公共數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。公共數(shù)據(jù)主要形成于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及其他依法履行公共管理、公共服務(wù)職能的組織履職過程中，既是提升治理能力、優(yōu)化公共服務(wù)的重要支撐，也是推動數(shù)據(jù)要素流通、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要資源。

近年來，中國持續(xù)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用，相關(guān)政策文件密集出臺，地方探索不斷展開，公共數(shù)據(jù)開放平臺、授權(quán)運(yùn)營平臺和場景應(yīng)用試點(diǎn)迅速增多，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)入由“能否開放”轉(zhuǎn)向“如何高質(zhì)量利用”的新階段。尤其是在“十五五”時期，加快建設(shè)開放共享安全的全國一體化數(shù)據(jù)市場，已經(jīng)成為完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、釋放數(shù)據(jù)要素價值的重要任務(wù)。在這一背景下，公共數(shù)據(jù)能否穩(wěn)定供給、規(guī)范流通并實(shí)現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化，已經(jīng)不只是技術(shù)問題和管理問題，而是一個需要從法治層面作出回應(yīng)的制度問題。

當(dāng)前公共數(shù)據(jù)治理面臨的核心矛盾在于，公共數(shù)據(jù)同時具有鮮明的公共屬性與現(xiàn)實(shí)的資源屬性。一方面，公共數(shù)據(jù)生成于公共管理與公共服務(wù)過程之中，其取得和積累依托于公共權(quán)力運(yùn)行與公共資源投入，因而原則上應(yīng)當(dāng)服務(wù)于全社會，向社會公眾和市場主體依法開放共享。另一方面，公共數(shù)據(jù)在經(jīng)過歸集、清洗、標(biāo)注、治理、關(guān)聯(lián)和開發(fā)之后，又能夠形成具有較高利用價值的數(shù)據(jù)資源，能夠進(jìn)入產(chǎn)業(yè)場景、賦能經(jīng)營活動、形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，從而表現(xiàn)出明顯的要素屬性和經(jīng)濟(jì)價值?，F(xiàn)實(shí)中這兩種屬性經(jīng)常被割裂對待：有的地方過于強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的公共屬性，將其視為只能保管、控制和有限公開的行政信息資源，結(jié)果導(dǎo)致開放不足、更新滯后、利用率不高；有的地方又過于強(qiáng)調(diào)其資源屬性，容易把公共數(shù)據(jù)理解為可以直接經(jīng)營和變現(xiàn)的一般性資產(chǎn)，進(jìn)而淡化其公共利益基礎(chǔ)，甚至誘發(fā)不當(dāng)收費(fèi)、權(quán)責(zé)失衡和公共利益受損等問題。當(dāng)前真正需要解決的問題，不是在“共享”和“運(yùn)營”之間二選一，而是要建立一套同時約束開放責(zé)任與價值實(shí)現(xiàn)責(zé)任的制度框架。

從制度上看，公共數(shù)據(jù)治理不能繼續(xù)停留在單一邏輯之下。無論單純沿用政府信息公開的制度思路，還是簡單移植一般性資產(chǎn)運(yùn)營邏輯，都不足以回應(yīng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)需求。更可行的路徑，是在公共數(shù)據(jù)治理中確立雙義務(wù)機(jī)制，即由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)同時承擔(dān)共享開放義務(wù)與依法增值義務(wù)，并通過不同的規(guī)則、不同的邊界和不同的程序分別落實(shí)。前者體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的公共底色，后者體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)功能；前者防止公共數(shù)據(jù)被過度封閉，后者防止公共數(shù)據(jù)沉睡閑置。只有把這兩項(xiàng)義務(wù)同時立起來，公共數(shù)據(jù)治理才能真正擺脫“重控制輕利用”或者“重經(jīng)營輕公益”的失衡狀態(tài)。

共享開放義務(wù)是公共數(shù)據(jù)治理的底線責(zé)任

公共數(shù)據(jù)是公共治理活動中形成的數(shù)據(jù)資源，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)不能僅僅承擔(dān)保存、歸檔和內(nèi)部使用的職責(zé)，還必須承擔(dān)面向社會提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的責(zé)任。共享開放義務(wù)的制度意義，就在于把公共數(shù)據(jù)的公共屬性轉(zhuǎn)化為可落實(shí)、可檢驗(yàn)的法定義務(wù)。這里所說的“共享開放”，是要求公共數(shù)據(jù)能夠以可獲取、可理解、可處理、可復(fù)用的方式持續(xù)供給社會。共享開放義務(wù)的核心，不在“有沒有開放動作”，而在“能不能形成有效供給”。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)開放最常見的問題是開放質(zhì)量不高。有的平臺雖然上線，但數(shù)據(jù)顆粒度粗、更新頻率低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、機(jī)器可讀性差，甚至只開放了一些低價值、低關(guān)聯(lián)度的數(shù)據(jù)，真正有利用需求的數(shù)據(jù)卻遲遲未被納入。其結(jié)果是“平臺很熱鬧，數(shù)據(jù)不好用”，形式開放與實(shí)質(zhì)利用之間出現(xiàn)明顯斷裂。

因此，共享開放義務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括四方面內(nèi)容。其一，明確開放范圍。應(yīng)當(dāng)通過分類分級制度，劃清無條件開放、受限開放和禁止開放的邊界，防止因邊界模糊而導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)要么一概不放、要么無序流出。其二，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。開放的數(shù)據(jù)應(yīng)具備必要的準(zhǔn)確性、完整性、標(biāo)準(zhǔn)化和機(jī)器可讀性，能夠滿足實(shí)際處理和再利用需求。其三，保障持續(xù)供給。公共數(shù)據(jù)開放不能是一陣風(fēng)，也不能把開放平臺建成一次性工程，而應(yīng)形成穩(wěn)定更新、持續(xù)維護(hù)的運(yùn)行機(jī)制。其四，堅持平等可及。公共數(shù)據(jù)作為公共資源，原則上應(yīng)向社會主體平等開放，不應(yīng)通過不合理?xiàng)l件設(shè)置造成事實(shí)上的差別供給或者選擇性供給。尤其需要看到，在“十五五”時期推進(jìn)全國一體化數(shù)據(jù)市場建設(shè)的背景下，公共數(shù)據(jù)共享開放已經(jīng)不只是地方治理層面的內(nèi)部事務(wù)，而是統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)。如果缺乏高質(zhì)量、跨區(qū)域、可持續(xù)的公共數(shù)據(jù)供給，全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)流通規(guī)則、要素配置機(jī)制和應(yīng)用創(chuàng)新生態(tài)都難以建立。

依法增值義務(wù)是公共數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的積極職責(zé)

公共數(shù)據(jù)治理不應(yīng)僅聚焦于“能否開放”的問題，更需回應(yīng)“如何實(shí)現(xiàn)更優(yōu)利用”的問題。公共數(shù)據(jù)的歸集、治理、脫敏、關(guān)聯(lián)、更新以及安全保障等環(huán)節(jié)，均需持續(xù)的資源投入與專業(yè)能力的支撐。若僅強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放，而忽視利用機(jī)制的建設(shè)，公共數(shù)據(jù)易停留在靜態(tài)公開與低水平流通階段，難以切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能與發(fā)展動能。在此意義上，依法增值義務(wù)應(yīng)被視作公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的一項(xiàng)積極責(zé)任。公共數(shù)據(jù)價值的實(shí)現(xiàn)固然不能排斥市場機(jī)制，也不應(yīng)回避產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化與產(chǎn)品開發(fā)，但公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的并非單純追求收益最大化的商業(yè)任務(wù)，而是要求公共數(shù)據(jù)在合法、安全且受約束的條件下實(shí)現(xiàn)更高水平的利用，促使公共數(shù)據(jù)從“存量資源”轉(zhuǎn)化為“發(fā)展能力”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共資源利用效率與社會整體效益。

在現(xiàn)行制度體系下，依法履行增值義務(wù)最為關(guān)鍵的實(shí)現(xiàn)路徑，是構(gòu)建規(guī)范化的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制。對于不適宜無條件公開但具有較高開發(fā)價值的數(shù)據(jù)而言，授權(quán)運(yùn)營提供了一條相對可行的制度路徑。通過規(guī)則清晰、程序規(guī)范、責(zé)任明確的授權(quán)安排，可使符合條件的市場主體在安全可控的前提下，開展數(shù)據(jù)加工、融合開發(fā)以及產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，從而推動公共數(shù)據(jù)切實(shí)融入實(shí)體應(yīng)用場景。《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）在制度層面明確認(rèn)可了公共數(shù)據(jù)的要素屬性和市場化價值，為過去存在爭議的公共數(shù)據(jù)有償使用問題提供了政策支撐，秉持頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的原則，鼓勵有條件的地區(qū)、部門、企業(yè)率先開展實(shí)踐，為各地探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)利用的具體模式“預(yù)留空間”。這種表態(tài)直接推動了后續(xù)各地的實(shí)踐探索。

然而，授權(quán)運(yùn)營能否切實(shí)履行依法增值的功能，關(guān)鍵并非在于“釋放的數(shù)據(jù)量”，而在于規(guī)則是否明晰、邊界是否確切。公共數(shù)據(jù)一旦進(jìn)入運(yùn)營階段，便會面臨授權(quán)范圍、收益分配、競爭秩序、安全責(zé)任、個人信息保護(hù)、公共利益保障等一系列問題。若規(guī)則設(shè)計欠妥，授權(quán)運(yùn)營極易陷入兩種偏差：其一，名義上開展運(yùn)營，實(shí)則形成新的封閉與壟斷；其二，過度商業(yè)化，忽視公共屬性與公共利益的約束。因此，依法增值義務(wù)必須構(gòu)建于規(guī)范授權(quán)、透明程序、可監(jiān)督運(yùn)行以及風(fēng)險可控的基礎(chǔ)之上。換言之，依法增值并非“運(yùn)營優(yōu)先”，而是“規(guī)則先行”；并非簡單地移交數(shù)據(jù)，而是通過制度設(shè)計明確可利用的空間與不可逾越的邊界。

雙義務(wù)機(jī)制的關(guān)鍵在于把開放底線與運(yùn)營邊界同時劃清

共享開放義務(wù)與依法增值義務(wù)并非相互獨(dú)立的兩套邏輯體系，而是公共數(shù)據(jù)治理的兩個維度，真正的難點(diǎn)在于如何達(dá)成二者的有效銜接。共享開放義務(wù)著重強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)應(yīng)持續(xù)向社會供給，避免公共資源過度封閉；依法增值義務(wù)則強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)需融入應(yīng)用場景、形成實(shí)際應(yīng)用并釋放價值，防止資源閑置及低效利用。若缺失共享開放義務(wù)，公共數(shù)據(jù)易出現(xiàn)部門化、內(nèi)部化現(xiàn)象；若缺失依法增值義務(wù)，公共數(shù)據(jù)可能長期處于低水平開放狀態(tài)，難以推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。公共數(shù)據(jù)治理的核心任務(wù)在于在二者之間構(gòu)建穩(wěn)定的秩序。

因此，雙義務(wù)機(jī)制的制度價值在于提供一個能夠整合現(xiàn)有規(guī)則、統(tǒng)籌現(xiàn)實(shí)需求的分析框架。按照這一框架，開放與運(yùn)營是先后銜接、功能各異的制度安排：應(yīng)當(dāng)開放的數(shù)據(jù)，要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定開放、提升質(zhì)量、保障平等可及；不宜無條件開放但確有開發(fā)價值的數(shù)據(jù)，要通過授權(quán)運(yùn)營等機(jī)制依法利用；無論開放還是運(yùn)營，都必須納入安全治理、權(quán)益保護(hù)和責(zé)任約束的法治框架之中。如此一來，公共數(shù)據(jù)治理就不再圍繞抽象歸屬問題反復(fù)爭辯，而能夠轉(zhuǎn)向更具體的規(guī)則構(gòu)建：哪些數(shù)據(jù)應(yīng)開放、開放的程度如何、由誰運(yùn)營、按照何種程序運(yùn)營、收益如何分配、風(fēng)險如何防控、責(zé)任如何承擔(dān)。

進(jìn)入“十五五”時期，公共數(shù)據(jù)制度建設(shè)的重點(diǎn)是要在更高層面形成可復(fù)制、可銜接、可推廣的統(tǒng)一規(guī)則體系。各地在開放、授權(quán)運(yùn)營、交易規(guī)則和安全治理方面已積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但規(guī)則差異仍然較大，不利于全國一體化數(shù)據(jù)市場建設(shè)。因此，下一階段應(yīng)圍繞授權(quán)程序、收益分配、安全標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任機(jī)制等重點(diǎn)問題，提煉形成具備“最小一致性”的基礎(chǔ)規(guī)則，并逐步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域制度銜接。對于全國一體化數(shù)據(jù)市場而言，最需要的并非地方經(jīng)驗(yàn)的簡單疊加，而是能夠跨區(qū)域適用的基礎(chǔ)規(guī)則。

以雙義務(wù)機(jī)制推進(jìn)公共數(shù)據(jù)制度法治化

從長遠(yuǎn)視角來看，公共數(shù)據(jù)治理的核心在于將共享責(zé)任與增值責(zé)任一并納入法治范疇，構(gòu)建邊界清晰、程序明確、責(zé)任可追溯的制度體系。雙義務(wù)機(jī)制的價值在于，通過共享開放義務(wù)強(qiáng)化公共服務(wù)責(zé)任，借助依法增值義務(wù)構(gòu)建規(guī)范利用機(jī)制，從而使公共數(shù)據(jù)既保留公益屬性，又能釋放要素活力。唯有明確開放底線、劃定運(yùn)營邊界，并將安全治理與公共利益保護(hù)融入具體規(guī)則，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用才有可能真正邁向法治化、規(guī)范化與可持續(xù)化。

未來，無論是制定公共數(shù)據(jù)專門立法，還是在相關(guān)數(shù)據(jù)流通制度中完善配套規(guī)則，均應(yīng)將雙義務(wù)機(jī)制作為基礎(chǔ)性制度理念納入規(guī)范體系。就公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)而言，這意味著其職責(zé)不再局限于“管控數(shù)據(jù)”，亦非單純“推動利用”，而是需同時承擔(dān)高質(zhì)量開放供給與依法規(guī)范開發(fā)兩方面的責(zé)任。從制度建設(shè)層面來看，這意味著應(yīng)圍繞開放范圍、開放標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)程序、收益規(guī)則、安全義務(wù)及責(zé)任機(jī)制等議題構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)則。對于司法與執(zhí)法實(shí)踐而言，這也意味著未來在處理公共數(shù)據(jù)爭議時，不能僅從單一維度理解公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)，而應(yīng)結(jié)合其公共屬性與資源屬性，考量相關(guān)主體是否履行共享開放義務(wù)，是否遵循依法增值的邊界要求。

歸根結(jié)底，公共數(shù)據(jù)治理的核心目標(biāo)是在公共利益保障與數(shù)據(jù)價值釋放之間構(gòu)建穩(wěn)定、清晰且具可操作性的制度秩序。共享開放與依法增值雙義務(wù)機(jī)制，正是在這一意義上為公共數(shù)據(jù)制度的完善提供了一個更具解釋力與實(shí)踐導(dǎo)向性的框架。只有將雙義務(wù)機(jī)制切實(shí)融入規(guī)則之中，才能推動公共數(shù)據(jù)從“可開放的資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱沙掷m(xù)供給、可規(guī)范利用、可穩(wěn)定增值的制度性資源”，并為“十五五”時期數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展與全國一體化數(shù)據(jù)市場建設(shè)提供堅實(shí)的法治保障。

[本文作者商建剛系上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授、數(shù)字法學(xué)研究中心主任。本文系上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃“研究闡釋黨的二十屆四中全會精神”專項(xiàng)課題《上海建設(shè)開放共享安全的全國一體化數(shù)據(jù)市場研究》（2026VQH050）階段性成果。]