從2015年之后，地方政府舉債實(shí)行限額管理，旨在將地方債務(wù)規(guī)模控制在財(cái)力可承受范圍之內(nèi)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)可以看到近年來(lái)債務(wù)限額持續(xù)提高，債務(wù)余額也同步上升。二者之間的關(guān)系如何理解？限額在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中發(fā)揮著怎樣的作用？本文基于公開(kāi)數(shù)據(jù)對(duì)2018—2024年的相關(guān)情況進(jìn)行梳理，并討論限額制度在當(dāng)前背景下的意義。

一、限額的功能定位

我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。每年由國(guó)務(wù)院提出全國(guó)總限額及分省安排，報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后，各省在各自限額內(nèi)發(fā)行債券。一般債務(wù)與專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分別設(shè)限，發(fā)債規(guī)模不得突破批準(zhǔn)限額。

從制度設(shè)計(jì)看，限額至少承擔(dān)三重功能：為債務(wù)規(guī)模設(shè)定上限，防止無(wú)序擴(kuò)張；通過(guò)人大審議增強(qiáng)程序合法性與透明度；便于中央統(tǒng)籌總量、進(jìn)行跨區(qū)域調(diào)節(jié)。理論上，債務(wù)余額應(yīng)控制在限額之內(nèi)，而限額的設(shè)定方式及調(diào)整節(jié)奏，將直接影響債務(wù)規(guī)模的變化路徑。

二、限額與余額的聯(lián)動(dòng)趨勢(shì)

圖1  全國(guó)地方政府債務(wù)限額與余額（2018—2025年）

在2018—2025年間，全國(guó)地方政府債務(wù)限額與余額（一般債與專(zhuān)項(xiàng)債合計(jì)）呈現(xiàn)同步上升趨勢(shì)。從圖1可以看到，在2018年末全國(guó)地方債務(wù)限額約21萬(wàn)億元，余額約18.4萬(wàn)億元；在2025年末，限額升至約58萬(wàn)億元，余額約54.8萬(wàn)億元。如果分類(lèi)型看，從圖2也可以看出，一般債與專(zhuān)項(xiàng)債均呈現(xiàn)類(lèi)似特征，尤其是專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模增長(zhǎng)較快，對(duì)總體增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)更為明顯。

圖2 一般債務(wù)與專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)：限額與余額（2018—2025年）

如果進(jìn)一步，從“余額占限額比重”這一指標(biāo)看，如圖3所示，近年來(lái)該比重總體維持在較高區(qū)間（約87%—90%）。這表明，在既定限額框架下，各地債務(wù)發(fā)行規(guī)模通常接近批準(zhǔn)上限，顯示出限額與余額之間較強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

圖3 地方政府債務(wù)余額占限額比重（2018—2025年）

三、為何會(huì)同步上升？

限額與余額同步上升，更多反映出當(dāng)前政策環(huán)境與制度安排下的運(yùn)行邏輯。第一，限額實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。新增債務(wù)額度通常結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、穩(wěn)增長(zhǎng)需求及風(fēng)險(xiǎn)處置安排綜合確定。近年來(lái)在穩(wěn)投資、補(bǔ)短板及化解存量風(fēng)險(xiǎn)等背景下，新增限額相應(yīng)提高。第二，在政策強(qiáng)調(diào)“用好專(zhuān)項(xiàng)債券”的導(dǎo)向下，各地通常在批準(zhǔn)額度內(nèi)較為充分地安排發(fā)行計(jì)劃。第三，從操作層面看，限額既是約束性上限，也是年度可發(fā)行規(guī)模的明確界定。債務(wù)增速的變化，主要取決于新增限額的設(shè)定節(jié)奏與規(guī)模。

四、限額制度的現(xiàn)實(shí)意義

在限額與余額同步擴(kuò)張的背景下，限額制度仍具有重要作用：第一，程序規(guī)范與透明度提升。債務(wù)發(fā)行須經(jīng)人大批準(zhǔn)，相較于無(wú)上限或預(yù)算外舉債，更具規(guī)范性與可監(jiān)督性。第二，總量統(tǒng)籌與風(fēng)險(xiǎn)防控。中央層面掌握整體規(guī)模，可根據(jù)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)，有助于防止局部風(fēng)險(xiǎn)外溢。第三，分類(lèi)管理與責(zé)任明確。一般債與專(zhuān)項(xiàng)債區(qū)分管理，有利于明確用途與償債來(lái)源，提高債務(wù)結(jié)構(gòu)透明度。一方面，限額制度為宏觀調(diào)控和財(cái)政政策提供了重要工具，另一方面，債務(wù)管理的核心是債務(wù)擴(kuò)張的長(zhǎng)期可持續(xù)性以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可控程度。如何在支持發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，是限額管理制度需要持續(xù)面對(duì)的議題。

近年來(lái)，全國(guó)地方政府債務(wù)限額與余額呈現(xiàn)同步上升趨勢(shì)。這一現(xiàn)象反映了在動(dòng)態(tài)限額管理和政策取向影響下的制度運(yùn)行結(jié)果。限額制度的意義主要體現(xiàn)在程序合法性、總量統(tǒng)籌和分類(lèi)管理方面；其對(duì)債務(wù)增速的約束程度，則取決于限額設(shè)定方式及其與財(cái)政承受能力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)等指標(biāo)的銜接機(jī)制。在“用好債券”與“防范風(fēng)險(xiǎn)”并重的政策背景下，理解限額與余額之間的關(guān)系，有助于更加理性地看待地方債管理的邏輯與未來(lái)走向。

數(shù)據(jù)說(shuō)明： 本文所討論的限額與余額均為納入預(yù)算管理的法定顯性債務(wù)，不包含隱性債務(wù)及城投平臺(tái)債務(wù)。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的歷年地方政府一般債務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)數(shù)據(jù)，圖表由作者根據(jù)上述數(shù)據(jù)繪制。

（作者鐘輝勇系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展研究院副研究員，博士生導(dǎo)師。本專(zhuān)欄主要關(guān)注財(cái)政和金融問(wèn)題，由上海高校智庫(kù)——上海交通大學(xué)中國(guó)發(fā)展研究院、上海交通大學(xué)數(shù)字化管理決策實(shí)驗(yàn)室供稿，將在澎湃新聞陸續(xù)刊發(fā)。本文也是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目（23BJY228）的階段性成果）