據(jù)央視新聞2月8日報道，美國計劃于2月19日在首都華盛頓舉行所謂“和平委員會”（Board of Peace）首次領(lǐng)導(dǎo)人會議，討論加沙地帶重建問題。

上月，美國總統(tǒng)特朗普在瑞士達沃斯的世界經(jīng)濟論壇上舉行了“和平委員會憲章”（下文簡稱“憲章”）的簽字儀式。出席簽字儀式的有包括美國在內(nèi)的20個國家，全世界共有60余國收到加入“和平委員會”的邀請，一時間聲勢浩大，頗有取聯(lián)合國而代之的架勢。

一個打著安理會幌子、要掀聯(lián)合國桌子的宏大構(gòu)想

當今世界，結(jié)構(gòu)性矛盾日益加劇，使得建立在大國協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的聯(lián)合國安理會制度長期在重大問題上癱瘓，國際上充斥著對維和制度失效的焦慮。在此背景下，若拋開其實質(zhì)內(nèi)容與背后動機不論，特朗普的“和平委員會”構(gòu)想，亦不失為一種解決困境的新嘗試。

當然，“和平委員會”欲成為國際組織，必先在國際法下成立才可論及其他。白宮為此一直聲稱，委員會乃安理會去年末通過的第2803號決議授權(quán)成立的國際組織。但這其實是對安理會2803號決議授權(quán)性質(zhì)的嚴重誤讀——2803號決議確實被認為授權(quán)了一個和平委員會來落實加沙和平計劃，但并不是特朗普成立的這個“和平委員會”。

只要將2803號決議原文與上文提到的“憲章”稍加對比就可發(fā)現(xiàn)，安理會授權(quán)的和平委員會和特式“和平委員會”，大概只有名稱相同，其余一概跑偏。

如，2803號決議寫明，對委員會的授權(quán)到2027年末作廢，可“憲章”不但不寫委員會解散時間，而且明確將委員會存續(xù)時限全權(quán)交于主席特朗普本人決定（見“憲章”第十章，本文引述“憲章”內(nèi)容全部來自筆者對《以色列時報》1月18日公布的“憲章”英文原文的翻譯）——注意，不是作為安理會和委員會美國代表的特朗普，而是作為委員會主席的個人意義上的特朗普。

再如，2803號決議寫明委員會職能僅限解決加沙問題，可“憲章”全文非但只字未提“加沙”，而且自作主張將其使命以宏大筆觸定義為“促進穩(wěn)定、恢復(fù)可靠且合法的治理，并在受沖突影響或面臨沖突威脅的地區(qū)實現(xiàn)持久和平”，以及“履行和平建設(shè)職能，包括制定并傳播可供所有尋求和平的國家與社會適用的最佳實踐”云云。（見“憲章”第一章第一條。）

再看“憲章”序言，更有“痛惜，過多的和平建設(shè)路徑助長了持續(xù)依賴，并將危機制度化…… 強調(diào)建立一個更加靈活、高效的國際和平建設(shè)機構(gòu)之必要性”等語。

如此廣泛的組織使命、如此全面的組織職能，安理會有否授權(quán)姑且不論，即便安理會有心授權(quán)，怕是也無權(quán)可授。實際上，就算整個聯(lián)合國打包，其職能和授權(quán)范圍都未必能夠如此。

以此觀之，該委員會若真得落實，客觀上必然與聯(lián)合國分庭抗禮。說特式的“和平委員會”是個打著安理會幌子、掀著聯(lián)合國桌子的宏大國際組織構(gòu)想，當不為過。

特式“和平委員會”在國際法下極難成立

有趣的是，特式“和平委員會”雖未得安理會授權(quán)，但它的成立卻并不違法。

依現(xiàn)代國際法，只有某些極端國際行為，如使用武力，若未經(jīng)安理會授權(quán)、亦不滿足《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的例外情況，便屬違法。但成立以維護和平為目的且尚未有實際動作的國際組織，即便未經(jīng)安理會授權(quán)，也不違法。

聯(lián)合國和安理會確有成立國際組織之權(quán)，但國際組織的成立卻并不必須依靠聯(lián)合國與安理會授權(quán)，完全可以由主權(quán)國家自發(fā)抱團締約成立——比如世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟和上海合作組織等等，都是未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)自發(fā)成立的合法國際組織。

聯(lián)合國并不具有排他性的國際組織成立授權(quán)權(quán)力，進一步說，聯(lián)合國本身也只是個由主權(quán)國家在自愿同意基礎(chǔ)上，自發(fā)締約成立的世界組織而已。

那么，特式“和平委員會”能否以主權(quán)國家抱團締約、自發(fā)成立的方式成為合法國際組織？

遺憾的是，在21世紀國際組織遍地的今天，國際法依然沒有發(fā)展出類似國內(nèi)公司法那樣的國際組織“標準成立公式”。 所以，這個問題的答案，頗為復(fù)雜，本文在此只針對該委員會本身淺論一二。 

因為沒有公認判定標準，為權(quán)宜計，國際法學(xué)界通過多年對國際判例和國家實踐的法理學(xué)研究，為國際組織的合法性判斷總結(jié)出了三條指導(dǎo)性建議：

一看該組織是否具有成員國的國內(nèi)法律人格（legal personality）；二看該組織是否具有獨立的國際法律人格；三看該組織是否被成員國授予并實際行使特定權(quán)力。

“法律人格”是指一個實體在法律上獨立享有權(quán)利、承擔義務(wù)，并以自身名義從事法律行為的能力，是實體成為法律行為主體的前提。一個國際組織若要合法存在并以實體形式與其他國際實體發(fā)生國際或國內(nèi)關(guān)系，則通常需要同時具備有效的國內(nèi)法律人格和國際法律人格。

國際組織是否具備成員國國內(nèi)法律人格，全看成員國國內(nèi)法如何規(guī)定，若規(guī)定有則有，反之則無。在國際組織出現(xiàn)的早期階段（20世紀上半葉），大多國內(nèi)立法機構(gòu)在決定是否授予某國際組織國內(nèi)法律人格時，要先看該組織是否被其他同組織成員國賦予國內(nèi)法律人格，更有甚者，還要先參考該組織是否已經(jīng)被授予國際法法律人格，而國際律法人格的授予，也會參考國內(nèi)法的授予情況，最終導(dǎo)致成員國之間互相參看，常搞出雞生蛋、蛋生雞的笑話。

為了防止成員國陷入此種循環(huán)論證的窘境，后來大部分國際組織的成立條約中會明文授予該組織在成員國國內(nèi)的法律人格。

如，《聯(lián)合國憲章》第104條即明確賦予聯(lián)合國“在各會員國領(lǐng)土內(nèi)”均“享有其行使職能及達成宗旨所必需之法律能力”；《歐洲聯(lián)盟條約》第47條寫得更直接：“聯(lián)盟具有法律人格”，而《歐盟運作條約》第335條更進一步說明“在各成員國中，聯(lián)盟依照各該國法律享有法人地位”。

有趣的是，筆者注意到“和平委員會憲章”卻并不包含這一大多數(shù)國際組織條約都會包含的標準條款，若后期不予以糾正，可能會在實務(wù)中重演20世紀上半葉那循環(huán)論證的困境。

國際組織的國際法律人格，需要成員國在組織條約中明確寫出。若組織條約中不寫，則常會引發(fā)爭議。這爭議，大抵圍繞聯(lián)合國國際法院在《關(guān)于在聯(lián)合國服務(wù)中所受損害的賠償案》的判例展開，目前仍處于公說公有理、婆說婆有理的混亂階段。

學(xué)界在這爭議中大致分為兩派：

一派是“意愿論（will theory）”，認為國際法律人格存在與否，取決于建立組織的國家是否有意愿授予該組織國際法人格。

另一派是“客觀論（objective theory）”，認為一旦某國際組織實際上達成某些國際法上對國際組織的客觀要求，則自動具備國際法律人格。

這兩派各有千秋也各有問題，在此無需展開，因為特式“憲章”第六章第六條有明文規(guī)定“和平委員會及其附屬機構(gòu)享有國際法律人格”，解決了該委員會國際法人格的問題。

至于第三個指導(dǎo)性判定建議——是否被成員國授予并實際行使特定權(quán)力——前文對“和平委員會”授權(quán)之海納百川、亙古未有已有介紹，不再重復(fù)。而此宏大之授權(quán)，若真得實施，則必然滿足該條判定的要求，只是是否真能實施，本身就是個巨大的問號。

話說回來，以上三點學(xué)界總結(jié)出來的判定建議，也并非嚴格國際法意義上的成立要件，而更像是事后對既有實踐的描述與合理化。

總之，依國際法主流的“功能主義”（functionalism）原則，只要存在足夠數(shù)量的國家明確同意受其約束，并通過條約或其他方式賦予其權(quán)力，一個國際組織完全可能在聯(lián)合國之外自成體系，并在成員國之間合法運作。但筆者同時也要指出，這種“自發(fā)成立”的可能性，也極易被高估，因它高度依賴成員國的真實同意、權(quán)力授予的清晰程度，以及長期實踐中國際社會的承認與配合。一旦這些條件不足，“自發(fā)成立”便會淪為一種制度幻覺，而以目前特朗普發(fā)送成員邀請之片面和受邀國響應(yīng)狀況之不佳觀之，筆者對“和平委員會”的成立合法性，并不看好。

結(jié)語：解決聯(lián)合國弊病兩種嘗試的對比

國際組織的權(quán)力主要來自成員國在自愿同意的條件下簽訂的國際條約，而對條約外非成員國之約束力則甚微。如《維也納條約法公約》第34條就有明文規(guī)定，未經(jīng)第三方當事國同意，條約不得為第三方創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)。

而“維護世界和平”這一委員會的“使命”，則尤其依賴核心當事方的同意與整個國際社會的廣泛參與。如關(guān)鍵當事方缺席，抑或國際社會普遍不以為意，那么一個冠名“世界和平”的組織的實際法律能力必然大打折扣。

無論如何，委員會將面臨的，是那熟悉的國際組織目標與權(quán)力基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性斷裂——那是所有試圖以松散成員結(jié)構(gòu)取代聯(lián)合國系統(tǒng)而承載全球公共權(quán)力的機制，所共同面對的制度困境。

在這背景下，另一種解決聯(lián)合國困境的多邊機制，或許更具啟發(fā)意義。

近年來，我國參與或主導(dǎo)建立的若干國際組織——如，亞投行、多種金磚國家組織、上合組織等——既不攀附安理會合法性敘事，也不號稱包攬全球公共權(quán)力，而是以條約明確授權(quán)、以成員同意定技術(shù)化目標，在若干有限領(lǐng)域內(nèi)積累與聯(lián)合國系統(tǒng)并行的實在制度合法性、彌補現(xiàn)行國際制度短板，不失為一種更為務(wù)實、克制的制度改革路徑。

從宏觀視角來看，“和平委員會”的爭議不僅關(guān)乎特朗普個人政治取向，也不僅是某“憲章”文本的技術(shù)缺陷，它暴露的是一個結(jié)構(gòu)性的制度困境——安理會因大國分歧而癱瘓，國際社會固然渴望新機制彌補治理真空，但在國際法上，卻并不存在一條能夠以低風(fēng)險、低成本取繞開既有體系、另起爐灶的捷徑。

國際法上集體安全秩序的基石，從來不是一紙“憲章”冠冕堂皇的抽象的正義，而是主要大國之間日復(fù)一日在實踐中磨出來的無比現(xiàn)實的最低限度協(xié)調(diào)。因此，任何試圖跳過這一前提，以抽象制度設(shè)計取代政治共識的嘗試，往往都會在合法性與執(zhí)行力之間遭遇不可調(diào)和的矛盾張力。

或許正是在這一意義上，“和平委員會”的出現(xiàn)再次提醒人們，國際組織與國際秩序之成立與存續(xù)，不在單邊宣示，只在默契行之。

（作者系美國沃頓商學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)學(xué)士、紐約大學(xué)法學(xué)院法律博士，現(xiàn)任紐約某私募基金高級企業(yè)法務(wù)）