【編者按】

五年規(guī)劃是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一，也是理解中國(guó)發(fā)展脈絡(luò)的“一把鑰匙”。當(dāng)前，國(guó)家和地方“十四五”規(guī)劃前期思路研究正如火如荼地推進(jìn)中，本文通過回顧和總結(jié)上海市“九五”以來的歷個(gè)五年規(guī)劃綱要，試圖梳理上海城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的一般規(guī)律，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與邏輯，為“十四五”期間上海更好地建設(shè)“五個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市提供啟示與借鑒。

今天澎湃新聞智庫(kù)報(bào)告欄目刊發(fā)上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所專題研究《從“九五”以來歷個(gè)五年規(guī)劃透視上海城市發(fā)展脈絡(luò)》的第二部分，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，“科教興市”戰(zhàn)略到“科創(chuàng)中心”建設(shè)等內(nèi)容。

強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要堅(jiān)持“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，同時(shí)也要求加快發(fā)展戰(zhàn)略性、現(xiàn)代性產(chǎn)業(yè)

“九五”計(jì)劃中，上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化、高級(jí)化和現(xiàn)代化發(fā)展，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不斷壯大工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，培育新的支柱產(chǎn)業(yè)，調(diào)整改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，形成第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的格局，初步完成階段性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

“十五”計(jì)劃和“十一五”規(guī)劃堅(jiān)持、深化了既定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主基調(diào)。其中，“十五”計(jì)劃首次提出第三產(chǎn)業(yè)到2005年要達(dá)到55%，并提出信息、金融、商貿(mào)、汽車、成套設(shè)備、房地產(chǎn)等六大支撐產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占比應(yīng)達(dá)到55%到60%；“十一五”規(guī)劃提出“中心城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重80%左右、文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占全市生產(chǎn)總值比重達(dá)到7％左右”等目標(biāo)，同時(shí)要按照形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)。

另外，“九五”計(jì)劃以來，上海一直注重對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。“九五”計(jì)劃提出“著眼于21世紀(jì)，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，重點(diǎn)培育集成電路與計(jì)算機(jī)、現(xiàn)代生物技術(shù)與新藥、新材料三大產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)在下世紀(jì)初成為上海新的支柱產(chǎn)業(yè)”；“十五”計(jì)劃提出積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，加快高科技產(chǎn)業(yè)化，著力推動(dòng)技術(shù)、管理和機(jī)制創(chuàng)新，積極培育生物醫(yī)藥、新材料、環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代物流四大新興產(chǎn)業(yè)；“十一五”規(guī)劃指出優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，以提升自主創(chuàng)新能力為核心，依托大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目和大基地建設(shè)，運(yùn)用新技術(shù)、新裝備、新工藝提升制造業(yè)水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從發(fā)展中調(diào)整向發(fā)展中提高的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)積極培育生物醫(yī)藥、新能源新材料、船舶制造、航空航天等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；“十二五”和“十三五”規(guī)劃則重點(diǎn)將集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)納入目標(biāo)體系。比如，“十二五”規(guī)劃提出“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番”，“十三五”規(guī)劃提出推進(jìn)信息技術(shù)與制造技術(shù)深度融合，發(fā)展基于工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的新型制造模式，向高端制造、智能制造邁進(jìn)，成為世界級(jí)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展策源地，這既是全球科創(chuàng)中心的客觀要求，也是上海城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然步驟。

從“科教興市”戰(zhàn)略到“科創(chuàng)中心”建設(shè)，上海一直非常注重科技發(fā)展與創(chuàng)新

“九五”計(jì)劃提出“科教興市”戰(zhàn)略，要求加速科技進(jìn)步，加快教育發(fā)展，促進(jìn)科技、教育與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式奠定科技與人才基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)著眼21世紀(jì)，面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，促進(jìn)科技經(jīng)濟(jì)一體化，建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向的科技開發(fā)體制，在若干重要領(lǐng)域達(dá)到世界高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的領(lǐng)先地位，使上海成為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、研究開發(fā)基地和人才培養(yǎng)基地。

“十五”計(jì)劃提出“繼續(xù)實(shí)施科教興市戰(zhàn)略，增強(qiáng)城市綜合創(chuàng)新能力”，主張充分發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)和保護(hù)作用，加強(qiáng)科技創(chuàng)新源泉建設(shè)，實(shí)施技術(shù)跨越戰(zhàn)略，建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系。強(qiáng)調(diào)以培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和積極搶占科技發(fā)展制高點(diǎn)為目標(biāo)，深化科技體制改革，集中力量、重點(diǎn)攻關(guān)，力爭(zhēng)在若干關(guān)鍵領(lǐng)域的研究中取得重大突破，形成一批國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際知名的科研機(jī)構(gòu)、科技人才群體和擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的科技成果。提出重點(diǎn)抓好信息、生物醫(yī)藥、新材料領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)研究。加速高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)科研開發(fā)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合。鼓勵(lì)企業(yè)多渠道籌措科技開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化資金，完善與高科技產(chǎn)業(yè)化相適應(yīng)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。以提高市民科技素質(zhì)為目標(biāo)，營(yíng)造良好的科普工作環(huán)境為重點(diǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體參與公益性的科學(xué)普及活動(dòng)，繁榮科普宣傳和科普創(chuàng)作。

“十一五”規(guī)劃提出“深入實(shí)施科教興市主戰(zhàn)略”，“著力構(gòu)建以自主創(chuàng)新為核心的城市創(chuàng)新體系”。規(guī)劃鮮明指出，“增強(qiáng)城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，核心是增強(qiáng)城市的創(chuàng)新能力”。加快建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，大力提高原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力，逐步形成以知識(shí)創(chuàng)新為基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新為重點(diǎn)、制度創(chuàng)新為保障、科技中介服務(wù)為紐帶的城市創(chuàng)新體系，知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)力位居全國(guó)前列，在建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的進(jìn)程中發(fā)揮上海應(yīng)有的作用。規(guī)劃提出明確的發(fā)展目標(biāo)是：要求城市創(chuàng)新體系基本形成，全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出相當(dāng)于全市生產(chǎn)總值的比例達(dá)到2.8％以上，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到65％左右，形成一批擁有自主知識(shí)產(chǎn) 權(quán)和知名品牌、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)。教育綜合改革進(jìn)一步深化，勞動(dòng)力素質(zhì)繼續(xù)提高。

在“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的主線指引下，“十二五”規(guī)劃提出“建設(shè)充滿活力的創(chuàng)新型城市”。規(guī)劃指出，深入實(shí)施科教興市和人才強(qiáng)市戰(zhàn)略，以提高知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)力為核心，以應(yīng)用為導(dǎo)向，搶占科技制高點(diǎn)、培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、服務(wù)民生關(guān)注點(diǎn)，全面增強(qiáng)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新能力，全面推進(jìn)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和文化創(chuàng)新，充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)力和活力，率先實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

習(xí)近平總書記2014年5月在上?？疾旃ぷ鲿r(shí)明確要求，上海要加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍。這一要求提出后，上海市委、市政府進(jìn)行了深入調(diào)查研究和方案論證，并在“十三五”規(guī)劃中提出“形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架”。規(guī)劃要求到2020年，基本形成符合創(chuàng)新規(guī)律的制度環(huán)境，基本形成科技創(chuàng)新中心的支撐體系，基本形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的發(fā)展格局，創(chuàng)新人才和成果不斷涌現(xiàn)，基本形成科技創(chuàng)新中心城市輻射能力，張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)加快進(jìn)入國(guó)際高科技園區(qū)先進(jìn)行列。最終為形成國(guó)際性重大科學(xué)發(fā)展、原創(chuàng)技術(shù)、高新科技產(chǎn)業(yè)重要策源地和全球重要?jiǎng)?chuàng)新城市打好框架。

表1 從“科教興市”到“科創(chuàng)中心”的歷個(gè)五年規(guī)劃對(duì)比

對(duì)社會(huì)民生和生態(tài)環(huán)境的重視程度不斷提高

“九五”計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注較多，從定量指標(biāo)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)約占總指標(biāo)的79%，民生指標(biāo)占總指標(biāo)的21%左右，民生指標(biāo)的占比明顯低于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這一情況在“十五””計(jì)劃中有所改變，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展定量指標(biāo)下降到了70%，民生指標(biāo)上升到了約29%。而且，民生改善涉及的范圍更趨廣泛，涉及住房、收入、養(yǎng)老、通訊、交通和公共安全等諸多領(lǐng)域，目標(biāo)也更加具體。比如，明確提出了“市區(qū)人均公共綠地面積超過7平方米、市區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到28-30%、城鎮(zhèn)居民住房人均使用面積達(dá)到18-20平方米”等。

“十一五”和“十二五”規(guī)劃是民生發(fā)展的注重達(dá)到了新高度，量化的民生改善方面指標(biāo)數(shù)已經(jīng)開始略高于經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)。同時(shí)，在就業(yè)、出行、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域提出了更為細(xì)致的要求，比如“十二五”規(guī)劃提出“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5％以內(nèi)、軌道交通客運(yùn)量占公共交通客運(yùn)量的比重達(dá)到50％左右、老年護(hù)理床位達(dá)到2萬(wàn)張、完成外來農(nóng)民工培訓(xùn)50萬(wàn)人”等。

“十三五”規(guī)劃提出，上海的發(fā)展要更加注重城市整體的協(xié)調(diào)性和宜居性，在民生改善和能源環(huán)保方面也規(guī)劃了明確的指標(biāo)。例如，明確提出“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在5.5%以內(nèi)、平均預(yù)期壽命保持世界先進(jìn)水平、全市能源消費(fèi)總量控制在1.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、二氧化碳排放總量控制在2.5億噸以內(nèi)、PM2.5年平均濃度下降至42微克/立方米左右”等相關(guān)要求。

表2. “九五”以來歷個(gè)五年規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善定量指標(biāo)對(duì)比

突出強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，核心內(nèi)涵與思路舉措不斷完善優(yōu)化

自從1986年上海市委市政府首次提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)以來，歷個(gè)五年規(guī)劃都把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化作為上海重要發(fā)展內(nèi)容。

“九五”計(jì)劃提出“大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城市化，提高郊區(qū)城市化和工業(yè)化水平，提高城市功能效益和布局效益”。計(jì)劃強(qiáng)調(diào)要按照建設(shè)中等規(guī)模城市的要求，高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)城鎮(zhèn)，發(fā)展完善上海城鎮(zhèn)體系，提高郊區(qū)城市化水平。要堅(jiān)持“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，積極發(fā)展大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)和大旅游業(yè)，提高郊區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；图s化水平；以開發(fā)建設(shè)市級(jí)工業(yè)區(qū)為重點(diǎn)，形成六大制造業(yè)中心；大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)建設(shè)六大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。根據(jù)郊區(qū)總體發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步明確六縣功能定位和發(fā)展方向。

按照市區(qū)體現(xiàn)繁榮繁華、郊區(qū)體現(xiàn)實(shí)力水平的要求，“十五”計(jì)劃要求“重點(diǎn)推進(jìn)郊區(qū)新城、中心鎮(zhèn)建設(shè)”，“加快構(gòu)筑郊區(qū)實(shí)力型產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局”。計(jì)劃提出要完善發(fā)展政策，依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，明確城鎮(zhèn)功能，形成特色風(fēng)貌，吸引人口集聚，加快“一城九鎮(zhèn)”的發(fā)展，重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)松江新城以及朱家角、安亭、高橋等中心鎮(zhèn)。要求處理好老鎮(zhèn)保護(hù)改造與新鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系，積極探索市場(chǎng)化、多元化城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的新機(jī)制。同時(shí)，以“一區(qū)六園”為基地，加快建設(shè)若干個(gè)高科技園區(qū)。依托工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，發(fā)展郊區(qū)區(qū)縣特色經(jīng)濟(jì)與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

“十一五”規(guī)劃明確提出“按照規(guī)劃布局合理、經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、人居環(huán)境良好、人文素質(zhì)提高、民主法制加強(qiáng)的要求，努力建設(shè)與現(xiàn)代化國(guó)際大都市相適應(yīng)的社會(huì)主義新郊區(qū)”。著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，加快推進(jìn)“三個(gè)集中”，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，初步形成城鎮(zhèn)體系框架。提出了“到2010年郊區(qū)城市化率達(dá)到75%”的具體目標(biāo)。

“十二五”規(guī)劃中推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的力度進(jìn)一步增強(qiáng)，規(guī)劃提出堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展，把郊區(qū)放在現(xiàn)代化建設(shè)更加重要位置，推動(dòng)城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市域功能區(qū)域的導(dǎo)向作用，以新城建設(shè)為重點(diǎn)，深化完善城鎮(zhèn)體系，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。充分發(fā)揮新城在優(yōu)化空間、集聚人口、帶動(dòng)發(fā)展中的作用，創(chuàng)新理念，分類推進(jìn)，將重點(diǎn)新城建設(shè)成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的長(zhǎng)三角城市群重要組成部分；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化小城鎮(zhèn)布局，實(shí)施有重點(diǎn)、有層次、有步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略；依托特大城市綜合優(yōu)勢(shì)，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，深化農(nóng)村改革創(chuàng)新，全面提高農(nóng)村發(fā)展水平。

“十三五”規(guī)劃明確提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的“三個(gè)傾斜”思路。規(guī)劃指出，堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，加大城市支持農(nóng)村力度，持續(xù)推動(dòng)公共服務(wù)資源配置向郊區(qū)人口集聚地傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入向郊區(qū)傾斜、執(zhí)法管理力量向城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)A斜，深化農(nóng)村綜合改革，全面縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（作者戴躍華系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所國(guó)際和數(shù)據(jù)研究室研究人員，李顯波系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)）