2018年，受世界自然基金會(huì)委托，我們對(duì)青海三江源國家公園試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)研。在海拔近5000米的牛頭碑前，我看到了承擔(dān)生態(tài)公益崗的原住藏民，他們年輕而有熱情，對(duì)國家公園建設(shè)有一種主人翁的自豪感和責(zé)任感，對(duì)每個(gè)月1800元的生態(tài)補(bǔ)償非常滿意，也發(fā)現(xiàn)依然有牧民還住在下雨就漏水的帳篷中，體會(huì)到了當(dāng)?shù)厣畹钠D苦和貧困。在雜多縣昂賽鄉(xiāng)詳細(xì)了解了原住民自發(fā)展開的生態(tài)監(jiān)測(cè)、巡護(hù)，小學(xué)生都加入了生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，社區(qū)活動(dòng)豐富多彩。在奔赴可可西里的路上，一路上都是藏狐、野驢等各種野生動(dòng)物，甚至5匹狼同時(shí)出現(xiàn)在草原上，不得不感慨三江源生物多樣性之豐富。

三江源位于青海省南部，是中國第一個(gè)國家公園體制試點(diǎn)，涉及長江源（可可西里）、黃河源、瀾滄江源3個(gè)園區(qū)，面積12.3萬平方公里，約相當(dāng)于福建省那么大，人口6.4萬，其中藏族占90%以上，貧困人口2.4萬。

那里以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，社會(huì)發(fā)育程度較低，基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力明顯落后于其他省份，體制改革前年人均純收入不到六千元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾十分突出。國家公園體制試點(diǎn)工作開始后，三江源結(jié)合自身特色在管理單位體制、自然資源保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等多方面開展了積極探索和創(chuàng)新，把生態(tài)補(bǔ)償作為平衡保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的主要措施和改善民生的重要抓手，通過生態(tài)補(bǔ)償帶動(dòng)社區(qū)參與保護(hù)，推動(dòng)綠色發(fā)展，走在了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)文明體制改革的前列。

創(chuàng)新設(shè)立生態(tài)公益性崗位

2015年，青海省在三江源國家公園范圍內(nèi)設(shè)立了草原、濕地生態(tài)管護(hù)員指標(biāo)2554個(gè)（包括全國首批濕地管護(hù)公益崗位963個(gè)）。國家公園體制試點(diǎn)后，整合了不同渠道的生態(tài)補(bǔ)償資金，將生態(tài)管護(hù)公益崗位增至17211個(gè)，約占園區(qū)內(nèi)牧民總數(shù)的27%，實(shí)現(xiàn)了“一戶一崗”全覆蓋。這使每戶年收入增加21600元。再加上原有的草原獎(jiǎng)補(bǔ)等基礎(chǔ)性補(bǔ)助，每戶年收入至少可以超過三萬元。雖然這些補(bǔ)償對(duì)原住民緩解貧困、參與生態(tài)保護(hù)起到了促進(jìn)作用，但從長遠(yuǎn)發(fā)展看，共同富裕目標(biāo)下，補(bǔ)償額度有必要隨著國家公園的發(fā)展而逐步提高。

三江源國家公園在園區(qū)4個(gè)縣各選1個(gè)村，優(yōu)先從貧困戶中增補(bǔ)生態(tài)管護(hù)員，開展“一戶一崗”試點(diǎn)示范，并逐步覆蓋全部建檔立卡貧困戶。將原有草原、濕地等管護(hù)崗位整合為生態(tài)管護(hù)公益崗位，核定管護(hù)面積、設(shè)定工作要求和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，比如要持證上崗，負(fù)責(zé)巡護(hù)、監(jiān)測(cè)等。管護(hù)員實(shí)行網(wǎng)格化巡查，組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站、村級(jí)管護(hù)隊(duì)和管護(hù)小分隊(duì)，統(tǒng)一配發(fā)隊(duì)旗、巡護(hù)袖標(biāo)、上崗證、巡護(hù)日志以及其他野外巡護(hù)裝備等。

為保障制度實(shí)施，三江源國家公園制定了《三江源國家公園生態(tài)管護(hù)員公益崗位管理辦法（試行）》等文件，編印了雙語培訓(xùn)資料，并舉辦生態(tài)管護(hù)員培訓(xùn)班，以提升生態(tài)管護(hù)員的業(yè)務(wù)能力。目前，生態(tài)管護(hù)公益崗位的主要問題是績效評(píng)估體系不夠完善，容易出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”問題，需要建立科學(xué)、差異化的考核體系，充分利用紅外相機(jī)、手機(jī)等工具輔助考核，提高個(gè)人和集體的參與性。有必要將考核權(quán)下放集體一級(jí)，完善村鄉(xiāng)兩級(jí)公示制度，提高基層政府的考核管理能力。

科學(xué)對(duì)待生態(tài)移民問題

三江源生態(tài)工程項(xiàng)目實(shí)施了兩期。從第一期實(shí)施情況看，生態(tài)移民的效果低于預(yù)期，農(nóng)牧民短期內(nèi)難以掌握縣城的生產(chǎn)生活技能，生活質(zhì)量并未顯著提高，因此第二期不再進(jìn)行生態(tài)移民。我們看到了一些曾參與生態(tài)移民又返回草場(chǎng)的藏民，他們已經(jīng)習(xí)慣了草原上的生活，難以適應(yīng)縣城環(huán)境，加之縣城生活成本過高，沒有其他的技能難以找到合適的工作，甚至存在因病返貧的情況。

我國國家公園體制的探索建立在對(duì)國外特別是美國國家公園學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，核心區(qū)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，更不用說基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但這種圈地保護(hù)、大規(guī)模移民的思路并不適合三江源。一方面，藏民在草原上正常的生產(chǎn)生活是三江源特有的文化傳統(tǒng)，幾千年來人與自然關(guān)系融洽，適當(dāng)?shù)姆拍辆S系了當(dāng)?shù)氐牟菪钇胶夂蜕鷳B(tài)系統(tǒng)。另一方面，中央財(cái)政即使有能力支付移民搬遷費(fèi)用，也難以支付原住民昂貴的生產(chǎn)生活補(bǔ)償。我們的建議是尊重傳統(tǒng)的放牧方式和輪牧制度，只需進(jìn)行管控即可，因?yàn)椴刈逦幕斜旧砭陀凶鹬刈匀坏囊蛩亍４送?，從維護(hù)國家安全的角度出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)遠(yuǎn)大于生態(tài)移民，青海和西藏地區(qū)均涉及國家安全問題，藏區(qū)大批移民不利于社會(huì)穩(wěn)定，移民后農(nóng)牧民的生活保障處理起來十分繁雜，遠(yuǎn)不是幾年的補(bǔ)助能夠解決的。

比較特殊的是可可西里腹地，這里屬于無人區(qū)，但腹地邊緣地區(qū)還有部分牧民分散生活在此。他們大部分從西藏游牧而來，難以享受青海省的生態(tài)補(bǔ)償。按聯(lián)合國教科文組織世界自然遺產(chǎn)地的管理原則，要充分尊重藏民原來的生產(chǎn)生活狀態(tài)，而從國防安全角度也需要鼓勵(lì)其繼續(xù)游牧。這就可能和國家公園生態(tài)移民等保護(hù)政策有沖突。因此，即使同一行政管轄區(qū)域內(nèi)政策執(zhí)行時(shí)特殊問題也需特殊對(duì)待。

依托資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)

生態(tài)補(bǔ)償可以解決脫貧問題，但難以解決發(fā)展問題，特別是綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。三江源充分認(rèn)識(shí)到嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)也要探索可持續(xù)發(fā)展的方式，將生態(tài)補(bǔ)償和精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，著力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

在與三江源國家公園管理局的座談中我們了解到，國家公園計(jì)劃重點(diǎn)培育高端畜牧業(yè)、藏藥產(chǎn)業(yè)，衍生產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘牦牛血、毛皮等高附加值產(chǎn)品，希望把三江源獨(dú)一無二的資源和品質(zhì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值優(yōu)勢(shì)。為此，專門制定了《三江源國家公園生態(tài)管護(hù)員公益崗位態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展支持管理辦法（試行）》。目前，三江源畜牧業(yè)發(fā)展最大的瓶頸在于銷售渠道，產(chǎn)品價(jià)格較低，難以體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和文化特色。有必要規(guī)范產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，打造國家公園品牌，提高牧區(qū)物流水平，探索和精準(zhǔn)扶貧有效結(jié)合，構(gòu)建產(chǎn)品銷售體系。

發(fā)展高端生態(tài)體驗(yàn)是潛力產(chǎn)業(yè)之一，國家公園核心區(qū)禁止閑雜人穿越，三江源計(jì)劃以特許經(jīng)營方式選擇合理的生態(tài)體驗(yàn)路線，嚴(yán)格限制參觀游覽的批次、人數(shù)，提高生態(tài)旅游質(zhì)量、鼓勵(lì)高端消費(fèi)服務(wù)體驗(yàn)，最終將收入反哺社區(qū)以及原住民。目前，最主要的問題是從空間管控上核心區(qū)不允許生產(chǎn)性經(jīng)營活動(dòng)。剛頒布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)原住居民參與特許經(jīng)營活動(dòng)的同時(shí)，允許開展必要的、基本的生產(chǎn)活動(dòng)，但是不能再擴(kuò)大發(fā)展。因此，在特許經(jīng)營管理辦法中有必要設(shè)置更加嚴(yán)格的保護(hù)性約束，滿足社區(qū)基本的生計(jì)需求，防止違規(guī)操作。

三江源基礎(chǔ)公共服務(wù)水平較差，特別是醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，即使發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但當(dāng)?shù)貤l件艱苦、待遇不高，很難吸引專業(yè)技術(shù)人才。除逐漸改善基礎(chǔ)設(shè)施以及基本公共服務(wù)外，可以借助非政府組織、志愿者等社會(huì)力量，也可以和內(nèi)陸地區(qū)的黨員干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員建立交流交換機(jī)制。此外，還要加大對(duì)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗等就業(yè)技能方面的培訓(xùn)。

借生態(tài)補(bǔ)償完善社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度

《建立國家公園體制總體方案》明確要構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，包括建立社區(qū)共管機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度以及完善社會(huì)參與機(jī)制。三江源的生態(tài)補(bǔ)償制度綜合了這三點(diǎn)并有所創(chuàng)新，通過生態(tài)補(bǔ)償引入多方參與保護(hù)，構(gòu)建社區(qū)自治的新模式，鼓勵(lì)綠色發(fā)展反哺社區(qū)，使牧民成為生態(tài)保護(hù)最直接的利益相關(guān)者、成為生態(tài)保護(hù)的主體并激發(fā)其參與保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。

盡管城鎮(zhèn)化已成為趨勢(shì)，但藏民還是愿意保留自身的民族傳統(tǒng)和文化，崇尚其中蘊(yùn)含的“自然保護(hù)、天人合一”理念，并積極開展社區(qū)自治。雜多縣昂賽鄉(xiāng)是我們考察的重點(diǎn)社區(qū)。社區(qū)發(fā)展首先要解決好人和動(dòng)物之間的沖突。從保護(hù)角度看，野生動(dòng)物損害賠償?shù)拈_展比較困難，為獲得補(bǔ)償金，牧民要跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級(jí)上報(bào)多次，往返成本較高、反饋周期也較長。我們調(diào)研前幾天，出現(xiàn)了一例黑熊來襲的情況，牧民家損失慘重，慶幸的是家中的孩子沒有受傷。三江源生物多樣性近幾年逐漸變好的同時(shí)，動(dòng)物突襲的情況日益嚴(yán)重。雜多縣政府（昂賽鄉(xiāng)）和社會(huì)組織山水自然保護(hù)中心（簡稱“山水”）及牧戶共同設(shè)立了“人獸沖突保險(xiǎn)基金”，擴(kuò)展了原有的生態(tài)補(bǔ)償類型，有效的緩解了人獸沖突，提高了牧民保護(hù)野生動(dòng)物的自覺性。野生動(dòng)物咬死牲畜后，由村委會(huì)來進(jìn)行損失認(rèn)定，補(bǔ)償?shù)墓芾頇?quán)下放到村委會(huì)。另外，山水鼓勵(lì)原住民參與生物多樣性監(jiān)測(cè)，志愿者負(fù)責(zé)原住民的培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，原住民負(fù)責(zé)紅外相機(jī)的布設(shè)、回收和數(shù)據(jù)整理。自然教育方面，昂賽鄉(xiāng)與山水的志愿者合作，在小學(xué)設(shè)置了垃圾分類等自然課堂與社會(huì)實(shí)踐，采用積分的方式鼓勵(lì)小學(xué)生收集廢棄物并科學(xué)分類。從綠色發(fā)展角度看，三江源鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與國家公園建設(shè)，主要采取特許經(jīng)營方式，制定了《三江源國家公園經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，規(guī)定園區(qū)內(nèi)從事營利性項(xiàng)目特許經(jīng)營領(lǐng)域、條件、期限、監(jiān)督、管理等。比如：昂賽大峽谷自然體驗(yàn)特許經(jīng)營試點(diǎn)是三江源國家公園首個(gè)生態(tài)體驗(yàn)特許經(jīng)營試點(diǎn)，社區(qū)“雪豹觀察”合作社和北京川源自然戶外運(yùn)動(dòng)有限公司向三江源國家公園管理局遞交了特許經(jīng)營申請(qǐng)，希望同昂賽鄉(xiāng)政府簽訂生態(tài)體驗(yàn)和漂流中國的特許經(jīng)營合同，促進(jìn)核心區(qū)農(nóng)牧民收入的提高，并為社區(qū)發(fā)展注入新的活力。

三江源生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是借助非政府組織、企業(yè)等社會(huì)力量協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展、重塑社區(qū)自治，調(diào)和頂層制度建設(shè)和基層保護(hù)實(shí)踐之間的不銜接。我們?cè)诘湫蜕鐓^(qū)做了問卷調(diào)查，原住民的普遍需求集中在提高生活福利設(shè)施、改善教育醫(yī)療水平、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、改善公共衛(wèi)生、提供生活補(bǔ)貼等方面。這種將社區(qū)利益和國家公園建設(shè)相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償方式，既提高了社區(qū)建設(shè)的能力水平、滿足了社區(qū)的基本訴求，又解決了脫貧問題、帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

總的來看，三江源初步建立并形成了以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)、以改善民生為核心的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，可以為其它國家公園和自然保護(hù)地在生態(tài)補(bǔ)償方面提供借鑒，但在多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方面仍需繼續(xù)探索。

（作者王宇飛為國務(wù)院發(fā)展研究中心、《管理世界》雜志社副研究員）