步行在城市綜合交通體系里是受眾面最廣的交通方式。一個(gè)人無(wú)論開車，乘公交、地鐵，還是騎自行車，總是離不開步行。步行是一種交通方式，也是一種生活、休閑和健身方式。

2017年9月13日，中共中央國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出了“建設(shè)步行和自行車友好城市”的發(fā)展愿景和目標(biāo)，并提出“構(gòu)建連續(xù)安全的步行和自行車網(wǎng)絡(luò)體系，保障步行和自行車路權(quán)”。上述目標(biāo)的核心是“友好”。

我認(rèn)為，步行友好重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是對(duì)步行交通方式友好。即為步行交通出行者提供友好的交通出行條件，包括安全、方便、連續(xù)的步行空間，使步行者在行走時(shí)不受阻擋，不受安全威脅。

二是對(duì)步行者友好。即為采用步行方式進(jìn)行各類活動(dòng)的人創(chuàng)造友好的環(huán)境條件，促進(jìn)步行者的身心愉悅和情感交流。包括舒適、宜人的步行空間和駐足、小坐、游憩的交流交往設(shè)施。

北京的現(xiàn)狀與上述目標(biāo)存在很大差距。北京有一個(gè)好傳統(tǒng)：每條城市道路在規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，必須在道路空間內(nèi)規(guī)劃和建設(shè)步行道。這使得北京擁有全球總里程第一的步行道網(wǎng)。但是，這個(gè)龐大的網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)狀卻存在不安全、不連續(xù)、不方便、不舒適、不宜人等問(wèn)題。

近年來(lái)，北京市逐步重視步行交通，并在改善步行出行環(huán)境方面做了大量工作，取得了一定成效。但在快速機(jī)動(dòng)化的沖擊下，在道路交通擁堵、機(jī)動(dòng)車停車?yán)щy等長(zhǎng)期問(wèn)題的影響下，北京的步行出行環(huán)境改善進(jìn)程非常緩慢，一些區(qū)域的步行環(huán)境甚至繼續(xù)惡化。

如何解決這些問(wèn)題，加快實(shí)現(xiàn)步行友好城市目標(biāo)？以下對(duì)此進(jìn)行探討。

現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（1）人行道有效寬度嚴(yán)重不足，安全性低。

北京很多人行道本來(lái)很寬，但由于被大量機(jī)動(dòng)車、各種非機(jī)動(dòng)車、各種附屬設(shè)施隨意占用，造成人行道剩余的有效寬度嚴(yán)重不足，很多人行道甚至完全喪失了通行功能。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)分析，北京中心城五環(huán)范圍內(nèi)52%的人行道有效寬度不足1米，國(guó)標(biāo)達(dá)標(biāo)率僅為57%。

（2）過(guò)街困難，方便性低。

造成過(guò)街困難的原因，主要有四個(gè)方面：一是機(jī)動(dòng)車肆意停在人行橫道上，切斷了行人過(guò)街路徑；二是交通管理措施之間缺乏協(xié)調(diào)；三是大路口缺少安全島；四是過(guò)街設(shè)施不足。

（3）環(huán)境品質(zhì)不高，舒適性低。

近年來(lái)，北京一直在倡導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)更多林蔭街道，讓行人在樹蔭下舒適地行走、徜徉。絕大多數(shù)新建街道很好地踐行了這一理念，但已有的很多街道卻在砍樹，破壞了業(yè)已形成的林蔭街道環(huán)境。此外，很多街道的景觀提升工作更多凸顯了為機(jī)動(dòng)車服務(wù)的理念，專為行人欣賞的人行道景觀提升還有待完善。

癥結(jié)解析

（1）機(jī)動(dòng)車停放設(shè)施供需矛盾突出。

機(jī)動(dòng)車占用人行道停放是目前最突出的問(wèn)題，解決了這一難題，人行道的連續(xù)性、安全性和方便性將大大提高。

（2）非機(jī)動(dòng)車停放問(wèn)題長(zhǎng)期未受關(guān)注。

北京市非機(jī)動(dòng)車停放空間，以道路路側(cè)的人行道為主。單獨(dú)建設(shè)的非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)寥寥無(wú)幾。非機(jī)動(dòng)車停放設(shè)施，以人行道上安裝自行車停車架或施劃停放區(qū)為主，并且這些設(shè)施主要布置在交通干路上，大量的支路兩側(cè)人行道上沒(méi)有停車架或停放區(qū)，造成很多非機(jī)動(dòng)車隨意停放。

其實(shí)，共享單車出現(xiàn)之前，非機(jī)動(dòng)車停放問(wèn)題已經(jīng)日益凸顯。共享單車的出現(xiàn)讓非機(jī)動(dòng)車停放問(wèn)題更加突出，尤其是地鐵車站周邊、景點(diǎn)周邊、人流集中的商圈周邊等區(qū)域，非機(jī)動(dòng)車停放需求大，但停放空間非常局促，很多非機(jī)動(dòng)車無(wú)處停放，只好停滿人行道、停在自行車道甚至機(jī)動(dòng)車道上。這種亂停亂放行為嚴(yán)重影響了步行通行環(huán)境，并給街道空間和地鐵車站、景區(qū)、商圈周邊等區(qū)域的空間環(huán)境帶來(lái)一定負(fù)面影響。

（3）審批管理缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

目前，與人行道相關(guān)的附屬設(shè)施和交通管理設(shè)施多達(dá)36類，涉及30個(gè)職能管理部門，各類設(shè)施均由各自的行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施，各類設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案自成系統(tǒng)，相互之間沒(méi)有統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，也沒(méi)有部門負(fù)責(zé)對(duì)這些方案進(jìn)行綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致人行道空間被各種設(shè)施隨意占用，人行道有效寬度大大縮窄，嚴(yán)重影響了行人的正常通行。

（4）用地權(quán)屬制度存在制約。

目前，一些寫字樓、商場(chǎng)等人流集中區(qū)域的外賣送餐車、普通電動(dòng)自行車、共享單車等非機(jī)動(dòng)車的停放需求很大，這些非機(jī)動(dòng)車的服務(wù)對(duì)象往往是寫字樓、商場(chǎng)里的人員。但這些場(chǎng)所幾乎全部禁止非機(jī)動(dòng)車臨時(shí)停放，即使開敞的建筑前空間也禁止停放。

由此，形成了一幅極不和諧的景象：一邊是空蕩蕩的建筑前廣場(chǎng)，緊鄰的便是雜亂無(wú)序地停在人行道、自行車道甚至機(jī)動(dòng)車道上的各類非機(jī)動(dòng)車。用地權(quán)屬的制約，使得這些非機(jī)動(dòng)車無(wú)處容身，眼前就是空地也不能停放。

（5）路權(quán)及空間功能分配優(yōu)先機(jī)動(dòng)車。

北京有一些人行道在建設(shè)之初寬度就嚴(yán)重不足。原因是，在路權(quán)和空間功能的分配上，更多地向小汽車傾斜。

（6）缺乏全局觀念，顧此失彼。

2016年共享單車登陸北京以來(lái)，相關(guān)部門先后開展了大量針對(duì)性工作，包括制定單車停放區(qū)設(shè)置導(dǎo)則，并將施劃停放區(qū)作為一項(xiàng)重要工作，先后施劃了大量的停放區(qū)，甚至應(yīng)劃盡劃?？此茊诬囃７庞兄淞?，但由此衍生出的最大問(wèn)題，就是對(duì)人行道空間的嚴(yán)重?cái)D壓，可以說(shuō)顧此失彼。

（7）有法規(guī)不落實(shí)。

以安全島為例：2012年1月1日頒布實(shí)施的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市道路交叉口規(guī)劃規(guī)范（GB50647-2011）》中明確規(guī)定：“人行過(guò)街橫道長(zhǎng)度超過(guò)16m時(shí)（不包括非機(jī)動(dòng)車道），應(yīng)在人行橫道中央規(guī)劃設(shè)置行人過(guò)街安全島，行人過(guò)街安全島的寬度不應(yīng)小于2.0m，困難情況不應(yīng)小于1.5m?！痹摋l款為強(qiáng)制性條款，必須嚴(yán)格執(zhí)行。然而，7年過(guò)去了，按規(guī)范要求增設(shè)了安全島的路口寥寥無(wú)幾。原來(lái)的大路口依舊大，原來(lái)的小路口很多也在變大。

對(duì)策建議

（1）轉(zhuǎn)型理念：由小汽車優(yōu)先向綠色交通優(yōu)先轉(zhuǎn)變。

交通樞紐、地鐵車站的配套交通設(shè)施布局應(yīng)由原來(lái)的小汽車優(yōu)先向綠色交通優(yōu)先轉(zhuǎn)變，并且按照行人＞自行車＞公交車＞小汽車的順序，進(jìn)行空間及功能的布局。

街道空間內(nèi)需要安排機(jī)動(dòng)車停車功能時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障行人和自行車的通行空間，并優(yōu)先利用機(jī)動(dòng)車道空間設(shè)置停車位。

（2）加強(qiáng)規(guī)劃：滾動(dòng)編制步行環(huán)境改善年度實(shí)施計(jì)劃。

步行環(huán)境的改善是一項(xiàng)逐步開展、逐步完善的精細(xì)活，編制年度實(shí)施計(jì)劃有利于有步驟、有計(jì)劃、有針對(duì)性地開展這項(xiàng)工作。建議確定牽頭部門，滾動(dòng)編制步行環(huán)境改善年度實(shí)施計(jì)劃，并與自行車交通環(huán)境改善年度實(shí)施計(jì)劃同步整合編制。每年年底對(duì)上一年度實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此滾動(dòng)調(diào)整和編制下一年度實(shí)施計(jì)劃。各區(qū)編制完成的年度實(shí)施計(jì)劃應(yīng)上報(bào)市級(jí)部門審核，審核通過(guò)后方可實(shí)施。

（3）優(yōu)化制度：建立街道綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)制度、改革用地權(quán)屬及使用制度。

1）建立街道綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)制度。建立這一制度的目的是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)交通、市政、園林等多個(gè)專業(yè)和部門，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)街道的交通功能空間、各類附屬設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施空間，避免各種設(shè)施不合理占用人行道空間，有效保障行人路權(quán)。該制度作為城市精細(xì)化管理和改善民生、建設(shè)宜居城市的組成部分，應(yīng)得到市政府的高度重視。同時(shí)，建議從市政府層面制訂相關(guān)政策和措施甚至立法，以監(jiān)督和保障城市道路空間的科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施與管理。

建議由城市交通規(guī)劃部門牽頭負(fù)責(zé)開展街道綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)街道紅線內(nèi)空間各項(xiàng)設(shè)施的空間布局。同時(shí)，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)部門、城市園林綠化及景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)部門參與這項(xiàng)工作。街道綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容從以往單一的街道交通功能設(shè)計(jì)（平面、縱斷面、橫斷面等），拓展到街道上所有設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)（包括各類設(shè)施的空間位置、體量、色彩等）。

上述制度在國(guó)內(nèi)外均有可供借鑒的典型。例如，美國(guó)城市道路空間管理權(quán)利集中，由城市交通局全權(quán)負(fù)責(zé)城市道路的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)行，也負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)單位或個(gè)人使用城市道路空間，并根據(jù)城市法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督城市道路擴(kuò)建和維修、街道家具（如書報(bào)亭等）的設(shè)置。這種制度對(duì)道路上各類要素之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌利用道路空間起到?jīng)Q定性作用。

北京也曾經(jīng)開展這方面的嘗試，例如地安門外大街改善項(xiàng)目開展了類似的街道綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，取得了較好的效果。雖然該項(xiàng)工作不是由交通規(guī)劃部門牽頭，但各單位在政府搭建的統(tǒng)一平臺(tái)上，同步開展街道及各類相關(guān)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，很好地避免了以往出現(xiàn)的各類設(shè)施位置不合理，占用人行道等問(wèn)題。

2）改革用地權(quán)屬及使用制度：統(tǒng)籌公與私，實(shí)現(xiàn)街道公共空間與沿線權(quán)屬地塊空間的功能整合和交叉使用。

這樣可以推動(dòng)在街道沿線各權(quán)屬地塊的部分空間內(nèi)，因地制宜設(shè)置快遞車及送餐車臨時(shí)停放區(qū)、共享單車停放區(qū)。此外，地鐵車站配套的非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)應(yīng)提高利用率，共享單車不應(yīng)被拒之門外。

（4）保障資金：設(shè)立步行和自行車交通環(huán)境改善專項(xiàng)資金。

資金是影響步行和自行車交通環(huán)境改善項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和效果的重要因素之一，北京一直沒(méi)有步行和自行車交通環(huán)境改善專項(xiàng)資金，大大影響了步行和自行車交通系統(tǒng)改善進(jìn)程和效果。建議每年根據(jù)年度實(shí)施計(jì)劃確定專項(xiàng)資金額度，并列入政府年度財(cái)政預(yù)算，要保障資金充足與專款專用。

這方面，北京也有過(guò)很好的嘗試。例如朝陽(yáng)區(qū)團(tuán)結(jié)湖交通管理示范區(qū)自行車和步行交通改善方案實(shí)施過(guò)程中，在測(cè)算改善資金后，由區(qū)交通委向區(qū)政府申請(qǐng)，建立團(tuán)結(jié)湖交通管理示范區(qū)自行車和步行交通改善專項(xiàng)資金，并由區(qū)財(cái)政根據(jù)各責(zé)任單位的工程概算進(jìn)行審核后統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金有效保障了團(tuán)結(jié)湖交通管理示范區(qū)的實(shí)施進(jìn)度和實(shí)施效果。

（5）嚴(yán)格管理

管理問(wèn)題屬于老生常談，這里也不想再多說(shuō)。只想說(shuō)北京的交通管理還有很大潛力，尤其在精細(xì)化水平方面還有很大提升空間。

（6）解決機(jī)動(dòng)車停車問(wèn)題

把這項(xiàng)措施放在最后說(shuō)，并不表示它不重要。相反，這項(xiàng)工作卻是解決人行道被機(jī)動(dòng)車侵占問(wèn)題的最核心、最前提性的工作。鑒于其復(fù)雜性和困難程度，后續(xù)將專文另行探討。

結(jié)語(yǔ)

建設(shè)步行友好城市，北京面臨的困難和挑戰(zhàn)很多。步行環(huán)境提升是一項(xiàng)精細(xì)化工程，需要耐心，更需要魄力。期待有關(guān)部門從細(xì)處著眼，以人性化為根本，扎實(shí)有序地推進(jìn)步行環(huán)境提升工作，不斷增強(qiáng)市民的獲得感、幸福感、安全感。

（作者系北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通規(guī)劃所副所長(zhǎng)，教授級(jí)高工）