城中村，作為游離在城市管理體系之外的城市飛地，伴隨著城市發(fā)展而生，為城市早期的超高速發(fā)展提供了大量低成本的土地，并為大量進城務工人員提供廉價居所。然而，作為中國快速城市化發(fā)展和經(jīng)濟起飛背后的助推器，城中村卻長期背負著“藏污納垢”、“城市毒瘤”等污名。

如今，對于面臨土地存量短缺的深圳以及珠三角地區(qū)而言，城中村的大量未經(jīng)過正式開發(fā)的土地無疑成了最后的“寶藏”。因此，考慮到城市未來發(fā)展的彈性，深圳市規(guī)劃和自然資源局在2019年3月26日出臺《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規(guī)劃(2019-2025) 》（簡稱《規(guī)劃》），一改曾經(jīng)對城中村“大拆大建”的傳統(tǒng)處置方法，變?yōu)榱烁印皽睾汀钡摹熬C合整治”方法來改造城中村。

這一變“拆”為“治”的舉措扭轉了深圳曾經(jīng)試圖全面鏟除城中村的“決心”，也打破了一直以來將城中村視作“城市毒瘤”的話語統(tǒng)治，開始重視起了城中村的保留和文化的延續(xù)，肯定了城中村對于城市建設發(fā)展的價值。

對于綜合整治分區(qū)內的城中村住房，深圳政府采取的是規(guī)?；y(tǒng)租改造，部分房源滿足條件的將納入政策性住房保障體系。雖然城中村土地和房屋產(chǎn)權的合法性一直是阻礙城中村改造的一個核心問題，但此次《規(guī)劃》提出“允許政府對城中村綜合整治分區(qū)內產(chǎn)權手續(xù)不完善、但經(jīng)濟關系已理順的城中村居住用房進行統(tǒng)租并實施綜合整治類更新，以及納入政策性住房保障體系進行統(tǒng)籌管理”。

所以即便是產(chǎn)權不清晰的“非正規(guī)住房”，也可以通過規(guī)范化的統(tǒng)一改造和管理，重新整裝，和正規(guī)的房地產(chǎn)市場一樣，建立合法化，專業(yè)化的城中村租賃業(yè)務和正規(guī)的市場秩序。但是這一統(tǒng)租策略顯然一刀切地忽略了城中村另一個敏感話題——大量用于出售的小產(chǎn)權房。

小產(chǎn)權房是建在農(nóng)村集體用地上的出售給非本村人的非正規(guī)住房，根據(jù)法律，集體用地不得用于開發(fā)城市住房，且其房屋所有權也不允許轉讓，因此小產(chǎn)權房的產(chǎn)權“小”在于它的“非正規(guī)性”，購買者雖實際上占據(jù)了房屋但并不享用完整且合法的房屋產(chǎn)權。換句話說，小產(chǎn)權房游離于正規(guī)房地產(chǎn)市場體系之外。

即便如此，這一龐大的非正規(guī)住房市場依舊受購房者歡迎，且運作順暢形成了有著自己“路數(shù)”的非正式制度。深圳政府于2011年12月的調查結果顯示，深圳小產(chǎn)權房單元總數(shù)達到了379400套，占據(jù)了405平方公里，達到了深圳建成區(qū)總面積的49.27%。小產(chǎn)權房價格是正規(guī)商品房的40-60%不等。

購買小產(chǎn)權房，獲得不同程度的有限產(chǎn)權成為了許多外來人口和其他中低收入群體應對城市高漲房價和為了實現(xiàn)負擔得起的“購房夢”的替代性對策。那這樣非正規(guī)的小產(chǎn)權房市場是如何在法律的灰色地帶“有秩序，有規(guī)模地”運作起來的呢？

筆者的團隊曾對城中村小產(chǎn)權房的價格機制開展研究，以了解不同形式和不同程度的非正規(guī)性和不確定性是如何被資本化并作用于小產(chǎn)權房的定價，進而如何影響購房者決策的。

影響非正規(guī)住房價格的三個不確定性

在非正規(guī)的住房市場中，因為游離于正規(guī)體制和法律的監(jiān)管之外，小產(chǎn)權房市場是按照非正規(guī)制度來運作的。為了讓非正規(guī)住房買賣看上去“正規(guī)”“可靠”，一些充當“產(chǎn)權保障”的文件， 例如村集體提供的產(chǎn)權證明、律師見證、購房三方合同等，是從正規(guī)市場體制模仿或借鑒過來的，充當“強心劑”讓潛在消費者可以放心購買，雖然嚴格意義上講，這些非正規(guī)制度并沒有法律效力。而在學術意義上，這些文件其實是經(jīng)過長期演變而來形成的“非正式的制度”。

本質上，產(chǎn)權并不是絕對的二元分配。權利的賦予和享用是有限的，分層次的。權利的程度不僅僅，或者說有時候甚至不是取決于法律條例，最重要的是，取決于實施力量。因此，采用傳統(tǒng)的二分法——正規(guī)與非正規(guī)——來定義產(chǎn)權無法捕捉非正規(guī)住房產(chǎn)權的復雜性。

我們研究嘗試用更動態(tài)的“權利束”理論去理解小產(chǎn)權房的“非正規(guī)性”。權利束是構成產(chǎn)權的一系列不同程度的權利的排列與組合，最終構成產(chǎn)權這個總體，而不同的組合則會形成不同的權利束，形成不同的產(chǎn)權強度/效力。這種更廣義的定義允許了產(chǎn)權的模糊性，不管這種模糊性是源自法律的不完整性，還是來源于非正規(guī)權利實踐演變出的多元性。

非正規(guī)性隨著產(chǎn)權強度的變化而變化，并對住房價格產(chǎn)生影響。換言之，產(chǎn)權強度越大，非正規(guī)性則越低，則住房價格越高，反之亦然。這一關系的背后體現(xiàn)的是交易成本的問題。交易成本包括了搜索和信息成本、談判和決策成本、監(jiān)管和實施成本。

產(chǎn)權的誕生，不管它是通過正規(guī)法律批準的還是通過社會關系非正式地確立的，都是取決于它一系列權利所帶來的價值，以及建立和維持這些權利的成本。從這個角度來說，交易成本決定了產(chǎn)權的出現(xiàn)及其強度，且與不確定性呈正相關關系。因此，小產(chǎn)權房市場交易中涉及到的許多不確定性對于解釋非正規(guī)住房市場的價格機制來說至關重要。

研究中，我們總結出了小產(chǎn)權房市場上的三種主要類型的不確定性：第一種不確定性是來源于政府拆遷。因為不確定性的水平高低是取決于開發(fā)者和當?shù)卣诓疬w問題上討價還價的博弈能力的。如果開發(fā)者商討成本越高，這就意味著其不確定性則越大，房屋所有權強度越小。所以“小產(chǎn)權房的開發(fā)者類型”——是軍隊，村集體還是私人開發(fā)商——這一變量可以用來描述小產(chǎn)權房生產(chǎn)階段的不確定性。

第二種是合同違約的不確定性。此時，不確定性程度取決于小產(chǎn)權房交易過程中運作的非正式制度能夠帶來多少保障和“正規(guī)性”，因為當建立和維持契約保障的成本越高時，其不確定性則越大，那么轉讓房屋權的強度越小。所以“合同安排”這一變量可以用來描述小產(chǎn)權房交易階段的不確定性，比如是否有非正規(guī)綠本（由村委發(fā)給購房者保證其房屋產(chǎn)權的證書），是否有律師認證，是否有村委會，購房者和開發(fā)者三方簽署的合作協(xié)議。

第三種不確定性來源于房屋使用權的維護，體現(xiàn)在了消費者在購房入住后所能夠享受到的社區(qū)服務和管理，通過“管理安排”變量來測量小產(chǎn)權房消費階段中的不確定性。因為社區(qū)管理制度會影響房屋使用（消費）權強度，比如說，社區(qū)是由私人物業(yè)管理公司管理還是由村委會統(tǒng)一管理的。

基于我們在安居客網(wǎng)站的持續(xù)六個月（2016年8月至2017年1月）的小產(chǎn)權房網(wǎng)絡放盤數(shù)據(jù)的捕獲，提取和分析，我們認為產(chǎn)權的定義是一個連續(xù)性的、相對性的概念，且市場機制也會在這個連續(xù)體中持續(xù)運作和演化。盡管小產(chǎn)權房的產(chǎn)權定義模糊，其地理位置，結構和社區(qū)屬性同樣可以像正規(guī)住房那樣被定價，進而影響非正規(guī)住房的市場價格。此外，在小產(chǎn)權房生產(chǎn)、交易和消費階段中，購房者觀察到的非正規(guī)制度會決定他們對權利的感知，作用于他們購買小產(chǎn)權房的信心和行為。

我們的實證結果顯示，在其他條件一樣的情況下，小產(chǎn)權房價格反映了這些非正規(guī)制度的重要性。比如，我們發(fā)現(xiàn)，在生產(chǎn)階段中，小產(chǎn)權房開發(fā)者的類型對價格有重要影響。與村集體和私人開發(fā)的房屋對比，在軍用土地上建造的小產(chǎn)權房的價格最高，且這類房子可以給消費者更大的購房信心。與此相反的，第三方私人開發(fā)商生產(chǎn)的小產(chǎn)權房是最便宜的。因為如果房子質量或交易合同出現(xiàn)問題的話，他們可能不容易被追究到責任，所以購房者也對這類開發(fā)商的信心最少。

在交易階段中，雖然所有這些非正規(guī)住房的交易文件和流程安排得像正規(guī)市場交易一樣，但嚴格來說是不受法律承認和保護的。即便如此，這些非正規(guī)交易制度可以用來增強購房者所獲得的實際產(chǎn)權的信心。然而，當合同安排不同時，這些制度對房價產(chǎn)生的效果也不一樣。

比如說，對于村委會建造的產(chǎn)權房，三方簽署的合作協(xié)議和律師證詞對于房價和購房信心的影響就微不足道了。購房者認為這些交易文件并不能對他們的產(chǎn)權保障帶來任何顯著的提升效果。然而，合作協(xié)議在購買私人開發(fā)的小產(chǎn)權房時卻對價格有顯著的正向影響，這是因為這樣的合同安排可以部分地降低小產(chǎn)權房生產(chǎn)環(huán)節(jié)中第三方開發(fā)者所帶來的產(chǎn)權不確定性。

另一個值得關注的發(fā)現(xiàn)是關于小產(chǎn)權房在消費階段的物業(yè)管理制度。我們的研究證實了：由村委會內部來管理物業(yè)的社區(qū)能夠加強非正規(guī)產(chǎn)權的強度，因此可以使房價提高；而外包給第三方專業(yè)物業(yè)公司來管理社區(qū)并不會為抬高小產(chǎn)權房價格增加優(yōu)勢。因為村委是土地的所有者，也是水電等基礎設施的提供者。

總之，不同的產(chǎn)權強度，體現(xiàn)了不同程度的不確定性，并被定價在非正規(guī)住房市場中。因此，權利束構成了小產(chǎn)權房市場定價的基礎，使購房者在小產(chǎn)權房的生產(chǎn)、交易和消費階段得到一定程度的產(chǎn)權保護，同時基于本地知識和話語體系的非正規(guī)制度也確立了相對產(chǎn)權和減少了交易成本和風險。

城市發(fā)展需要包容的政策

小產(chǎn)權房的大行其道體現(xiàn)了購房者在面對房價的可負擔性和產(chǎn)權的不確定性之間的一種權衡，成為了中低收入群體解決正規(guī)住房的購買困難的替代性策略。在一個城中村居住人口幾乎占全市三分之二，而小產(chǎn)權房面積幾乎達到全市住房一半的深圳，有關城中村的任何變化，都很容易牽一發(fā)則動全身。

新的《規(guī)劃》政策對于城中村的非正式住房基本趨向于規(guī)?；赓U經(jīng)營，雖然允許了產(chǎn)權的模糊，強調了城中村供應低成本居住空間的價值，注重原租客利益的保障，但是卻忽略了小產(chǎn)權房市場的利益相關者——不僅是“業(yè)主”，還有潛在消費者，村集體和開發(fā)商。

與此同時，《規(guī)劃》所釋放出的“正規(guī)化”的信號必然會影響到各主體之間的社會權力關系，非正規(guī)住房的市場秩序和制度，以及城中村原本的生態(tài)系統(tǒng)。無疑，小產(chǎn)權房政策的復雜性遠高于城中村的房屋租賃經(jīng)營，這也是相關政策遲遲無法出臺的重要原因。因此，決策者需要在充分了解非正規(guī)住房市場的運作模式和價格機制基礎上制定政策才能保證其穩(wěn)定和發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮其對正規(guī)住房的補充性作用。小產(chǎn)權房的完全合法化或正規(guī)化不應該被視為唯一的解決方式，而小產(chǎn)權房的完全正規(guī)化和低廉市場價格這兩者也無法同時達到，否則這也會擾亂正規(guī)商品房市場的秩序。

需要認識到的是，小產(chǎn)權房之所以可以作為一個替代性選擇去補充城市土地的短缺和房價的高漲，就是因為它的非正規(guī)性賦予了它一定的靈活性可以適當?shù)卣{節(jié)、滿足中低收入群體的多樣化需求。所以，非正規(guī)房地產(chǎn)市場的（相對）“正規(guī)性”和可負擔性之間需要達到一個平衡，而這個平衡的“度”則需要決策者在綜合考慮政府收益和各利益相關者的需求和能力等各方面的基礎上去平衡。

總而言之，在城中村的治理中，包容性的城市發(fā)展和政策制定，不是強調面面俱到，兼顧到所有的可能性，覆蓋了所有群體的利益；而是不去排斥任何群體去獲得和行使他們的權利，尤其是那些建造了城市發(fā)展的金字塔的地基但卻在城市再發(fā)展的浪潮中最容易被邊緣化的農(nóng)民工和其他中低收入群體。 

[本文改編自學術論文“有標價的產(chǎn)權？中國小產(chǎn)權房生產(chǎn)、交易和消費中不確定性的定價機制” (Property rights with price tags? Pricing uncertainties in the production, transaction and consumption of China’s small property right housing)，發(fā)表于期刊《土地使用政策》（Land Use Policy）。作者何深靜系香港大學建筑學院城市規(guī)劃及設計系教授、凌嘉系香港大學建筑學院城市規(guī)劃及設計系研究助理（負責中文文稿的翻譯和整理）、王冬系香港大學建筑學院城市規(guī)劃及設計系博士后，Chris Webster系香港大學建筑學院院長、講座教授，鄒廣榮系香港大學建筑學院房地產(chǎn)及建設系系主任、講座教授。]