據(jù)央視新聞2月8日?qǐng)?bào)道，美國(guó)計(jì)劃于2月19日在首都華盛頓舉行所謂“和平委員會(huì)”（Board of Peace）首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，討論加沙地帶重建問題。

上月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在瑞士達(dá)沃斯的世界經(jīng)濟(jì)論壇上舉行了“和平委員會(huì)憲章”（下文簡(jiǎn)稱“憲章”）的簽字儀式。出席簽字儀式的有包括美國(guó)在內(nèi)的20個(gè)國(guó)家，全世界共有60余國(guó)收到加入“和平委員會(huì)”的邀請(qǐng)，一時(shí)間聲勢(shì)浩大，頗有取聯(lián)合國(guó)而代之的架勢(shì)。

一個(gè)打著安理會(huì)幌子、要掀聯(lián)合國(guó)桌子的宏大構(gòu)想

當(dāng)今世界，結(jié)構(gòu)性矛盾日益加劇，使得建立在大國(guó)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制度長(zhǎng)期在重大問題上癱瘓，國(guó)際上充斥著對(duì)維和制度失效的焦慮。在此背景下，若拋開其實(shí)質(zhì)內(nèi)容與背后動(dòng)機(jī)不論，特朗普的“和平委員會(huì)”構(gòu)想，亦不失為一種解決困境的新嘗試。

當(dāng)然，“和平委員會(huì)”欲成為國(guó)際組織，必先在國(guó)際法下成立才可論及其他。白宮為此一直聲稱，委員會(huì)乃安理會(huì)去年末通過的第2803號(hào)決議授權(quán)成立的國(guó)際組織。但這其實(shí)是對(duì)安理會(huì)2803號(hào)決議授權(quán)性質(zhì)的嚴(yán)重誤讀——2803號(hào)決議確實(shí)被認(rèn)為授權(quán)了一個(gè)和平委員會(huì)來(lái)落實(shí)加沙和平計(jì)劃，但并不是特朗普成立的這個(gè)“和平委員會(huì)”。

只要將2803號(hào)決議原文與上文提到的“憲章”稍加對(duì)比就可發(fā)現(xiàn)，安理會(huì)授權(quán)的和平委員會(huì)和特式“和平委員會(huì)”，大概只有名稱相同，其余一概跑偏。

如，2803號(hào)決議寫明，對(duì)委員會(huì)的授權(quán)到2027年末作廢，可“憲章”不但不寫委員會(huì)解散時(shí)間，而且明確將委員會(huì)存續(xù)時(shí)限全權(quán)交于主席特朗普本人決定（見“憲章”第十章，本文引述“憲章”內(nèi)容全部來(lái)自筆者對(duì)《以色列時(shí)報(bào)》1月18日公布的“憲章”英文原文的翻譯）——注意，不是作為安理會(huì)和委員會(huì)美國(guó)代表的特朗普，而是作為委員會(huì)主席的個(gè)人意義上的特朗普。

再如，2803號(hào)決議寫明委員會(huì)職能僅限解決加沙問題，可“憲章”全文非但只字未提“加沙”，而且自作主張將其使命以宏大筆觸定義為“促進(jìn)穩(wěn)定、恢復(fù)可靠且合法的治理，并在受沖突影響或面臨沖突威脅的地區(qū)實(shí)現(xiàn)持久和平”，以及“履行和平建設(shè)職能，包括制定并傳播可供所有尋求和平的國(guó)家與社會(huì)適用的最佳實(shí)踐”云云。（見“憲章”第一章第一條。）

再看“憲章”序言，更有“痛惜，過多的和平建設(shè)路徑助長(zhǎng)了持續(xù)依賴，并將危機(jī)制度化…… 強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)更加靈活、高效的國(guó)際和平建設(shè)機(jī)構(gòu)之必要性”等語(yǔ)。

如此廣泛的組織使命、如此全面的組織職能，安理會(huì)有否授權(quán)姑且不論，即便安理會(huì)有心授權(quán)，怕是也無(wú)權(quán)可授。實(shí)際上，就算整個(gè)聯(lián)合國(guó)打包，其職能和授權(quán)范圍都未必能夠如此。

以此觀之，該委員會(huì)若真得落實(shí)，客觀上必然與聯(lián)合國(guó)分庭抗禮。說(shuō)特式的“和平委員會(huì)”是個(gè)打著安理會(huì)幌子、掀著聯(lián)合國(guó)桌子的宏大國(guó)際組織構(gòu)想，當(dāng)不為過。

特式“和平委員會(huì)”在國(guó)際法下極難成立

有趣的是，特式“和平委員會(huì)”雖未得安理會(huì)授權(quán)，但它的成立卻并不違法。

依現(xiàn)代國(guó)際法，只有某些極端國(guó)際行為，如使用武力，若未經(jīng)安理會(huì)授權(quán)、亦不滿足《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定的例外情況，便屬違法。但成立以維護(hù)和平為目的且尚未有實(shí)際動(dòng)作的國(guó)際組織，即便未經(jīng)安理會(huì)授權(quán)，也不違法。

聯(lián)合國(guó)和安理會(huì)確有成立國(guó)際組織之權(quán)，但國(guó)際組織的成立卻并不必須依靠聯(lián)合國(guó)與安理會(huì)授權(quán)，完全可以由主權(quán)國(guó)家自發(fā)抱團(tuán)締約成立——比如世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟和上海合作組織等等，都是未經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)自發(fā)成立的合法國(guó)際組織。

聯(lián)合國(guó)并不具有排他性的國(guó)際組織成立授權(quán)權(quán)力，進(jìn)一步說(shuō)，聯(lián)合國(guó)本身也只是個(gè)由主權(quán)國(guó)家在自愿同意基礎(chǔ)上，自發(fā)締約成立的世界組織而已。

那么，特式“和平委員會(huì)”能否以主權(quán)國(guó)家抱團(tuán)締約、自發(fā)成立的方式成為合法國(guó)際組織？

遺憾的是，在21世紀(jì)國(guó)際組織遍地的今天，國(guó)際法依然沒有發(fā)展出類似國(guó)內(nèi)公司法那樣的國(guó)際組織“標(biāo)準(zhǔn)成立公式”。 所以，這個(gè)問題的答案，頗為復(fù)雜，本文在此只針對(duì)該委員會(huì)本身淺論一二。 

因?yàn)闆]有公認(rèn)判定標(biāo)準(zhǔn)，為權(quán)宜計(jì)，國(guó)際法學(xué)界通過多年對(duì)國(guó)際判例和國(guó)家實(shí)踐的法理學(xué)研究，為國(guó)際組織的合法性判斷總結(jié)出了三條指導(dǎo)性建議：

一看該組織是否具有成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法律人格（legal personality）；二看該組織是否具有獨(dú)立的國(guó)際法律人格；三看該組織是否被成員國(guó)授予并實(shí)際行使特定權(quán)力。

“法律人格”是指一個(gè)實(shí)體在法律上獨(dú)立享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，并以自身名義從事法律行為的能力，是實(shí)體成為法律行為主體的前提。一個(gè)國(guó)際組織若要合法存在并以實(shí)體形式與其他國(guó)際實(shí)體發(fā)生國(guó)際或國(guó)內(nèi)關(guān)系，則通常需要同時(shí)具備有效的國(guó)內(nèi)法律人格和國(guó)際法律人格。

國(guó)際組織是否具備成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律人格，全看成員國(guó)國(guó)內(nèi)法如何規(guī)定，若規(guī)定有則有，反之則無(wú)。在國(guó)際組織出現(xiàn)的早期階段（20世紀(jì)上半葉），大多國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)在決定是否授予某國(guó)際組織國(guó)內(nèi)法律人格時(shí)，要先看該組織是否被其他同組織成員國(guó)賦予國(guó)內(nèi)法律人格，更有甚者，還要先參考該組織是否已經(jīng)被授予國(guó)際法法律人格，而國(guó)際律法人格的授予，也會(huì)參考國(guó)內(nèi)法的授予情況，最終導(dǎo)致成員國(guó)之間互相參看，常搞出雞生蛋、蛋生雞的笑話。

為了防止成員國(guó)陷入此種循環(huán)論證的窘境，后來(lái)大部分國(guó)際組織的成立條約中會(huì)明文授予該組織在成員國(guó)國(guó)內(nèi)的法律人格。

如，《聯(lián)合國(guó)憲章》第104條即明確賦予聯(lián)合國(guó)“在各會(huì)員國(guó)領(lǐng)土內(nèi)”均“享有其行使職能及達(dá)成宗旨所必需之法律能力”；《歐洲聯(lián)盟條約》第47條寫得更直接：“聯(lián)盟具有法律人格”，而《歐盟運(yùn)作條約》第335條更進(jìn)一步說(shuō)明“在各成員國(guó)中，聯(lián)盟依照各該國(guó)法律享有法人地位”。

有趣的是，筆者注意到“和平委員會(huì)憲章”卻并不包含這一大多數(shù)國(guó)際組織條約都會(huì)包含的標(biāo)準(zhǔn)條款，若后期不予以糾正，可能會(huì)在實(shí)務(wù)中重演20世紀(jì)上半葉那循環(huán)論證的困境。

國(guó)際組織的國(guó)際法律人格，需要成員國(guó)在組織條約中明確寫出。若組織條約中不寫，則常會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。這爭(zhēng)議，大抵圍繞聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在《關(guān)于在聯(lián)合國(guó)服務(wù)中所受損害的賠償案》的判例展開，目前仍處于公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理的混亂階段。

學(xué)界在這爭(zhēng)議中大致分為兩派：

一派是“意愿論（will theory）”，認(rèn)為國(guó)際法律人格存在與否，取決于建立組織的國(guó)家是否有意愿授予該組織國(guó)際法人格。

另一派是“客觀論（objective theory）”，認(rèn)為一旦某國(guó)際組織實(shí)際上達(dá)成某些國(guó)際法上對(duì)國(guó)際組織的客觀要求，則自動(dòng)具備國(guó)際法律人格。

這兩派各有千秋也各有問題，在此無(wú)需展開，因?yàn)樘厥健皯椪隆钡诹碌诹鶙l有明文規(guī)定“和平委員會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)享有國(guó)際法律人格”，解決了該委員會(huì)國(guó)際法人格的問題。

至于第三個(gè)指導(dǎo)性判定建議——是否被成員國(guó)授予并實(shí)際行使特定權(quán)力——前文對(duì)“和平委員會(huì)”授權(quán)之海納百川、亙古未有已有介紹，不再重復(fù)。而此宏大之授權(quán)，若真得實(shí)施，則必然滿足該條判定的要求，只是是否真能實(shí)施，本身就是個(gè)巨大的問號(hào)。

話說(shuō)回來(lái)，以上三點(diǎn)學(xué)界總結(jié)出來(lái)的判定建議，也并非嚴(yán)格國(guó)際法意義上的成立要件，而更像是事后對(duì)既有實(shí)踐的描述與合理化。

總之，依國(guó)際法主流的“功能主義”（functionalism）原則，只要存在足夠數(shù)量的國(guó)家明確同意受其約束，并通過條約或其他方式賦予其權(quán)力，一個(gè)國(guó)際組織完全可能在聯(lián)合國(guó)之外自成體系，并在成員國(guó)之間合法運(yùn)作。但筆者同時(shí)也要指出，這種“自發(fā)成立”的可能性，也極易被高估，因它高度依賴成員國(guó)的真實(shí)同意、權(quán)力授予的清晰程度，以及長(zhǎng)期實(shí)踐中國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)與配合。一旦這些條件不足，“自發(fā)成立”便會(huì)淪為一種制度幻覺，而以目前特朗普發(fā)送成員邀請(qǐng)之片面和受邀國(guó)響應(yīng)狀況之不佳觀之，筆者對(duì)“和平委員會(huì)”的成立合法性，并不看好。

結(jié)語(yǔ)：解決聯(lián)合國(guó)弊病兩種嘗試的對(duì)比

國(guó)際組織的權(quán)力主要來(lái)自成員國(guó)在自愿同意的條件下簽訂的國(guó)際條約，而對(duì)條約外非成員國(guó)之約束力則甚微。如《維也納條約法公約》第34條就有明文規(guī)定，未經(jīng)第三方當(dāng)事國(guó)同意，條約不得為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)。

而“維護(hù)世界和平”這一委員會(huì)的“使命”，則尤其依賴核心當(dāng)事方的同意與整個(gè)國(guó)際社會(huì)的廣泛參與。如關(guān)鍵當(dāng)事方缺席，抑或國(guó)際社會(huì)普遍不以為意，那么一個(gè)冠名“世界和平”的組織的實(shí)際法律能力必然大打折扣。

無(wú)論如何，委員會(huì)將面臨的，是那熟悉的國(guó)際組織目標(biāo)與權(quán)力基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性斷裂——那是所有試圖以松散成員結(jié)構(gòu)取代聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)而承載全球公共權(quán)力的機(jī)制，所共同面對(duì)的制度困境。

在這背景下，另一種解決聯(lián)合國(guó)困境的多邊機(jī)制，或許更具啟發(fā)意義。

近年來(lái)，我國(guó)參與或主導(dǎo)建立的若干國(guó)際組織——如，亞投行、多種金磚國(guó)家組織、上合組織等——既不攀附安理會(huì)合法性敘事，也不號(hào)稱包攬全球公共權(quán)力，而是以條約明確授權(quán)、以成員同意定技術(shù)化目標(biāo)，在若干有限領(lǐng)域內(nèi)積累與聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)并行的實(shí)在制度合法性、彌補(bǔ)現(xiàn)行國(guó)際制度短板，不失為一種更為務(wù)實(shí)、克制的制度改革路徑。

從宏觀視角來(lái)看，“和平委員會(huì)”的爭(zhēng)議不僅關(guān)乎特朗普個(gè)人政治取向，也不僅是某“憲章”文本的技術(shù)缺陷，它暴露的是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的制度困境——安理會(huì)因大國(guó)分歧而癱瘓，國(guó)際社會(huì)固然渴望新機(jī)制彌補(bǔ)治理真空，但在國(guó)際法上，卻并不存在一條能夠以低風(fēng)險(xiǎn)、低成本取繞開既有體系、另起爐灶的捷徑。

國(guó)際法上集體安全秩序的基石，從來(lái)不是一紙“憲章”冠冕堂皇的抽象的正義，而是主要大國(guó)之間日復(fù)一日在實(shí)踐中磨出來(lái)的無(wú)比現(xiàn)實(shí)的最低限度協(xié)調(diào)。因此，任何試圖跳過這一前提，以抽象制度設(shè)計(jì)取代政治共識(shí)的嘗試，往往都會(huì)在合法性與執(zhí)行力之間遭遇不可調(diào)和的矛盾張力。

或許正是在這一意義上，“和平委員會(huì)”的出現(xiàn)再次提醒人們，國(guó)際組織與國(guó)際秩序之成立與存續(xù)，不在單邊宣示，只在默契行之。

（作者系美國(guó)沃頓商學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、紐約大學(xué)法學(xué)院法律博士，現(xiàn)任紐約某私募基金高級(jí)企業(yè)法務(wù)）