步行在城市綜合交通體系里是受眾面最廣的交通方式。一個人無論開車，乘公交、地鐵，還是騎自行車，總是離不開步行。步行是一種交通方式，也是一種生活、休閑和健身方式。

2017年9月13日，中共中央國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出了“建設步行和自行車友好城市”的發(fā)展愿景和目標，并提出“構建連續(xù)安全的步行和自行車網(wǎng)絡體系，保障步行和自行車路權”。上述目標的核心是“友好”。

我認為，步行友好重點體現(xiàn)在兩個方面：

一是對步行交通方式友好。即為步行交通出行者提供友好的交通出行條件，包括安全、方便、連續(xù)的步行空間，使步行者在行走時不受阻擋，不受安全威脅。

二是對步行者友好。即為采用步行方式進行各類活動的人創(chuàng)造友好的環(huán)境條件，促進步行者的身心愉悅和情感交流。包括舒適、宜人的步行空間和駐足、小坐、游憩的交流交往設施。

北京的現(xiàn)狀與上述目標存在很大差距。北京有一個好傳統(tǒng)：每條城市道路在規(guī)劃和建設時，必須在道路空間內(nèi)規(guī)劃和建設步行道。這使得北京擁有全球總里程第一的步行道網(wǎng)。但是，這個龐大的網(wǎng)絡，現(xiàn)狀卻存在不安全、不連續(xù)、不方便、不舒適、不宜人等問題。

近年來，北京市逐步重視步行交通，并在改善步行出行環(huán)境方面做了大量工作，取得了一定成效。但在快速機動化的沖擊下，在道路交通擁堵、機動車停車困難等長期問題的影響下，北京的步行出行環(huán)境改善進程非常緩慢，一些區(qū)域的步行環(huán)境甚至繼續(xù)惡化。

如何解決這些問題，加快實現(xiàn)步行友好城市目標？以下對此進行探討。

現(xiàn)實問題

（1）人行道有效寬度嚴重不足，安全性低。

北京很多人行道本來很寬，但由于被大量機動車、各種非機動車、各種附屬設施隨意占用，造成人行道剩余的有效寬度嚴重不足，很多人行道甚至完全喪失了通行功能。根據(jù)我們的統(tǒng)計分析，北京中心城五環(huán)范圍內(nèi)52%的人行道有效寬度不足1米，國標達標率僅為57%。

（2）過街困難，方便性低。

造成過街困難的原因，主要有四個方面：一是機動車肆意停在人行橫道上，切斷了行人過街路徑；二是交通管理措施之間缺乏協(xié)調(diào)；三是大路口缺少安全島；四是過街設施不足。

（3）環(huán)境品質不高，舒適性低。

近年來，北京一直在倡導規(guī)劃建設更多林蔭街道，讓行人在樹蔭下舒適地行走、徜徉。絕大多數(shù)新建街道很好地踐行了這一理念，但已有的很多街道卻在砍樹，破壞了業(yè)已形成的林蔭街道環(huán)境。此外，很多街道的景觀提升工作更多凸顯了為機動車服務的理念，專為行人欣賞的人行道景觀提升還有待完善。

癥結解析

（1）機動車停放設施供需矛盾突出。

機動車占用人行道停放是目前最突出的問題，解決了這一難題，人行道的連續(xù)性、安全性和方便性將大大提高。

（2）非機動車停放問題長期未受關注。

北京市非機動車停放空間，以道路路側的人行道為主。單獨建設的非機動車停車場寥寥無幾。非機動車停放設施，以人行道上安裝自行車停車架或施劃停放區(qū)為主，并且這些設施主要布置在交通干路上，大量的支路兩側人行道上沒有停車架或停放區(qū)，造成很多非機動車隨意停放。

其實，共享單車出現(xiàn)之前，非機動車停放問題已經(jīng)日益凸顯。共享單車的出現(xiàn)讓非機動車停放問題更加突出，尤其是地鐵車站周邊、景點周邊、人流集中的商圈周邊等區(qū)域，非機動車停放需求大，但停放空間非常局促，很多非機動車無處停放，只好停滿人行道、停在自行車道甚至機動車道上。這種亂停亂放行為嚴重影響了步行通行環(huán)境，并給街道空間和地鐵車站、景區(qū)、商圈周邊等區(qū)域的空間環(huán)境帶來一定負面影響。

（3）審批管理缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

目前，與人行道相關的附屬設施和交通管理設施多達36類，涉及30個職能管理部門，各類設施均由各自的行業(yè)主管部門負責組織規(guī)劃設計和實施，各類設施的規(guī)劃設計方案自成系統(tǒng)，相互之間沒有統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，也沒有部門負責對這些方案進行綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，導致人行道空間被各種設施隨意占用，人行道有效寬度大大縮窄，嚴重影響了行人的正常通行。

（4）用地權屬制度存在制約。

目前，一些寫字樓、商場等人流集中區(qū)域的外賣送餐車、普通電動自行車、共享單車等非機動車的停放需求很大，這些非機動車的服務對象往往是寫字樓、商場里的人員。但這些場所幾乎全部禁止非機動車臨時停放，即使開敞的建筑前空間也禁止停放。

由此，形成了一幅極不和諧的景象：一邊是空蕩蕩的建筑前廣場，緊鄰的便是雜亂無序地停在人行道、自行車道甚至機動車道上的各類非機動車。用地權屬的制約，使得這些非機動車無處容身，眼前就是空地也不能停放。

（5）路權及空間功能分配優(yōu)先機動車。

北京有一些人行道在建設之初寬度就嚴重不足。原因是，在路權和空間功能的分配上，更多地向小汽車傾斜。

（6）缺乏全局觀念，顧此失彼。

2016年共享單車登陸北京以來，相關部門先后開展了大量針對性工作，包括制定單車停放區(qū)設置導則，并將施劃停放區(qū)作為一項重要工作，先后施劃了大量的停放區(qū)，甚至應劃盡劃?？此茊诬囃７庞兄淞?，但由此衍生出的最大問題，就是對人行道空間的嚴重擠壓，可以說顧此失彼。

（7）有法規(guī)不落實。

以安全島為例：2012年1月1日頒布實施的國家標準《城市道路交叉口規(guī)劃規(guī)范（GB50647-2011）》中明確規(guī)定：“人行過街橫道長度超過16m時（不包括非機動車道），應在人行橫道中央規(guī)劃設置行人過街安全島，行人過街安全島的寬度不應小于2.0m，困難情況不應小于1.5m?！痹摋l款為強制性條款，必須嚴格執(zhí)行。然而，7年過去了，按規(guī)范要求增設了安全島的路口寥寥無幾。原來的大路口依舊大，原來的小路口很多也在變大。

對策建議

（1）轉型理念：由小汽車優(yōu)先向綠色交通優(yōu)先轉變。

交通樞紐、地鐵車站的配套交通設施布局應由原來的小汽車優(yōu)先向綠色交通優(yōu)先轉變，并且按照行人＞自行車＞公交車＞小汽車的順序，進行空間及功能的布局。

街道空間內(nèi)需要安排機動車停車功能時，應優(yōu)先保障行人和自行車的通行空間，并優(yōu)先利用機動車道空間設置停車位。

（2）加強規(guī)劃：滾動編制步行環(huán)境改善年度實施計劃。

步行環(huán)境的改善是一項逐步開展、逐步完善的精細活，編制年度實施計劃有利于有步驟、有計劃、有針對性地開展這項工作。建議確定牽頭部門，滾動編制步行環(huán)境改善年度實施計劃，并與自行車交通環(huán)境改善年度實施計劃同步整合編制。每年年底對上一年度實施情況進行評估，并據(jù)此滾動調(diào)整和編制下一年度實施計劃。各區(qū)編制完成的年度實施計劃應上報市級部門審核，審核通過后方可實施。

（3）優(yōu)化制度：建立街道綜合規(guī)劃設計制度、改革用地權屬及使用制度。

1）建立街道綜合規(guī)劃設計制度。建立這一制度的目的是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)交通、市政、園林等多個專業(yè)和部門，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)街道的交通功能空間、各類附屬設施及公共服務設施空間，避免各種設施不合理占用人行道空間，有效保障行人路權。該制度作為城市精細化管理和改善民生、建設宜居城市的組成部分，應得到市政府的高度重視。同時，建議從市政府層面制訂相關政策和措施甚至立法，以監(jiān)督和保障城市道路空間的科學規(guī)劃、設計、實施與管理。

建議由城市交通規(guī)劃部門牽頭負責開展街道綜合規(guī)劃設計工作，整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)街道紅線內(nèi)空間各項設施的空間布局。同時，城市市政基礎設施規(guī)劃設計部門、城市園林綠化及景觀規(guī)劃設計部門參與這項工作。街道綜合規(guī)劃設計的內(nèi)容從以往單一的街道交通功能設計（平面、縱斷面、橫斷面等），拓展到街道上所有設施的規(guī)劃設計（包括各類設施的空間位置、體量、色彩等）。

上述制度在國內(nèi)外均有可供借鑒的典型。例如，美國城市道路空間管理權利集中，由城市交通局全權負責城市道路的規(guī)劃、建設、維護和運行，也負責審查和批準單位或個人使用城市道路空間，并根據(jù)城市法規(guī)和標準，監(jiān)督城市道路擴建和維修、街道家具（如書報亭等）的設置。這種制度對道路上各類要素之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌利用道路空間起到?jīng)Q定性作用。

北京也曾經(jīng)開展這方面的嘗試，例如地安門外大街改善項目開展了類似的街道綜合規(guī)劃設計工作，取得了較好的效果。雖然該項工作不是由交通規(guī)劃部門牽頭，但各單位在政府搭建的統(tǒng)一平臺上，同步開展街道及各類相關設施的規(guī)劃設計工作，很好地避免了以往出現(xiàn)的各類設施位置不合理，占用人行道等問題。

2）改革用地權屬及使用制度：統(tǒng)籌公與私，實現(xiàn)街道公共空間與沿線權屬地塊空間的功能整合和交叉使用。

這樣可以推動在街道沿線各權屬地塊的部分空間內(nèi)，因地制宜設置快遞車及送餐車臨時停放區(qū)、共享單車停放區(qū)。此外，地鐵車站配套的非機動車停車場應提高利用率，共享單車不應被拒之門外。

（4）保障資金：設立步行和自行車交通環(huán)境改善專項資金。

資金是影響步行和自行車交通環(huán)境改善項目實施進程和效果的重要因素之一，北京一直沒有步行和自行車交通環(huán)境改善專項資金，大大影響了步行和自行車交通系統(tǒng)改善進程和效果。建議每年根據(jù)年度實施計劃確定專項資金額度，并列入政府年度財政預算，要保障資金充足與?？顚Ｓ谩?/p>

這方面，北京也有過很好的嘗試。例如朝陽區(qū)團結湖交通管理示范區(qū)自行車和步行交通改善方案實施過程中，在測算改善資金后，由區(qū)交通委向區(qū)政府申請，建立團結湖交通管理示范區(qū)自行車和步行交通改善專項資金，并由區(qū)財政根據(jù)各責任單位的工程概算進行審核后統(tǒng)籌安排專項資金。專項資金有效保障了團結湖交通管理示范區(qū)的實施進度和實施效果。

（5）嚴格管理

管理問題屬于老生常談，這里也不想再多說。只想說北京的交通管理還有很大潛力，尤其在精細化水平方面還有很大提升空間。

（6）解決機動車停車問題

把這項措施放在最后說，并不表示它不重要。相反，這項工作卻是解決人行道被機動車侵占問題的最核心、最前提性的工作。鑒于其復雜性和困難程度，后續(xù)將專文另行探討。

結語

建設步行友好城市，北京面臨的困難和挑戰(zhàn)很多。步行環(huán)境提升是一項精細化工程，需要耐心，更需要魄力。期待有關部門從細處著眼，以人性化為根本，扎實有序地推進步行環(huán)境提升工作，不斷增強市民的獲得感、幸福感、安全感。

（作者系北京市城市規(guī)劃設計研究院交通規(guī)劃所副所長，教授級高工）