要推動(dòng)公民電子政務(wù)使用，首先要推動(dòng)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公民受教育程度。圖為2018年11月23日，西安市未央?yún)^(qū)政務(wù)服務(wù)中心工作人員向市民講解如何通過移動(dòng)客戶端使用區(qū)政府網(wǎng)站的服務(wù)功能。視覺中國(guó) 資料圖

一、政府網(wǎng)站的使用率

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了電子政務(wù)的興起，越來越多的政府部門“觸網(wǎng)”。電子政務(wù)是政府部門使用各類信息技術(shù)為公眾提供信息發(fā)布、在線服務(wù)、在線反饋和互動(dòng)交流等功能的一種表現(xiàn)形式，對(duì)提高行政效率、改進(jìn)政府服務(wù)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)體制變革、建立政府與公眾之間的信任等，都起到重要作用。因此，世界各國(guó)均大力發(fā)展電子政務(wù)，自2014年以來，193個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)均提供了某些形式的電子政務(wù)服務(wù)。

值得注意的是，電子政務(wù)的公民使用情況并未隨著電子政務(wù)的發(fā)展而提高。歐洲2015年的調(diào)查顯示，近一半的居民從未使用過電子政務(wù)?！?018年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》指出，電子政務(wù)的利用率普遍偏低，至少有60%的發(fā)展中國(guó)家電子政務(wù)項(xiàng)目由于使用率低，而以失敗告終。公眾接受和使用電子政務(wù)是電子政務(wù)成功的關(guān)鍵因素，而電子政務(wù)的使用率低會(huì)造成政府投資的浪費(fèi)，也使電子政務(wù)的價(jià)值無法充分實(shí)現(xiàn)。因此，研究如何促進(jìn)公民使用電子政務(wù)就顯得至關(guān)重要。

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果同公民使用電子政務(wù)的情況密不可分，但兩者之間的關(guān)系尚不明確。本研究使用第三方組織電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)探究跨國(guó)間的電子政務(wù)績(jī)效和公民使用之間的相關(guān)關(guān)系，據(jù)此為電子政務(wù)公民使用和電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的完善提出建議。

二、政府網(wǎng)站使用率的影響因素

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估是對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展程度、就緒度、綜合表現(xiàn)等進(jìn)行評(píng)估。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，大量電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目也興起。比如，聯(lián)合國(guó)、美國(guó)羅格斯大學(xué)（Rutgers University）、日本早稻田大學(xué)等均建立了評(píng)估體系，對(duì)世界主要國(guó)家和城市的電子政務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和排名。這些電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估有利于反饋電子政務(wù)投資成果，并為決策者提供決策依據(jù)。

電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的最終目的是推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展，而電子政務(wù)的發(fā)展又離不開公民的接受和使用。電子政務(wù)成功不僅要看其績(jī)效表現(xiàn)，更取決于公民對(duì)電子政務(wù)的接受和使用。

理論上而言，電子政務(wù)的績(jī)效越高意味著越多的公民使用。那么，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估對(duì)公民使用電子政務(wù)是否存在促進(jìn)作用？目前電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的相關(guān)研究，大多是從供給方的角度進(jìn)行的，較少考慮到公民的需求。相關(guān)研究重點(diǎn)集中在對(duì)不同評(píng)估方法和模型進(jìn)行評(píng)價(jià)和擴(kuò)展，較多研究對(duì)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估模型進(jìn)行構(gòu)建和發(fā)展。一個(gè)值得回答的問題是，當(dāng)前評(píng)估得出的高績(jī)效電子政務(wù)，一定會(huì)受公民歡迎而被公民使用嗎？

從有關(guān)電子政務(wù)公民接受的影響因素研究中也可做出推斷：電子政務(wù)績(jī)效表現(xiàn)越好，那么公民對(duì)相關(guān)網(wǎng)站的易用性、有用性等會(huì)有越強(qiáng)的感受，公民越可能使用電子政務(wù)。

相關(guān)研究較多認(rèn)為電子政務(wù)績(jī)效與公民使用之間存在正相關(guān)關(guān)系，但也有研究發(fā)現(xiàn)兩者之間不存在相關(guān)關(guān)系。從理論上來說，表現(xiàn)好的政府網(wǎng)站通常意味著可以吸引更多用戶，并且能夠留住用戶。從實(shí)際情況來看，電子政務(wù)績(jī)效越好，意味著為公民提供的信息越多，服務(wù)越完善，公民就越有可能使用。

基于上述討論，我們提出假設(shè)：電子政務(wù)績(jī)效與公民使用之間存在正相關(guān)關(guān)系，電子政務(wù)績(jī)效越高，公民越會(huì)使用。

三、全球各國(guó)和主要城市的政府網(wǎng)站流量

本研究選取聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和世界主要城市，對(duì)跨國(guó)電子政務(wù)績(jī)效和公民使用之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)。

本研究的因變量為公民電子政務(wù)使用情況。我們使用Alexa排名來測(cè)量公民對(duì)電子政務(wù)的使用情況。Alexa排名是亞馬遜公司發(fā)布的數(shù)據(jù)，用于測(cè)評(píng)網(wǎng)站訪問量。政府門戶網(wǎng)站能在一定程度上代表電子政務(wù)發(fā)展水平，其Alexa排名能代表公民的電子政務(wù)使用情況。

一個(gè)國(guó)家的電子政務(wù)績(jī)效越高，可能其主要城市的電子政務(wù)績(jī)效也越高。如表1所示，城市網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估得分同各國(guó)在線服務(wù)指數(shù)和電子參與指數(shù)之間呈顯著中度正相關(guān)關(guān)系，可以認(rèn)為兩者的評(píng)估結(jié)果具有一定的一致性。

注：**表示在99.9%的置信水平上顯著相關(guān)。EDGI指電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)，OSI指在線服務(wù)指數(shù)，EPI指電子參與指數(shù)，三者均為聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估中的具體項(xiàng)目。

從評(píng)估體系來看，聯(lián)合國(guó)的評(píng)估體系體現(xiàn)了在線服務(wù)、人力資本和電信基礎(chǔ)設(shè)施的綜合，羅格斯大學(xué)的評(píng)估體系包括政府網(wǎng)站的隱私性、可用性、內(nèi)容提供、服務(wù)提供和公民及社會(huì)參與五個(gè)方面。評(píng)估體系有同有異，但兩者都重點(diǎn)關(guān)注到電子政務(wù)服務(wù)的提供。從評(píng)估結(jié)果來看，電子政務(wù)績(jī)效越高的國(guó)家，其城市的電子政務(wù)績(jī)效也越高。

部分國(guó)家和城市網(wǎng)站的訪問量太低，Alexa排名無法查詢，因此樣本量略小于被評(píng)估的網(wǎng)站數(shù)量。如表2所示，國(guó)家門戶政府網(wǎng)站和城市政府網(wǎng)站的Alexa排名總體上均處于較低水平，并且存在較大差距。

較多國(guó)家和城市政府門戶網(wǎng)站的公民使用率很低，其中國(guó)家政府網(wǎng)站的平均排名為171.36萬名，中位數(shù)為36.07萬名；城市政府網(wǎng)站的平均排名為74.33萬名，中位數(shù)為15.12萬名。由此可見，平均來說城市政府網(wǎng)站的訪問量比國(guó)家政府網(wǎng)站的要高。與此同時(shí)，Alexa排名的標(biāo)準(zhǔn)差較大，表明各國(guó)之間和城市之間的公民使用情況存在很大差異。

Alexa排名靠前的國(guó)家政府網(wǎng)站和城市政府網(wǎng)站如表3所示。就國(guó)家層級(jí)來看，Alexa排名靠前的國(guó)家多為人口大國(guó)，如中國(guó)、印度、美國(guó)、墨西哥；或?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)等。從城市層級(jí)來看，Alexa排名靠前的城市包括這些國(guó)家的首都或第一大城市。由此可見，國(guó)家或城市的電子政務(wù)使用情況和地區(qū)人口規(guī)模、地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平狀況之間存在聯(lián)系。

為詳細(xì)說明公民使用的總體情況，我們對(duì)國(guó)家和城市的政府網(wǎng)站Alexa排名做了頻率分布分析。結(jié)果顯示，76%的國(guó)家政府網(wǎng)站的Alexa排名在十萬名以外，94%的網(wǎng)站Alexa排名在一萬名以外。在城市層面，59%的城市政府網(wǎng)站的Alexa排名在十萬名以外。

分析顯示，從全球范圍來看，無論是國(guó)家還是城市層面，公民對(duì)電子政務(wù)的接受和使用都處于偏低的水平。盡管電子政務(wù)的發(fā)展如火如荼，但是其作用并未得到充分發(fā)揮，甚至造成了資源浪費(fèi)。

四、研究發(fā)現(xiàn)與解讀：政府網(wǎng)站績(jī)效與訪問量

自2001年起，聯(lián)合國(guó)每?jī)赡昃鶗?huì)發(fā)布電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告，對(duì)成員國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)進(jìn)行打分和排名。聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)主要包含三個(gè)維度：在線服務(wù)的范圍和質(zhì)量、電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r和固有人力資本。

在線服務(wù)的范圍和質(zhì)量量化為在線服務(wù)指數(shù)（OSI），是對(duì)國(guó)家門戶網(wǎng)站等重要電子政務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估。電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r即電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)（TII），衡量每個(gè)國(guó)家的電信基礎(chǔ)設(shè)施情況。固有的人力資本即人力資本指數(shù)（HCI），衡量各國(guó)的教育情況。

除電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)外，該調(diào)查還包括電子參與指數(shù)（EPI），關(guān)注政府使用電子政務(wù)向公民提供信息、與公民互動(dòng)以及推動(dòng)公民參與決策的過程。在各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)中，最能夠代表電子政務(wù)績(jī)效的指標(biāo)為在線服務(wù)指數(shù)與電子參與指數(shù)，因此選擇二者為自變量。

在城市層面，羅格斯大學(xué)自2003年始每?jī)赡陼?huì)發(fā)布一次世界主要城市政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估調(diào)查報(bào)告，最新報(bào)告為2015年發(fā)布的第七次評(píng)估。該調(diào)查在每個(gè)國(guó)家根據(jù)人口數(shù)量和互聯(lián)網(wǎng)使用率選取網(wǎng)民規(guī)模最大的一個(gè)城市，全球共有100個(gè)主要城市的政府網(wǎng)站納入評(píng)估，從隱私性、可用性、內(nèi)容提供、服務(wù)提供及公民和社會(huì)參與5個(gè)維度進(jìn)行評(píng)估。

影響公民使用電子政務(wù)的因素較多，我們參考已有研究控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、教育程度、互聯(lián)網(wǎng)普及率等指標(biāo)。

人口規(guī)模大的地區(qū)，政府網(wǎng)站的用戶基礎(chǔ)大，網(wǎng)站點(diǎn)擊量也會(huì)比較大。人均GDP 越高的地區(qū)或國(guó)家，越有能力提供覆蓋更廣和質(zhì)量更高的電子服務(wù)，公民使用電子政務(wù)的情況也會(huì)更好。教育程度更高的地區(qū)，公民能夠輕松學(xué)會(huì)如何使用政府網(wǎng)站，也可能正向影響公民電子政務(wù)使用。電信基礎(chǔ)設(shè)施情況反映公民是否有途徑上網(wǎng)，這也是使用政府網(wǎng)站的前提。政府層級(jí)越少，國(guó)家門戶網(wǎng)站提供的服務(wù)越全面和越重要，公民直接訪問國(guó)家政府門戶網(wǎng)站的幾率越高。民主化程度越高的國(guó)家，政府提供的電子政務(wù)參與途徑越多、服務(wù)越完善，電子政務(wù)使用也越多。研究數(shù)據(jù)均來自相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒和公開資料，其中經(jīng)濟(jì)水平、人力資本指數(shù)和電信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)之間高度相關(guān)，我們將其合并為經(jīng)濟(jì)因素。

國(guó)家層面的回歸分析顯示，在線服務(wù)指數(shù)與Alexa排名之間并不存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，電子參與指數(shù)對(duì)政府網(wǎng)站Alexa排名也沒有顯著影響。國(guó)家層面的電子政務(wù)表現(xiàn)得再好，公民也不一定會(huì)使用，說明電子政務(wù)供給和需求之間存在矛盾。

有趣的是，城市層面的回歸分析顯示，政府網(wǎng)站績(jī)效與Alexa排名之間存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，也即電子政務(wù)績(jī)效越好，Alexa排名越靠前（此時(shí)排名數(shù)字越小，因而是負(fù)相關(guān)）。羅格斯大學(xué)的評(píng)估包括五個(gè)維度，它們都顯著負(fù)向影響Alexa排名，和電子政務(wù)績(jī)效總指數(shù)的結(jié)果一致。其中內(nèi)容提供和服務(wù)提供兩個(gè)維度的影響力明顯大于其他方面，說明公民在使用電子政務(wù)時(shí)更可能關(guān)注內(nèi)容提供和服務(wù)提供。

國(guó)家和城市層面的分析都顯示，經(jīng)濟(jì)因素和人口數(shù)量正向影響政府網(wǎng)站的公民使用率，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，教育水平和電信基礎(chǔ)設(shè)施越好，公民越可能使用電子政務(wù)。

我們假設(shè)電子政務(wù)績(jī)效正向影響公民使用，結(jié)果國(guó)家電子政務(wù)績(jī)效對(duì)公民使用沒有產(chǎn)生顯著影響，而城市政府網(wǎng)站電子政務(wù)績(jī)效正向影響公民使用。國(guó)家層面和城市層面出現(xiàn)不同的分析結(jié)果，可能的原因有三。

其一，兩個(gè)評(píng)估體系的設(shè)計(jì)視角存在明顯差別。聯(lián)合國(guó)主要是為了全面衡量國(guó)家的電子政務(wù)發(fā)展水平，評(píng)估視角較為宏觀和綜合。羅格斯大學(xué)的評(píng)估體系主要就城市政府網(wǎng)站本身的特征設(shè)計(jì)，評(píng)估維度也比較貼合公民的視角。

其二，評(píng)估對(duì)象的選取可能對(duì)研究結(jié)果產(chǎn)生影響。聯(lián)合國(guó)報(bào)告的評(píng)估對(duì)象包括各類國(guó)家門戶網(wǎng)站，而羅格斯大學(xué)的評(píng)估對(duì)象明確是城市政府門戶網(wǎng)站。公民使用數(shù)據(jù)是國(guó)家和政府門戶網(wǎng)站總體上的點(diǎn)擊率，因此國(guó)家層面的公民使用和其績(jī)效之間存在一定程度的不匹配。

其三，公民使用政府網(wǎng)站的目的主要是為了獲取信息，而在線服務(wù)和電子參與等其他方面與公民使用無關(guān)，所以沒有對(duì)公民使用產(chǎn)生顯著影響。

五、討論：政府網(wǎng)站如何叫好又叫座？

本研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面的電子政務(wù)績(jī)效對(duì)公民使用沒有顯著影響，而城市層面的電子政務(wù)績(jī)效對(duì)公民使用有顯著正向影響。此外，民主化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、平均受教育水平、電信基礎(chǔ)設(shè)施水平和人口規(guī)模對(duì)國(guó)家和城市的電子政務(wù)使用都有顯著正向影響。

本研究的啟示意義在于如下四個(gè)方面。首先，鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電信基礎(chǔ)設(shè)施水平以及教育程度都對(duì)公民使用電子政務(wù)有正向影響，要推動(dòng)公民電子政務(wù)使用，首先要推動(dòng)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公民受教育程度，因?yàn)檫@是公民使用電子政務(wù)的前提條件。

其次，在電子政務(wù)設(shè)計(jì)中，政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政府網(wǎng)站的用戶界面和使用體驗(yàn)，從公民的需求和視角出發(fā)，提供符合公民需求的有用的電子政務(wù)信息和服務(wù)，同時(shí)在技術(shù)層面和政策制定層面考慮到公民隱私的保護(hù)。此外，要特別關(guān)注電子政務(wù)的內(nèi)容提供和服務(wù)提供，為用戶提供真實(shí)、有效、全面的政務(wù)信息和便捷高效的電子政務(wù)服務(wù)，從而提升公民對(duì)政府的信任，最終提高公民使用電子政務(wù)的頻率。

第三，政府需主動(dòng)采取干預(yù)性措施促進(jìn)公民電子政務(wù)的使用，包括在政務(wù)服務(wù)中心引導(dǎo)公民使用在線服務(wù)來代替排隊(duì)、為公民提供電子政務(wù)使用支持和借助公民代表或者相關(guān)宣傳材料來推廣在線服務(wù)的好處。政府在建設(shè)電子政務(wù)的同時(shí)也應(yīng)多途徑推廣電子政務(wù)，促進(jìn)公民對(duì)電子政務(wù)的了解，為公民使用電子政務(wù)提供輔導(dǎo)性支持，從而提高公民電子政務(wù)使用率。

最后，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估而言，必須要更多考慮公民視角。目前，大部分電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估體系依然是從電子政務(wù)“供給者”的角度出發(fā)，都是建立在公民一定會(huì)使用電子政務(wù)的前提下，據(jù)此評(píng)估出來的電子政務(wù)不一定會(huì)受公民歡迎。因此，一方面必須完善電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，在評(píng)估內(nèi)容設(shè)置上要更多地從公民的角度出發(fā)；另一方面在評(píng)估方法上也應(yīng)使公民參與到電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估中，真正體現(xiàn)為民所用。

（本研究由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮與中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生劉柳合作完成。本文原題“電子政務(wù)績(jī)效如何影響公眾使用——基于全球國(guó)家和城市的實(shí)證研究”，見于《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期，第83-95頁。由馬亮改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。）