蔣介石戰(zhàn)時頂層設(shè)計的邏輯與實踐

在外敵壓境的情形下，如何更好地整合現(xiàn)有資源，建立戰(zhàn)時高效決策體制，一直是困擾蔣介石及國民黨高層的一道難題。早在1933年2月，為應(yīng)對日方入侵熱河、染指華北的行動，在軍事委員會（以下簡稱“軍委會”）辦公廳主任朱培德等人的倡議下，中國國民黨中央政治會議（以下簡稱“中政會”）決議于其下設(shè)立“國防委員會”，推舉汪精衛(wèi)為執(zhí)行委員長。國防委員會主要討論并決議與國防密切相關(guān)的軍事、外交和財政問題，以“統(tǒng)籌防衛(wèi)之長策，決定戰(zhàn)守之大計”。

但是，由于權(quán)責(zé)劃分不甚清晰，國防委員會與中政會之間很快產(chǎn)生齟齬。1933年11月8日，中政會就華北地區(qū)通車、通郵及設(shè)關(guān)等問題召開討論，部分中政會委員趁汪精衛(wèi)前往南昌未能出席會議之機，大發(fā)牢騷，部分委員甚至直呼“國防委員會應(yīng)即停止開會”。對此，蔣介石于11月18日致電汪精衛(wèi)，明確指出國防委員會具有“辦事敏捷，呼應(yīng)靈便”的優(yōu)點，并“稍微矯正”了過往各政治決策機構(gòu)“不負(fù)責(zé)任、人龐言雜”的積弊。這是蔣介石對戰(zhàn)時頂層設(shè)計的初步認(rèn)識，即“辦事敏捷、呼應(yīng)靈便、責(zé)任到人”，以求減少空談，迅速落實執(zhí)行，從而提高戰(zhàn)時行政效率。

但是，蔣的表態(tài)無法平息黨內(nèi)對國防委員會的不滿。這些不滿既關(guān)乎國防委員會的權(quán)力邊界，又針對其執(zhí)行委員長汪精衛(wèi)本人及其主導(dǎo)的對日政策。1935年11月，國民黨召開五全大會，出于統(tǒng)一事權(quán)的需要，將國防委員會被降格為中政會下屬的“國防專門委員會”，使之失去了決策權(quán)。

雖然有關(guān)國防委員會的存廢之爭落下帷幕，但國民黨對于戰(zhàn)時頂層設(shè)計的需求仍亟待解決。1936年7月，國民黨五屆二中全會決定成立國防會議，以“討論國防方針及關(guān)于國防備重要問題”，并非常設(shè)機構(gòu)。1937年3月，國民黨五屆三中全會決定重建“國防委員會”，仍由汪精衛(wèi)與蔣介石以中政會正副主席的名義兼任并負(fù)責(zé)。

值得注意的是，上述常設(shè)或臨時機構(gòu)，由于它們各自權(quán)責(zé)不清、代表眾多，不僅不便于定期集中開會，而且無法實現(xiàn)蔣心中對戰(zhàn)時頂層設(shè)計的期待，無法成為國民黨及國民政府戰(zhàn)時頂層設(shè)計的解決方案。

1937年7月，全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)。8月7日夜，由國防會議委員與國防委員會委員舉行的國防聯(lián)席會議通過了“作戰(zhàn)期間關(guān)于黨政軍一切事項應(yīng)統(tǒng)一指揮之”的決議。8月10日，在中央政治委員會第51次會議上，何應(yīng)欽等五人聯(lián)名提議將“原有國防委員會及國防會議，并合而設(shè)立國防最高會議”。翌日，中政會正式?jīng)Q定設(shè)置國防最高會議，以其為“全國國防最高決定機關(guān)”。國防最高會議以軍委會委員長蔣介石為主席，中政會主席汪精衛(wèi)為副主席。

國防最高會議并不指揮具體的軍事行動。在國防最高會議成立同時，一個脫胎于軍事委員會的戰(zhàn)時指揮機關(guān)——大本營，也在蔣介石的頭腦中醞釀著。同在1937年8月，蔣在日記中曾多次斟酌大本營的組織、職權(quán)、人事及地點。關(guān)于國防最高會議，除了記錄下召開會議的時間外，蔣只一次提及國防最高會議常委人選問題，對其組織與職權(quán)幾乎并無籌劃，兩機構(gòu)在蔣心中的“分量”不言自明。8月11日，即國防最高會議成立同日，中政會決議組織陸?？哲姶蟊緺I，并推蔣介石為大元帥“統(tǒng)帥全國陸?？哲姟薄?/p>

國防最高會議與大本營是蔣介石在抗戰(zhàn)伊始為構(gòu)建國民黨戰(zhàn)時頂層設(shè)計所提出的一攬子計劃，兩者在功能上既互有側(cè)重，又有所重疊。雖然建立大本營的計劃在9月1日因“中國為自衛(wèi)而抗戰(zhàn)，不采宣戰(zhàn)方式”的原因被擱置，但原有的軍委會卻得以改組，使原本屬于大本營的相應(yīng)權(quán)力也為改組后的軍委會所承襲。

圍繞軍事指揮機構(gòu)配置黨政資源，有助于提高戰(zhàn)時決策效率，更符合戰(zhàn)時需求。9月17日，國民政府主席和五院院長聯(lián)名發(fā)出訓(xùn)令:“由軍事委員會行使陸海空軍最高統(tǒng)帥權(quán)，并授權(quán)委員長對于黨政統(tǒng)一指揮。”10月29日，國民政府主席和五院院長再次聯(lián)名發(fā)出訓(xùn)令:“各主管機關(guān)為適應(yīng)戰(zhàn)事之各種特別設(shè)施，令行各省市地方黨政機關(guān)辦理者，統(tǒng)應(yīng)先送軍事委員會委員長核定施行?！笨梢姡凇按蟊緺I-軍事委員會”不斷擴(kuò)權(quán)的態(tài)勢下，國防最高會議對國防決策上的“指揮”權(quán)，在實際運作中不免大打折扣。

但是，軍委會也在不斷擴(kuò)權(quán)之中給自身背上了沉重的負(fù)擔(dān)。9月2日，尚不知大本營計劃已被擱置的軍委會訓(xùn)練總監(jiān)部副監(jiān)周亞衛(wèi)向蔣介石呈上了其維持軍委會的建議。他認(rèn)為，取消軍委會的不利因素有三：“戰(zhàn)時改組機關(guān)，發(fā)生凌亂。戰(zhàn)務(wù)受影響，常務(wù)多停滯；改組之后，戰(zhàn)務(wù)、常務(wù)均集權(quán)大本營，常務(wù)太繁，兩者互受妨擾；以后只有軍事，不論戰(zhàn)務(wù)、常務(wù)均以大本營名義施行，其中有不便者甚多。”

在周亞衛(wèi)看來，即使戰(zhàn)時以“戰(zhàn)務(wù)”為重，繁雜的“常務(wù)”仍亟待處理。且“自八月中戰(zhàn)事發(fā)生后，中央政治委員會未嘗開會”，為了使戰(zhàn)時統(tǒng)帥盡量擺脫日常政務(wù)的煩擾、全身心投入到戰(zhàn)爭指揮當(dāng)中，在為軍委會（大本營）“減負(fù)”的同時，一個處理繁雜常務(wù)的機構(gòu)在戰(zhàn)時頂層設(shè)計中顯得必不可少。

因此，即便沒有重蹈國防委員會與中政會權(quán)力之爭的覆轍，國防最高會議也擺脫不了成為下一個中政會的命運。1937年11月17日，中政會第59次常務(wù)會議決議“中央政治委員會暫行停止其職權(quán)，由國防最高會議代行”。而“國防最高會議應(yīng)在軍事委員會委員長所在地”的規(guī)定，在進(jìn)一步鞏固軍委會委員長蔣介石個人集權(quán)之同時，也抬高了軍委會在整個戰(zhàn)時頂層設(shè)計中的地位。至此，以軍委會為主導(dǎo)、國防最高會議為輔助的戰(zhàn)時頂層設(shè)計基本確立。

國防最高委員會的組織和運行

國防最高會議的設(shè)立，的確將蔣介石從繁重的常務(wù)中解放了出來。據(jù)筆者統(tǒng)計，自1937年8月16日到1939年1月18日，國防最高會議共召開115次常會，身為國防最高會議主席的蔣介石從未與會，他僅出席了國防最高會議的8次全會。由于《國防最高會議條例》規(guī)定“作戰(zhàn)期間關(guān)于黨政軍一切事項，國防最高會議主席得不依平時程序以命令為便宜之措施”，使得蔣在法理上擁有超越國防最高會議的權(quán)力，從而使得他在擺脫常務(wù)煩擾的同時，不會失去對國防最高會議及其決議的掌控。

隨著戰(zhàn)爭的深入，蔣介石的領(lǐng)袖地位不斷鞏固。在1938年3月29日至4月1日召開的國民黨臨時全國代表大會上，蔣介石被推舉為國民黨總裁。隨著總裁制度的確立，蔣在法理上掌握了黨的絕對權(quán)力。加之其素來緊握的軍權(quán)，以及通過中政會—國防最高會議所掌握的“政治指導(dǎo)權(quán)”，此時的蔣介石事實上已將黨政軍大權(quán)集于一身，其個人權(quán)力與聲望已經(jīng)凌駕于黨政軍各機構(gòu)之上。對于正處權(quán)力巔峰的蔣介石來說，另起爐灶、新建一個“統(tǒng)一黨政軍指揮的最高決策機構(gòu)”，似乎既不必要，又不合理。

從日記中看，蔣介石改組國防最高會議的念頭，來得實在突然。1938年12月30日，蔣才在這一年里第一次提到對國防最高會議的改組，希圖將其改為“執(zhí)行機關(guān)”。倉促的思考，造成思緒的混亂?！按蟊緺I”組織再次進(jìn)入思考范圍，蔣卻考慮著讓“大本營與各院之合并同一或軍政合并之利害如何”，擔(dān)心軍事指揮機構(gòu)重新陷入到常務(wù)煩擾之中，違背了他對戰(zhàn)時機構(gòu)辦事敏捷的期待。蔣意圖重開國防最高會議全體會議，這樣可能使他重新陷入到“黨國元老”的空談清議之中。至于對國防會議副主席與政治會議主席人選的思考，也使蔣錯失了借汪精衛(wèi)出走繼續(xù)鞏固個人權(quán)力的良機?？梢哉f，直到1939年1月17日《國防最高委員會組織大綱》（草案）放在案頭之前，蔣介石對如何改組國防最高會議，并沒有清晰的認(rèn)識。

在《國防最高委員會組織大綱》（草案）初步成型后，創(chuàng)建國防最高委員會的計劃迅速駛上快車道。1月21日，國民黨五屆五中全會開幕。28日，大會決議“組設(shè)國防最高委員會”，并推舉蔣為委員長。2月1日，正式公布國防最高委員會的設(shè)置。2月7日，國防最高委員會正式成立并開始運作。短短一個月左右的時間內(nèi)，“全新”的戰(zhàn)時頂層設(shè)計完成構(gòu)建。

由于時間倉促，國防最高委員會在職能、組織與運作上對國防最高會議的承襲必定多過創(chuàng)新。

從法理來看，國防最高委員會并未突破中政會—國防最高會議一脈相傳的權(quán)力邊界。國防最高委員會對“立法原則、施政方針、軍政大計及政務(wù)官的任免”等事務(wù)的決定權(quán)，都直接承襲于中政會。由《國防最高委員會組織大綱》第八條“國防最高委員會委員長對于黨政軍一切事務(wù)得不依平時程序以命令為便宜之措施”賦予的“緊急處分權(quán)”，實際上在一年半之前便一字不落出現(xiàn)在了《國防最高會議組織條例》之中。

從組織來看，國防最高委員會的創(chuàng)新同樣有限。與國防最高會議相同，國防最高委員會也設(shè)置了常務(wù)委員會，其委員雖較前者涵蓋面稍窄（僅包括國民黨中央執(zhí)行委員會和中央監(jiān)察委員會常委、國民政府五院正副院長及軍委會常委），但如果加上新設(shè)立的“執(zhí)行委員”（包括中央黨部各部部長、軍委會下屬各部部長及行政院各部部長等），則與國防最高會議委員的組成范圍幾無差異。

在運作上，國防最高委員會也沒有刷新自中政會—國防最高會議延續(xù)而來的低效。國防最高委員會常務(wù)會議的會議流程亦由報告事項、討論事項和處理事項組成，與國防最高會議的常務(wù)會議并無二致。在國防最高委員會運作八年所通過的決議中，有關(guān)財政、內(nèi)政和立法的決議最多，仍著重于處理瑣碎常務(wù)。

每次國防最高會議的常務(wù)會議任務(wù)都十分繁重。國防最高委員會雖規(guī)定每周召開一次常務(wù)會議，但在實際操作中卻只能做到兩周一會。會議密集程度的變化直接影響每次會議的工作量。據(jù)筆者統(tǒng)計，國防最高會議共召開115次常會，每次常會平均要審議報告、討論和處理等事項約16.3件。國防最高委員會則一共召開231次常務(wù)會議（含一次與國民黨中央委員的“聯(lián)席談話會”），每次常會平均要審議各類事項25.8件。在231次常會中，審議議題超過40件的常會有36次，其中超過70件議題的常會就有5次，最多的一次是1941年1月27日召開的第51次常會，共審議各類事項77件。

漫長的會議、瑣碎的常務(wù)使蔣介石并未全身心參與到國防最高委員會的運作之中。前文述及，蔣介石因戰(zhàn)事繁忙，從未參加國防最高會議的常務(wù)會議。這一狀況在國防最高委員會時代有所改觀，但其出勤率仍然不高。據(jù)筆者統(tǒng)計，蔣共計出席64次常務(wù)會議，出勤率僅為27.8%。更值得玩味的是，在審議議題超過40件的36次常會中，蔣介石僅出席6次，出勤率僅16.7%；而在審議議題不足10項的33次常會中，蔣卻主持了其中的18次，出勤率高達(dá)54.5%。由此可見，國防最高委員會如同之前的國防最高會議，繼續(xù)幫助蔣介石紓解繁重的日常政務(wù)，緩解了他部分的工作壓力。

不過，蔣介石往往會選擇關(guān)鍵的時間節(jié)點出席國防最高委員會的常務(wù)會議。1941年12月9日召開的第73次常會，由于太平洋戰(zhàn)爭剛剛爆發(fā)，蔣介石親自與會討論對日、德、意三國宣戰(zhàn)的問題。圍繞五屆十中全會的召開，蔣介石先是出席第98次常會，討論國民黨中央常務(wù)委員的改選，又在兩周后出席第99次常會，商議如何將全會決議加以落實。在1944年豫湘桂戰(zhàn)役打響后，蔣介石連續(xù)21次出席國防最高委員會常會，前后長達(dá)9個月。可見，在盡量遠(yuǎn)離瑣碎常務(wù)的同時，蔣介石仍能運用國防最高委員會牢牢掌握黨政重大事項的決策權(quán)。

綜上所述，從職權(quán)、組織與實際運作上的角度觀察，國防最高委員會對中政會—國防最高會議的承襲遠(yuǎn)多于創(chuàng)新。難怪王世杰當(dāng)時就認(rèn)為國防最高委員會在組織與職權(quán)上“與原來國防最高會議，初無甚大之差別”。

既然如此，蔣介石為何要如此倉促地創(chuàng)設(shè)國防最高委員會呢？

智囊團(tuán)隊和幕僚組織

國防最高委員會的創(chuàng)建，既是蔣應(yīng)對汪精衛(wèi)及其追隨者出走的手段，又通過在其下設(shè)立秘書廳、專門委員會等參謀機要機構(gòu)，使蔣介石的個人集權(quán)得以進(jìn)一步鞏固。1939年1月30日，蔣介石決定“派岳軍（即張群）籌備最高國防會議”，并任命其出任國防最高委員會的首任秘書長。

張群之所以在國防最高委員會的創(chuàng)建中扮演重要角色，筆者認(rèn)為有如下原因。首先，作為蔣介石的結(jié)拜兄弟，多年共事的經(jīng)歷使得張群更能了解蔣介石的希冀并將之“落地”到位。其次，身為“政學(xué)系”領(lǐng)袖的張群，能從同僚處汲取很多切中要害的建議，從而不斷完善所擬方案，又能借“政學(xué)系”的人際網(wǎng)絡(luò)延攬更多學(xué)界人才。最后，曾任中央政治委員會和國防最高會議秘書長的張群，對最高決策機構(gòu)的架構(gòu)與運作模式相當(dāng)熟悉，從而“充分發(fā)揮國防最高委員會的權(quán)力”。可見，在蔣心中，張群都是國防最高委員會秘書長的恰當(dāng)人選。

相較國防最高委員會，蔣介石對秘書廳似抱有更大的期待。在蔣的構(gòu)想中，秘書廳應(yīng)該是“與軍委會辦公廳與銓敘廳”一起“編組成為黨政軍各機關(guān)之發(fā)縱總機關(guān)”。1939年2月4日，蔣約張群及軍委會辦公廳主任賀耀祖商談“辦公廳辦法”，并于當(dāng)日致電二人，指示“國防最高委員會秘書廳與軍委會辦公廳之工作任務(wù)，切實研究分工合作之辦法，并須合廳辦公，不致有重復(fù)之弊”。

為更好地推動各項工作開展，張群為秘書廳選任了一批堪稱骨干的中層干部。前山東省政府秘書長胡家鳳、前漢口市長吳國楨、常年擔(dān)任中政會秘書的立法委員狄膺和前湖北省政府秘書長盧鑄，被任命為秘書廳第一批室處長。以上干部普遍具有較高學(xué)歷、大多具有豐富的秘書工作領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷，且?guī)缀醵荚c政學(xué)系領(lǐng)袖楊永泰、張群等人共過事。因此，胡家鳳等人既有能力，又值得信任，在秘書廳草創(chuàng)之處，對張群幫助甚多。

在搭建“骨架”的同時，張群對于秘書廳的“血肉”——基層工作人員的選取，亦十分用心。除接收原中政會秘書處人員、并嚴(yán)選前重慶行營的人員外，秘書廳還調(diào)用了國民黨其他黨政機構(gòu)的工作人員。這其中既有剛剛工作的新人，更不乏如朱云光、吳煉才等自國民革命時代就參加國民黨的資深秘書。秘書廳在1940年改組之前一直保持著130人以上的規(guī)模，其規(guī)模較中政會秘書處和國防最高會議秘書處都更為龐大。

在負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)實際工作的同時，張群也在秘書廳內(nèi)為蔣介石建立了智囊團(tuán)隊。早在1933年，蔣介石就在南昌行營內(nèi)設(shè)置“侍從高級參謀室”，后衍生為軍委會侍從室。在國防最高委員會構(gòu)想的同時，蔣介石也在思考如何改組侍從室。而秘書廳參事的設(shè)置與選拔，正是張群在秘書廳職能上對蔣需求的響應(yīng)。秘書廳設(shè)參事6至8人，掌握“設(shè)計審核視察等事項”，從事專項研究。鄧漢祥、邱椿、王化成、浦薛鳳、黃少谷和吳景超先后被任命為秘書廳參事。這些參事，大多具有高學(xué)歷及專業(yè)研究背景，如浦薛鳳畢業(yè)于美國哈佛大學(xué)、時任國立清華大學(xué)政治系主任，其中也有身居政府要職者，如黃少谷時任監(jiān)察院監(jiān)察委員。

有了人才，就要讓他們“人盡其用”，研究機構(gòu)的設(shè)立就是為他們所提供的“舞臺”。在國防最高委員會先后設(shè)置的若干研究機構(gòu)之中，各專門委員會的資格最老、歷時最久、涉及專家較多、任務(wù)也較為繁重。各專門委員會創(chuàng)立于1935年12月，及至抗戰(zhàn)初期，各專門委員會“久已停頓”，內(nèi)遷重慶之后才得以逐步恢復(fù)。據(jù)統(tǒng)計，各專門委員會至少每周召開一次討論會，如法律、財政等專門委員會由于需要審議大量法案，每周需召開兩到三次討論會。不過，即便是在設(shè)立“出席費”的情況下，委員們卻以本職繁忙為由紛紛告假，無法保證出勤率。對于待審查的案件，“并無委員預(yù)為研究”，“一切均悉開會審查”，實在難以保證審查結(jié)果的專業(yè)性。

按照《國防最高委員會組織大綱》規(guī)定，國防最高委員會代行中政會職權(quán)，因此將仍在運作的法制、外交、財政、經(jīng)濟(jì)和教育等五個專門委員會轉(zhuǎn)隸國防最高委員會。對于專門委員會，張群并不打算因循舊規(guī)、放任自流，1939年4月27日，他向蔣介石提出了整理各專門委員會的報告。在報告中，張群建議取消“出席費”，用制度而非金錢約束委員的紀(jì)律；為了使各專門委員會的審查更專業(yè)、委員時間更充裕，張群在建議控制委員人數(shù)的同時，于每個委員會至少設(shè)置三名“專任委員”并給發(fā)薪資，對于本職繁忙的委員，張群建議予以撤換，出勤率最低的經(jīng)濟(jì)與教育委員會撤換委員最多，分別達(dá)8人和11人。

張群的建議得到了蔣介石的批準(zhǔn)，各專門委員會得以煥然一新。據(jù)陳布雷統(tǒng)計呈報，自秘書廳成立到1941年5月的兩年之中，負(fù)責(zé)審查中央地方預(yù)算決算等任務(wù)的財政專門委員會共計審查案件1500多件，負(fù)責(zé)戰(zhàn)時法規(guī)核擬工作的法制專門委員會則完成了約700件?？梢?，各專門委員會的工作狀況改進(jìn)明顯，都發(fā)揮著重要的參謀作用。

（本文首刊于《抗日戰(zhàn)爭研究》2019年第1期，原題《蔣介石國防最高委員會的創(chuàng)建》，作者張燚明為復(fù)旦大學(xué)歷史系博士生。本文已經(jīng)作者刪改，原文注釋從略，澎湃新聞經(jīng)授權(quán)發(fā)布。）