhì)量極為良好的環(huán)境下生長(zhǎng)，所以它也被稱為環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)。

肖林說(shuō)，藏民族每個(gè)村落都有自己的神山，出于保護(hù)神山的習(xí)俗，當(dāng)?shù)鼐用駮?huì)很在意有不熟悉的人進(jìn)入神山。如果有偷獵者，也會(huì)很快被當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)現(xiàn)并報(bào)案。在過(guò)去沒(méi)有開(kāi)展天然林保護(hù)工程的時(shí)候，村民已經(jīng)會(huì)自籌經(jīng)費(fèi)，為本村的護(hù)林員出資，使其能夠巡護(hù)“神山”。

不過(guò)，目前普達(dá)措國(guó)家公園管理局投入保護(hù)的資金和力度仍十分有限。公園內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工由旅業(yè)分公司負(fù)責(zé)從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)抽簽招聘，而護(hù)林員均由建塘鎮(zhèn)林場(chǎng)管理并支付工資。碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)對(duì)村民有一些宣傳教育，但距離村民能夠參與式地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，如開(kāi)展生態(tài)導(dǎo)覽活動(dòng)、提供民宿等服務(wù)還較為遙遠(yuǎn)。

2019年8月3日，普達(dá)措國(guó)家公園，村民們?cè)诰皡^(qū)外的草地上練習(xí)射箭。盡管打獵不被允許，但為了維持祖輩相傳的技藝，不少村民在每年春節(jié)都會(huì)參加當(dāng)?shù)嘏e辦的射箭比賽。

經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，普達(dá)措國(guó)家公園在傳統(tǒng)景區(qū)的開(kāi)發(fā)與保護(hù)中獨(dú)樹(shù)一幟，特別是在景區(qū)經(jīng)營(yíng)方面，但是在此次國(guó)家公園體制改革當(dāng)中將面臨新的挑戰(zhàn)。

據(jù)云南省林草局保護(hù)地處透露，目前由迪慶州政府管轄的香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園管理局，也將于10月前后完成從州管移交到云南省省管的程序。

如何體現(xiàn)國(guó)家公園的全民公益性，如何讓社區(qū)有機(jī)地參與到國(guó)家公園的運(yùn)作中，如何在歸并整合管理機(jī)構(gòu)后更好地理清權(quán)責(zé)，地方創(chuàng)收能否找到新的模式，都是普達(dá)措國(guó)家公園管理局有待解決的問(wèn)題。

（陳鵬對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）