2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“加強(qiáng)主要海灣整體規(guī)劃，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，標(biāo)志著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“宏觀區(qū)域布局”向“微觀地理單元深耕”轉(zhuǎn)型。作為全國(guó)海岸線最長(zhǎng)、海洋經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)30年領(lǐng)跑全國(guó)的省份，廣東以“六灣區(qū)一半島”空間布局為基礎(chǔ)，正全力謀劃“十五五”發(fā)展藍(lán)圖。文章基于我國(guó)海域管理提出制度供給與用海需求的現(xiàn)狀，結(jié)合廣東海洋發(fā)展實(shí)際從理論和實(shí)踐層面厘清灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與海灣經(jīng)濟(jì)的差異化定位，深化海域綜合利用與制度創(chuàng)新，全力破解海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展難題。具體聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一般規(guī)律，既認(rèn)識(shí)到大尺度空間層面資源稟賦差異性，又認(rèn)識(shí)到均質(zhì)化小尺度地理單元實(shí)現(xiàn)超越的可能性，將生態(tài)價(jià)值、人均指標(biāo)和公共服務(wù)納入核算，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)機(jī)制，秉承特色資源特色化理念，推動(dòng)海洋資源向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，通過(guò)海洋要素高水平供給推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

文｜胡振宇 綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳） 前海分院副院長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展與海洋經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)委員，博士、研究員

一、問(wèn)題的提出

（一）研究背景與研究框架

海洋經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，海岸帶作為陸海統(tǒng)籌的核心載體，其協(xié)調(diào)發(fā)展直接關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡性與可持續(xù)性。近年來(lái)，中央高度重視海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)，先后出臺(tái)多項(xiàng)政策推動(dòng)海岸帶綜合治理與海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確將“加強(qiáng)主要海灣整體規(guī)劃，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”納入2026年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)之一，標(biāo)志著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“宏觀區(qū)域布局”向“微觀地理單元深耕”轉(zhuǎn)型，為沿海省份破解海岸帶發(fā)展不平衡問(wèn)題提供了方向。

我國(guó)海域管理的制度演進(jìn)可劃分為三個(gè)階段：第一階段是平面化粗放管理階段。2002年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》施行，確立了海域國(guó)家所有權(quán)和有償使用制度，標(biāo)志著我國(guó)海域管理從“無(wú)序”走向“有序”，但用海依據(jù)是海洋功能區(qū)劃，管理模式以“平面化”為主，同一海域設(shè)立一項(xiàng)使用權(quán)，難以適配多元用海需求；第二階段是立體化探索試點(diǎn)階段（2010年代末—2020年代初）。隨著用海矛盾加劇，2019年中辦、國(guó)辦《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次明確“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”，國(guó)務(wù)院后續(xù)相關(guān)文件持續(xù)強(qiáng)化這一要求，江蘇連云港、福建福鼎等多地開(kāi)展立體確權(quán)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“水面+水體+海床”分層利用探索，打破了平面管理的局限；第三階段是精細(xì)化全域推進(jìn)階段。2023年自然資源部《關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》發(fā)布，標(biāo)志著立體設(shè)權(quán)制度在全國(guó)全面推開(kāi)，這一階段的核心突破是海域詳細(xì)規(guī)劃的出現(xiàn)，與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接，強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌和智慧化管理，海南三亞、廣東深圳等地率先出臺(tái)地方海域詳細(xì)規(guī)劃，推動(dòng)管理從“原則性管控”向“精準(zhǔn)化賦能”轉(zhuǎn)型。

廣東作為海洋大省，擁有4084.5公里大陸海岸線（全國(guó)首位）、1963個(gè)海島，海域面積41.93萬(wàn)平方公里，具備發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的天然優(yōu)勢(shì)。自20世紀(jì)90年代起，廣東海洋經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)30年位居全國(guó)首位，2024年海洋生產(chǎn)總值突破2萬(wàn)億元，形成了以海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋裝備制造業(yè)、濱海旅游業(yè)為核心，海洋生物醫(yī)藥、海上風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)快速崛起的產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，廣東將海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“百千萬(wàn)工程”深度綁定，把海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展作為推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要抓手，未來(lái)可通過(guò)發(fā)展海灣經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步激活粵東西北沿?？h域活力，推動(dòng)形成“核帶聯(lián)動(dòng)、陸海統(tǒng)籌”的發(fā)展格局。

本文圍繞“現(xiàn)狀—問(wèn)題—理論—對(duì)策—啟示”邏輯，梳理廣東海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就與海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展、海域綜合利用中的突出問(wèn)題，從“怎么看、怎么算、怎么干”三個(gè)維度構(gòu)建海灣經(jīng)濟(jì)破局的理論框架，梳理海域綜合利用的制度演進(jìn)與實(shí)踐需求，提出廣東以海灣經(jīng)濟(jì)與海域綜合利用協(xié)同破解海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐路徑，吸納海域管理創(chuàng)新的有效經(jīng)驗(yàn)，并提出對(duì)國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)的啟示。核心目標(biāo)是明確海灣經(jīng)濟(jì)的功能定位與發(fā)展路徑，構(gòu)建支撐海灣經(jīng)濟(jì)與海域綜合利用協(xié)同發(fā)展的制度體系，推動(dòng)廣東海洋經(jīng)濟(jì)從“規(guī)模領(lǐng)先”向“質(zhì)量卓越+區(qū)域協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)型，打造全國(guó)海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展與海域高效利用的“廣東樣板”。

（二）概念界定

灣區(qū)經(jīng)濟(jì)以城市群為載體，聚焦全球高端要素集聚與配置，核心特征體現(xiàn)為“總部集聚、金融引領(lǐng)、科技突破、規(guī)則輸出”。國(guó)內(nèi)以粵港澳大灣區(qū)為典型代表，依托廣州、深圳、香港、澳門(mén)等核心城市，在海洋高端裝備研發(fā)、航運(yùn)金融、海事仲裁等領(lǐng)域占據(jù)全國(guó)領(lǐng)先地位，空間形態(tài)呈現(xiàn)“極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐、網(wǎng)絡(luò)化布局”，是服務(wù)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)高地。

海灣經(jīng)濟(jì)以自然形成的海灣為地理單元，立足不同海灣的資源稟賦（漁業(yè)、風(fēng)能、旅游、港口等），走差異化、特色化發(fā)展路徑，核心特征是“空間集約、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)優(yōu)先、在地賦能”，其發(fā)展無(wú)需追求高端總部集聚，而是通過(guò)“一灣一業(yè)”“一灣一特色”布局，實(shí)現(xiàn)海域資源高效利用、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一，是破解海岸帶發(fā)展不平衡的關(guān)鍵載體。

海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展以海岸帶為整體，打破行政區(qū)域界限與產(chǎn)業(yè)分割，實(shí)現(xiàn)陸?？臻g布局協(xié)調(diào)、資源配置優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共治的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，核心是縮小區(qū)域發(fā)展差距、提升資源利用效率、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)韌性，最終實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、生態(tài)高顏值、城鄉(xiāng)高水平融合”。

本文提出的海域綜合利用是指在海域立體分層設(shè)權(quán)基礎(chǔ)上，突破“單一開(kāi)發(fā)、分項(xiàng)目審批”局限，可以海域綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商模式或同一投資開(kāi)發(fā)主體模式，實(shí)現(xiàn)同一海域水面、水體、海床和底土的多元業(yè)態(tài)融合開(kāi)發(fā)，核心是打破按項(xiàng)目批海域模式，實(shí)現(xiàn)以海域引項(xiàng)目。通過(guò)空間立體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局、制度創(chuàng)新保障提升海域資源利用效率與綜合價(jià)值。

表1 海灣經(jīng)濟(jì)與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的差異化特征

二、廣東海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展與海域利用的雙重困境

《廣東“十五五”規(guī)劃建議》提出要“創(chuàng)建全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)”，以“百千萬(wàn)工程”為抓手，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但也必須面對(duì)如下問(wèn)題：

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡呈現(xiàn)固化態(tài)勢(shì)

全省區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出且長(zhǎng)期固化，粵東西北與珠三角差距顯著。2000年珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重約78%，粵東、粵西分別占8.2%、9.1%；至2023年珠三角占比升至81%，差距不僅未縮小，反而擴(kuò)大。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值看，2023年珠三角人均約15.6萬(wàn)元，粵東、粵西分別為4.8萬(wàn)元、5.3萬(wàn)元，差距達(dá)3倍以上。這種區(qū)域落差在海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也同樣明顯，2024年深圳、廣州兩市海洋生產(chǎn)總值合計(jì)超1.1萬(wàn)億元，占全省海洋經(jīng)濟(jì)總量的50.2%，而粵東三市（汕頭、潮州、揭陽(yáng)）合計(jì)占比僅8.3%，粵西三市（湛江、茂名、陽(yáng)江）合計(jì)占比11.5%。

即使在發(fā)展水平較高的粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在顯著不平衡。

2024年深圳、廣州海洋生產(chǎn)總值占大灣區(qū)比重超70%，而珠海、中山、江門(mén)等城市占比不足5%。從城市內(nèi)部看，以深圳為例，南山區(qū)海洋生產(chǎn)總值占全市比重超40%，而大鵬新區(qū)僅占0.8%，以上說(shuō)明大灣區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)資源高度集中于核心城市、核心區(qū)域。以上說(shuō)明全省海洋經(jīng)濟(jì)高度集中于粵港澳大灣區(qū)的城市，而大灣區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)又高度集中于核心城市的核心區(qū)域。

（二）要素和制度供給不足

從要素供給看，資本、技術(shù)、人才等高端要素的核心區(qū)域集聚傾向非常明顯，2024年，珠三角海洋領(lǐng)域研發(fā)投入占全省比重超80%，涉海高端人才占比超75%；而粵東、粵西涉海企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度不足1%，人才缺口超3萬(wàn)人，當(dāng)?shù)睾迟Y源向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化面臨巨大的要素短缺。

從制度供給看，2023年《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設(shè)權(quán)工作的通知》和《海域立體分層設(shè)權(quán)宗海范圍界定指南（試行）》印發(fā)，在國(guó)家層面明確了海域立體分層利用管理制度和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，將傳統(tǒng)二維平面海域拓展為立體維度開(kāi)發(fā)空間，從“一海一權(quán)”的平面管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙晃镆粰?quán)、一證一繳”的立體管理，每個(gè)項(xiàng)目獨(dú)立登記、征收海域使用金。但實(shí)踐上這一按項(xiàng)目申報(bào)的制度體系存在“單一開(kāi)發(fā)、分項(xiàng)目審批”的問(wèn)題，對(duì)于單一主體或多主體形成的聯(lián)合體進(jìn)行海域綜合開(kāi)發(fā)利用尚無(wú)行之有效的便利化申報(bào)、審批實(shí)現(xiàn)路徑，存在一項(xiàng)目一審批的局限，海域綜合利用的“最后一公里”還沒(méi)有打通。

在實(shí)踐中，針對(duì)多產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)發(fā)的需求，尚未建立專(zhuān)門(mén)制度和標(biāo)準(zhǔn)，仍是按項(xiàng)目申報(bào)。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)層面，若同一主體進(jìn)行海域多層開(kāi)發(fā)面臨海域使用金繳納過(guò)重問(wèn)題。以深圳為例，盡管已通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》確立了海域詳細(xì)規(guī)劃的法定審批依據(jù)地位，形成“市級(jí)+區(qū)級(jí)”“總體規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃+專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”的“兩級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃體系，但規(guī)劃對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、產(chǎn)業(yè)融合趨勢(shì)等考量仍不充分，更多聚焦“管得住”，部分海洋產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施難以落地。此外，以海灣為載體的頂層設(shè)計(jì)有待強(qiáng)化。海岸帶發(fā)展涉及多個(gè)行政區(qū)域與部門(mén)（自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通等），不同區(qū)域間，缺乏對(duì)海灣資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)同利用，有些海灣內(nèi)部分屬不同行政主體，也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)，缺乏產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同與資源共享。

表2 目前海域分層設(shè)權(quán)、綜合管理情況

（三）本土產(chǎn)業(yè)主體培育滯后

海灣經(jīng)濟(jì)還面臨一個(gè)重要問(wèn)題就是根植于本土的產(chǎn)業(yè)主體缺位：一是與灣區(qū)經(jīng)濟(jì)銜接不緊，未能有效承接核心區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與技術(shù)輻射，難以融入高端產(chǎn)業(yè)鏈體系。二是與海灣特色資源融合不深，存在資源優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)價(jià)值的轉(zhuǎn)化斷層，具體表現(xiàn)為資源利用表層化、產(chǎn)業(yè)鏈條碎片化、利益聯(lián)結(jié)松散化。

表3 本土產(chǎn)業(yè)主體缺位

三、海灣經(jīng)濟(jì)破局的理論與實(shí)踐

（一）把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非追求“平均主義”，而是要實(shí)現(xiàn)“機(jī)會(huì)均等、差距適度、協(xié)同高效”，核心是遵循“以人為本”與“尊重自然”雙重邏輯?！耙匀藶楸尽币蟊Ｕ暇用衿降认碛邪l(fā)展成果，縮小人均收入、公共服務(wù)差距；“尊重自然”要求順應(yīng)資源稟賦分布規(guī)律，避免違背自然條件的“逆規(guī)律發(fā)展”。胡煥庸線所揭示的人口、經(jīng)濟(jì)分布落差，本質(zhì)上是資源稟賦（土地、水資源、生態(tài)環(huán)境）差異的必然結(jié)果，難以通過(guò)人為手段徹底抹平，但可通過(guò)要素創(chuàng)新與空間重構(gòu)實(shí)現(xiàn)“局部均衡”。

新發(fā)展要素突破傳統(tǒng)約束，海灣經(jīng)濟(jì)具備“超越性”價(jià)值。傳統(tǒng)發(fā)展模式下，區(qū)域發(fā)展高度依賴(lài)土地、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)要素，資源稟賦劣勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)；而清潔能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧技術(shù)等新發(fā)展要素的出現(xiàn)，為均質(zhì)化、小尺度地理單元突破資源約束提供了可能。海灣作為自然形成的地理單元，兼具“生態(tài)承載、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合”多重功能，能夠承接海上風(fēng)電、海底數(shù)據(jù)中心、智慧海洋牧場(chǎng)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)“以新要素破解老難題”。

海灣經(jīng)濟(jì)的核心在于連接“核心”與“邊緣”，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充與延伸，通過(guò)“核心樞紐+特色節(jié)點(diǎn)”協(xié)同，破解區(qū)域發(fā)展不平衡。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)（如粵港澳大灣區(qū)）聚焦高端要素集聚與全球資源配置，為海灣經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)、資本、市場(chǎng)支撐；海灣經(jīng)濟(jì)則承接灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與功能疏解，提供生態(tài)空間、產(chǎn)業(yè)配套與要素供給，形成“灣區(qū)引領(lǐng)、海灣支撐、城鄉(xiāng)融合”的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，即使在大灣區(qū)內(nèi)部，海灣經(jīng)濟(jì)也能通過(guò)“一灣一特色”布局，優(yōu)化內(nèi)部功能分布，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部、核心城市與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

海域利用同樣需要遵循自然規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，宏觀上“疏近用遠(yuǎn)”“優(yōu)近拓遠(yuǎn)”，嚴(yán)格管控近岸海域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化近岸海域功能，聚焦高端濱海旅游、臨港高端制造等高效益業(yè)態(tài)，大力拓展深遠(yuǎn)?？臻g，將深遠(yuǎn)海作為海洋牧場(chǎng)、海上風(fēng)電、新能源開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)的核心承載區(qū)，緩解近岸空間壓力。海域綜合利用制度建設(shè)是破解海岸帶發(fā)展深層次矛盾的重要抓手。

（二）建立“生態(tài)—人均—公共服務(wù)”三位一體核算體系

傳統(tǒng)的生產(chǎn)總值核算方法未充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的隱性?xún)r(jià)值，也難以反映區(qū)域間人均發(fā)展水平差異和基本公共服務(wù)供給水平。通過(guò)構(gòu)建“生態(tài)價(jià)值+經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出+人均效益+公共服務(wù)”核算體系，可突破傳統(tǒng)核算局限，將藍(lán)碳儲(chǔ)量、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)旅游等生態(tài)價(jià)值及人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生態(tài)紅利、基本公共服務(wù)覆蓋率等核心指標(biāo)，納入?yún)^(qū)域發(fā)展成果評(píng)價(jià)。

在海域利用核算中，還應(yīng)補(bǔ)充集約利用系數(shù)、產(chǎn)業(yè)融合效益、生態(tài)保護(hù)成效等指標(biāo)，如同一海域立體利用的產(chǎn)值密度、融合業(yè)態(tài)的協(xié)同效益、用海項(xiàng)目的生態(tài)影響系數(shù)等，推動(dòng)海域資源從“單一利用”向“多元高效”轉(zhuǎn)型。通過(guò)多維度指標(biāo)的協(xié)同核算，引導(dǎo)海灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“規(guī)模增長(zhǎng)”向“質(zhì)量提升、人均均衡、服務(wù)普惠”轉(zhuǎn)型，確保生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為居民可感知的人均收益，人均收益增長(zhǎng)支撐基本公共服務(wù)提質(zhì)，最終形成“生態(tài)保護(hù)筑牢基礎(chǔ)、人均增長(zhǎng)體現(xiàn)成效、公共服務(wù)兜牢底線”的良性循環(huán)。

（三）秉承特色資源特色化理念，推動(dòng)生產(chǎn)力有效轉(zhuǎn)化

針對(duì)不同海灣的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引導(dǎo)各方資本布局主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一灣一特色”差異化發(fā)展，如風(fēng)電資源豐富的海灣重點(diǎn)發(fā)展海上風(fēng)電及配套產(chǎn)業(yè)，旅游資源獨(dú)特的海灣聚焦濱海文旅融合發(fā)展，漁業(yè)資源充沛的海灣打造現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)，通過(guò)“主產(chǎn)業(yè)+配套業(yè)態(tài)”推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升附加值。

針對(duì)海灣地區(qū)要素供給不足問(wèn)題，強(qiáng)化“科技、金融、人才”三大要素賦能，破解資源轉(zhuǎn)化瓶頸?？萍紝用?，推動(dòng)灣區(qū)核心城市科研機(jī)構(gòu)與海灣企業(yè)共建研發(fā)平臺(tái)，轉(zhuǎn)化先進(jìn)技術(shù)；金融層面，設(shè)立海灣經(jīng)濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)貸款、藍(lán)色債券，支持涉海企業(yè)融資；人才層面，通過(guò)“訂單式培養(yǎng)”“柔性引才”等方式，解決當(dāng)?shù)厝瞬湃笨?，推?dòng)海灣資源向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

針對(duì)海域利用的制度困境，堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、審批高效、制度健全、協(xié)同有力”，以海洋要素高質(zhì)量供給推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。規(guī)劃層面要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)需求導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃引項(xiàng)目”“海域等項(xiàng)目”；審批層面要推動(dòng)從“項(xiàng)目用海”向“區(qū)域用?！鞭D(zhuǎn)型，提升供給效率；制度層面要健全融合開(kāi)發(fā)激勵(lì)政策，激活市場(chǎng)活力；協(xié)同層面要打破部門(mén)分割與數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動(dòng)。

四、推進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與海灣經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

（一）厘清定位，構(gòu)建灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與海灣經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展格局

明確差異化功能定位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)聚焦“全球資源配置、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)”，重點(diǎn)發(fā)展海洋高端裝備、航運(yùn)金融、海事仲裁等高端產(chǎn)業(yè)；海灣經(jīng)濟(jì)聚焦“特色產(chǎn)業(yè)培育、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，重點(diǎn)發(fā)展風(fēng)電、漁業(yè)、文旅、臨港制造等特色產(chǎn)業(yè)與配套業(yè)態(tài)。通過(guò)功能分工，形成“灣區(qū)引領(lǐng)創(chuàng)新、海灣承接轉(zhuǎn)化”協(xié)同機(jī)制，粵港澳大灣區(qū)向粵東、粵西海灣轉(zhuǎn)移技術(shù)、產(chǎn)能，賦能海洋新能源、海洋生物、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)；海灣地區(qū)的優(yōu)質(zhì)海產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品，通過(guò)灣區(qū)市場(chǎng)走向全球，為粵港澳大灣區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)等提供能源支撐。

建立省、市、縣、灣協(xié)同機(jī)制，由省級(jí)層面統(tǒng)籌制定海灣規(guī)劃，打破行政壁壘，推動(dòng)核心城市與粵東、粵西城市簽訂合作協(xié)議，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)共享、市場(chǎng)互通等方面開(kāi)展深度合作。設(shè)立跨區(qū)域海灣經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌資源配置、協(xié)調(diào)利益分配，解決跨區(qū)域發(fā)展矛盾。針對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展不均問(wèn)題，依托海灣資源優(yōu)化功能布局，促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)。支持深圳大鵬灣與香港北部都會(huì)區(qū)共建“深港東部海洋合作圈”，試點(diǎn)科研人才跨境執(zhí)業(yè)、科研經(jīng)費(fèi)共享；支持珠海萬(wàn)山群島與澳門(mén)共建“海洋文旅合作區(qū)”，推動(dòng)游艇自由行、郵輪便利通關(guān)；支持江門(mén)銀湖灣與中山、佛山共建“臨港產(chǎn)業(yè)合作區(qū)”，承接核心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)部“核心——周邊”協(xié)同發(fā)展。

（二）拓展空間，創(chuàng)新海域綜合利用模式

在海域水面、水體、海底分層確權(quán)的基礎(chǔ)上，參照陸上宗地多功能利用模式，推行“同一海域、多元利用”，一次申報(bào)、一次審批，改變“分項(xiàng)目申報(bào)、碎片化開(kāi)發(fā)”現(xiàn)狀。在粵港澳大灣區(qū)、汕尾等區(qū)域試點(diǎn)海面布局風(fēng)機(jī)陣列發(fā)展海上風(fēng)電、中間水體發(fā)展深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖、海底推進(jìn)底播或生態(tài)修復(fù)，形成“海面發(fā)電、水中養(yǎng)魚(yú)、海底固碳”多重效益。培育海域綜合運(yùn)營(yíng)商，負(fù)責(zé)海域多功能開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)與管理，提升資源利用效率。

以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成“主產(chǎn)業(yè)+配套業(yè)態(tài)”互補(bǔ)格局，破解深遠(yuǎn)海開(kāi)發(fā)瓶頸。在陽(yáng)江、汕頭等海上風(fēng)電基地，推動(dòng)“風(fēng)電+制氫”“風(fēng)電+儲(chǔ)能”融合，解決深遠(yuǎn)海風(fēng)電消納難題；在珠江口盆地，探索“風(fēng)電+油氣”模式，為深遠(yuǎn)海油氣平臺(tái)提供綠色電力，降低碳排放強(qiáng)度；在湛江、茂名等沿海區(qū)域，構(gòu)建“海洋牧場(chǎng)+冷鏈物流+預(yù)制菜”產(chǎn)業(yè)鏈，提高海產(chǎn)品深加工度，提升產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。打造海上產(chǎn)業(yè)綜合體，實(shí)現(xiàn)整體開(kāi)發(fā)。以統(tǒng)一規(guī)劃為引領(lǐng)，將風(fēng)電、光伏、養(yǎng)殖、文旅、科研等業(yè)態(tài)整合為綜合性海上產(chǎn)業(yè)園，核心是“規(guī)劃統(tǒng)籌、多業(yè)共生”。在萬(wàn)山群島規(guī)劃建設(shè)集海洋觀測(cè)、風(fēng)電示范、休閑旅游、科研試驗(yàn)于一體的綜合開(kāi)發(fā)體，依托國(guó)家海洋綜合試驗(yàn)場(chǎng)（珠海），實(shí)現(xiàn)科研設(shè)施與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目協(xié)同布局。在“黃金內(nèi)灣”聚焦海洋高端裝備、藍(lán)色碳匯技術(shù)、海洋生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，打造“研發(fā)+中試+生產(chǎn)+應(yīng)用”全鏈條產(chǎn)業(yè)生態(tài)，打破行政邊界限制，實(shí)現(xiàn)資源要素優(yōu)化配置。

（三）制度創(chuàng)新，構(gòu)建全鏈條支撐體系

完善規(guī)劃體系。編制海灣“多規(guī)合一”詳細(xì)規(guī)劃，強(qiáng)化統(tǒng)籌引領(lǐng)。以自然海灣為單元，打破行政區(qū)域界限，整合國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。將海灣規(guī)劃與“百千萬(wàn)工程”縣域發(fā)展需求深度銜接，在沿?？h（市、區(qū)）明確“風(fēng)電+牧場(chǎng)”“文旅+能源”等融合業(yè)態(tài)的空間載體。劃定融合開(kāi)發(fā)核心區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，從源頭避免用海沖突。借鑒韓國(guó)《海洋產(chǎn)業(yè)集群基本計(jì)劃》等經(jīng)驗(yàn)，明確各海灣發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)方向與保障措施。強(qiáng)化規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)需求導(dǎo)向，將海域詳細(xì)規(guī)劃納入國(guó)家法定規(guī)劃體系，提升其法律地位和強(qiáng)制力。編制過(guò)程中，開(kāi)展詳實(shí)的資源調(diào)查與產(chǎn)業(yè)需求評(píng)估，精準(zhǔn)對(duì)接海洋風(fēng)電、光伏、養(yǎng)殖、旅游、科研等多元用海需求，明確不同海域的主導(dǎo)功能、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、立體分層設(shè)權(quán)指引，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。同時(shí)，強(qiáng)化海岸帶專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與海域詳細(xì)規(guī)劃的銜接，將產(chǎn)業(yè)融合、基礎(chǔ)設(shè)施配套等需求納入規(guī)劃，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施用海、融合項(xiàng)目用海與規(guī)劃導(dǎo)向提前契合，從源頭破解落地難題。

表4 韓國(guó)《海洋產(chǎn)業(yè)集群基本計(jì)劃》（2022-2026，第2次）

優(yōu)化審批流程。推動(dòng)審批模式從“項(xiàng)目用?！毕颉皡^(qū)域用?！鞭D(zhuǎn)型，提升供給效率。以海域詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，推行“區(qū)域整體論證+單個(gè)項(xiàng)目備案”的審批模式。在規(guī)劃獲批區(qū)域內(nèi)，提前完成海域使用論證、生態(tài)評(píng)估等前期工作，企業(yè)入駐時(shí)無(wú)需重復(fù)論證，僅需備案即可開(kāi)工，大幅縮短審批周期。深化“多評(píng)合一、并聯(lián)審批”改革，整合跨部門(mén)審批事項(xiàng)，建立協(xié)同審批機(jī)制，破解權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題。針對(duì)立體分層用海項(xiàng)目，明確不同空間層次的使用權(quán)歸屬和利用規(guī)則，簡(jiǎn)化兼容利用審批流程，為多產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)發(fā)掃清障礙。

健全激勵(lì)政策。創(chuàng)新激勵(lì)性政策，強(qiáng)化要素保障。優(yōu)化海域使用金征收方式，同一業(yè)主在同一海域的多種開(kāi)發(fā)，按最高標(biāo)準(zhǔn)單一征收，不重復(fù)疊加；多個(gè)主體聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，按產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)比例減免新增用海類(lèi)型的海域使用金。探索“海域使用金返還”機(jī)制，返還資金專(zhuān)項(xiàng)用于海洋生態(tài)修復(fù)。設(shè)立省級(jí)海灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金，優(yōu)先支持“百千萬(wàn)工程”典型縣的融合項(xiàng)目。推廣藍(lán)色債券、碳匯保險(xiǎn)、海域使用權(quán)質(zhì)押貸款等金融工具，解決涉海企業(yè)融資難題。建立健全融合開(kāi)發(fā)制度體系，激活市場(chǎng)活力。針對(duì)“海上風(fēng)電+海洋牧場(chǎng)”“風(fēng)電制氫”“海上能源島”等新業(yè)態(tài)，制定專(zhuān)門(mén)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全規(guī)范和管理辦法。建立節(jié)約集約用海獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)立體利用、生態(tài)友好型開(kāi)發(fā)模式給予財(cái)政補(bǔ)貼或用海指標(biāo)傾斜。探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)成效與用海權(quán)益掛鉤，鼓勵(lì)企業(yè)參與海域生態(tài)修復(fù)。

構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。打破部門(mén)分割與數(shù)據(jù)壁壘，建立海洋、漁業(yè)、交通、能源等部門(mén)常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門(mén)在海域綜合利用中的職責(zé)分工，避免權(quán)責(zé)交叉或監(jiān)管真空。統(tǒng)一涉海數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合生態(tài)、水文、產(chǎn)業(yè)、審批等分散在不同部門(mén)的數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建全域統(tǒng)一的海域資源“數(shù)字底圖”，為規(guī)劃編制、審批監(jiān)管、科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)支撐。

（四）主體培育，發(fā)展新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

本文所指的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)指由農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或多元資本參與投資，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合、綠色發(fā)展和現(xiàn)代治理，深度融合本地資源，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

在空間格局上，新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早已不是20世紀(jì)80年代“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的原始狀態(tài)，而是更多地向縣域經(jīng)濟(jì)圈、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園、特色小鎮(zhèn)等平臺(tái)集聚。

表5 傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)涵對(duì)比

依托海灣，集群發(fā)展，打造特色產(chǎn)業(yè)高地。聚焦海上風(fēng)電裝備制造、海洋電子信息、現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)等適海項(xiàng)目，集聚上下游企業(yè)，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈。支持沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)特色海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善標(biāo)準(zhǔn)廠房、物流倉(cāng)儲(chǔ)、檢驗(yàn)檢測(cè)等配套設(shè)施，吸引中小企業(yè)入駐。

主動(dòng)融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，成為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)功能疏解和產(chǎn)業(yè)協(xié)作的重要節(jié)點(diǎn)。

與大灣區(qū)港口共建組合港、流通網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”，降低物流成本；與灣區(qū)科研機(jī)構(gòu)共建研發(fā)平臺(tái)，轉(zhuǎn)化先進(jìn)技術(shù)，提升產(chǎn)品附加值，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)+灣區(qū)資源”協(xié)同發(fā)展。通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，推動(dòng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與村（社區(qū)）結(jié)對(duì)，將企業(yè)資本、技術(shù)與鄉(xiāng)村資源、勞動(dòng)力對(duì)接。

堅(jiān)守綠色發(fā)展底線，將生態(tài)保護(hù)融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過(guò)程。發(fā)展生態(tài)漁業(yè)與濱海旅游融合業(yè)態(tài)，平衡養(yǎng)殖規(guī)模和旅游接待量，守護(hù)海洋生態(tài)。推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，推動(dòng)涉海企業(yè)節(jié)能減排，確保海灣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

（五）協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建多層次合作網(wǎng)絡(luò)

深化粵港澳大灣區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。發(fā)揮香港在海事服務(wù)、仲裁、再保險(xiǎn)等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，與深圳科技創(chuàng)新能力、廣東產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)形成互補(bǔ)。依托香港北部都會(huì)區(qū)，加強(qiáng)跨境文旅協(xié)同發(fā)展，探索帆船賽事、游艇自由行、郵輪便利通關(guān)等制度創(chuàng)新。試點(diǎn)“科研人才跨境執(zhí)業(yè)備案制”，允許香港教授全職授課、共享科研經(jīng)費(fèi)。借勢(shì)人才簽注新政策，設(shè)立“深港海洋人才專(zhuān)項(xiàng)簽注通道”，對(duì)香港海洋科研人員、文旅運(yùn)營(yíng)人才免提交人才證明，直接簽發(fā)3年多次往返簽注。

建立粵東、粵西海灣經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)汕頭—潮州—揭陽(yáng)灣區(qū)與湛江—茂名—陽(yáng)江灣區(qū)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)交流與市場(chǎng)互通。引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)向粵東、粵西梯度轉(zhuǎn)移。統(tǒng)籌推進(jìn)沿海交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低區(qū)域物流成本。共享生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合開(kāi)展海灣生態(tài)修復(fù)與污染治理，打造省域海岸帶生態(tài)屏障。

將海灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，形成“海洋產(chǎn)業(yè)+內(nèi)陸配套”格局。支持內(nèi)陸城市與沿海城市共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，內(nèi)陸城市提供土地、勞動(dòng)力資源，沿海城市提供海洋產(chǎn)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)渠道。推動(dòng)內(nèi)陸農(nóng)產(chǎn)品與海洋產(chǎn)品冷鏈物流網(wǎng)絡(luò)融合，構(gòu)建“陸海聯(lián)動(dòng)”物流體系。

利用海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作機(jī)遇，探索推廣“并行港”模式，在航線布局、口岸通關(guān)等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同，推動(dòng)廣東沿海港口與海南自貿(mào)港互聯(lián)互通，為廣東企業(yè)以海南為支點(diǎn)拓展東盟市場(chǎng)提供機(jī)遇。加強(qiáng)與“一帶一路”共建國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)海上風(fēng)電、海洋裝備等產(chǎn)業(yè)“走出去”。借鑒歐盟國(guó)際戰(zhàn)略集群伙伴關(guān)系經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)廣東海灣產(chǎn)業(yè)集群與國(guó)外知名集群開(kāi)展國(guó)際研發(fā)合作，拓寬要素配置空間，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會(huì)精神研究之‘廣東推動(dòng)海洋科技創(chuàng)新和海洋管理體制機(jī)制改革研究’”。

本文刊發(fā)于《特區(qū)實(shí)踐與理論》2026年第1期，如需下載引用，請(qǐng)上中國(guó)知網(wǎng)，或國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中心（https://www.ncpssd.org/journal/details?gch=89350X&nav=1&langType=1），或《特區(qū)實(shí)踐與理論》雜志社官網(wǎng)（http://www.szps.gov.cn/shenzhen/zzs/bkjj/index.html）下載。