在長三角一體化發(fā)展的浪潮中，一種新型空間組織模式，創(chuàng)新飛地，正悄然改變著區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)。不同于傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟”的簡單物理空間轉(zhuǎn)移，長三角地區(qū)已形成"研發(fā)在上海、產(chǎn)業(yè)化在腹地"的創(chuàng)新生態(tài)閉環(huán)。這一模式不僅有效破解了科創(chuàng)資源分布不均衡的難題，更成為推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的系統(tǒng)性解決方案。本文聚焦長三角地區(qū)創(chuàng)新飛地的實踐，深入剖析其運作機制與可復制經(jīng)驗，為其他省市提供切實可行的路徑參考。

創(chuàng)新飛地的建設邏輯重構與地方政府實踐

長期以來，區(qū)域合作的主流模式是“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，即中心城市的過剩產(chǎn)能向腹地擴散。然而，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的語境下，邏輯發(fā)生了根本性逆轉(zhuǎn)。中小城市不僅面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的壓力，更受困于“引不來、留不住”高端人才的現(xiàn)實尷尬。

與其在本地苦苦等待人才“下沉”，不如主動到大城市“借巢育鳳”。長三角的實踐證明，創(chuàng)新飛地不僅僅是物理空間的延伸，更是創(chuàng)新服務鏈條的跨區(qū)域重組。在此過程中，各地方政府扮演了從頂層設計到具體扶持的全方位關鍵角色。

頂層設計進階：從“點對點”到“網(wǎng)絡化”

一是建立高層級協(xié)調(diào)機制。為解決跨行政區(qū)劃帶來的管理壁壘、政策沖突和利益分配等難題，相關省市普遍注重建立高層級的協(xié)調(diào)機構，負責協(xié)調(diào)解決規(guī)劃、土地、重大項目等關鍵事項。二是明確合作框架與利益共享。在飛地建設之初，飛出地政府便會與飛入地或園區(qū)運營商通過協(xié)議明確飛地定位與功能、合作模式、權責分工和利益共享機制，明確稅收、GDP、工業(yè)產(chǎn)值進行分成的比例，以及合作期滿后產(chǎn)業(yè)園后續(xù)運營方案。這種“親兄弟，明算賬”的模式，為飛地的長期穩(wěn)定運營提供了制度保障。三是構建多層次飛地網(wǎng)絡。創(chuàng)新飛地網(wǎng)絡體系是促進創(chuàng)新要素流通、技術轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)性布局，需要進一步構建多層次的網(wǎng)絡結構。例如，上海臨港科創(chuàng)中心與寧波、溫州、泰州、馬鞍山等地方政府合作設立了“科創(chuàng)飛地-分中心運營-雙創(chuàng)示范基地”三級體系。其中，科創(chuàng)飛地側重技術對接與早期孵化，分中心負責項目落地服務，雙創(chuàng)示范基地則推動產(chǎn)業(yè)化集群發(fā)展。這種分層推進的模式實現(xiàn)了從技術孵化到產(chǎn)業(yè)化的全鏈條覆蓋。

精準財政支持：從“補建設”轉(zhuǎn)向“獎成果”

精準化的財政支持與激勵政策是促進創(chuàng)新飛地蓬勃發(fā)展的必要保障。首先是啟動建設資金支持。飛出地政府通常會為飛地的初期建設和運營提供啟動資金。例如，常州市對認定的“科招飛地”，根據(jù)建設規(guī)模、投入等情況，給予最高100萬元的資金支持。其次是運營成本補貼。為減輕飛地運營壓力，地方政府會提供租金補貼、運營經(jīng)費補助等，吸引企業(yè)和研發(fā)團隊入駐。例如，金華市對入駐長三角G60金華（上海）科創(chuàng)中心、人才大廈的企業(yè)進行年度考核，并根據(jù)考核結果給予80%-100%的租金補助。三是研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化獎勵。政策支持的重點在于激勵創(chuàng)新活動。例如，江蘇省鹽南高新區(qū)對入駐其在外地設立的“飛地”研發(fā)機構的企業(yè)，給予研發(fā)人員獎勵和成果轉(zhuǎn)化獎勵，直接將財政激勵與創(chuàng)新產(chǎn)出掛鉤。四是設立專項產(chǎn)業(yè)基金。一些地方政府還會配套設立產(chǎn)業(yè)基金，對飛地孵化的優(yōu)質(zhì)項目進行股權投資，實現(xiàn)“以投代引”，引導優(yōu)質(zhì)項目最終落戶本地。例如，麗水經(jīng)開區(qū)在上海的科創(chuàng)飛地“麗水國際科創(chuàng)中心”配套了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基金予以支持，已集聚6家生物醫(yī)藥頭部企業(yè)，研發(fā)總投入超10億元，形成了“研發(fā)在上海，總部生產(chǎn)銷售在麗水”的協(xié)同發(fā)展新模式。

鼓勵人才“雙棲”，打破身份和地域限制

創(chuàng)新飛地的核心在于吸引人才。各地政府為此出臺了一系列極具吸引力的人才政策。一是“人才飛地”專項政策。許多地區(qū)將創(chuàng)新飛地作為“人才飛地”來建設，為入駐飛地的人才提供與本地同等甚至更優(yōu)的政策待遇，包括創(chuàng)業(yè)啟動資金、生活補貼、住房保障等。將飛地打造為人才“政策特區(qū)”，通過雙重政策覆蓋形成比較優(yōu)勢。二是打破身份地域限制。飛地內(nèi)的人才可以“身份在本地、工作在上海”，享受飛出地的人才認定、項目申報、職稱評定等政策，解決了科研人員等人才的后顧之憂。例如，金華市明確飛地人才可保留原單位編制，同時獲得上海工作資質(zhì)，職稱評審由兩地專家聯(lián)合參與，實現(xiàn)“身份在金華、崗位在上海”。三是提供全方位“保姆式”服務。飛地運營方通常會提供工商注冊、稅務代理、政策咨詢、投融資對接等一站式服務，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者營造便利的環(huán)境。不僅打通了技術轉(zhuǎn)化服務鏈，同時實現(xiàn)生活保障體系化，飛地功能從單一代辦提升為資源賦能，飛地運營從基礎服務升級為資源整合平臺。

長三角經(jīng)驗對全國的啟示：優(yōu)勢互補、價值共創(chuàng)

長三角的實踐表明，創(chuàng)新飛地不是“簡單復制”核心城市的資源，而是通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)“優(yōu)勢互補、價值共創(chuàng)”。國內(nèi)其他省市需結合自身區(qū)域特點，從統(tǒng)籌規(guī)劃、運營模式、要素保障等方面系統(tǒng)發(fā)力，打造具有地方特色的創(chuàng)新飛地體系。

強化省級統(tǒng)籌，避免同質(zhì)化競爭

為避免省內(nèi)各地區(qū)飛地建設的同質(zhì)化競爭，亟須建立省級層面的頂層設計與協(xié)調(diào)機制。一是制定省級飛地建設專項規(guī)劃。結合當?shù)貐^(qū)域發(fā)展特點，差異化布局跨區(qū)域科創(chuàng)飛地功能，明確各市飛地主導產(chǎn)業(yè)目錄，避免重復建設。二是建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。由省級發(fā)展改革委牽頭，聯(lián)合飛入地發(fā)展改革委、科委等機構，建立飛地建設聯(lián)席會議機制。重點解決稅收分成、統(tǒng)計核算、政策銜接等矛盾，探索“飛地經(jīng)濟GDP分計、稅收分享”制度。三是打造多級創(chuàng)新飛地網(wǎng)絡，建設涵蓋省級、市縣以及鎮(zhèn)域的多級創(chuàng)新飛地網(wǎng)絡。

創(chuàng)新運營管理模式，推廣“雙注冊、雙服務”機制

一是推廣 “雙注冊、雙服務”機制，允許企業(yè)在飛入地與飛出地總部同步注冊，享受兩地政策疊加，全面激發(fā)市場化主體的活力。政府通過購買服務方式引入專業(yè)運營商，提供法律咨詢、政策申報、融資對接等一站式服務。二是構建“飛地+基金+場景”賦能鏈條。設立省級創(chuàng)新飛地發(fā)展基金，采用“投資-退出-再投資”循環(huán)模式，一期投入支持飛地孵化項目，二期引導成熟項目回歸本地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。同步開放省內(nèi)應用場景，優(yōu)先采購飛地孵化企業(yè)的技術產(chǎn)品。三是探索“飛地數(shù)字孿生平臺”。借鑒上海量子城市“一張圖”經(jīng)驗，建設省域飛地數(shù)字管理平臺，集成飛地空間信息、入駐企業(yè)數(shù)據(jù)、技術成果庫等資源。推動與飛入地“找地選樓”系統(tǒng)對接，實現(xiàn)跨區(qū)域空間資源智能匹配。

完善要素保障機制，提升供給質(zhì)量與效率

一是人才柔性流動制度創(chuàng)新。推廣“科技副總”“雙導師制”等經(jīng)驗成果，鼓勵高校教師在飛地企業(yè)兼職。對入駐飛地的研發(fā)團隊探索“三權”分置改革：成果所有權歸創(chuàng)造者，處置權歸飛地運營方，收益權按約定比例分配。試點“飛地企業(yè)人才聯(lián)合認定”，對入駐飛地的飛出地企業(yè)研發(fā)人員給予飛入地人才公寓、子女教育等配套支持。二是飛地成果轉(zhuǎn)化專項支持。設立省級創(chuàng)新飛地成果轉(zhuǎn)化引導資金，重點支持三類轉(zhuǎn)化：飛地孵化企業(yè)回飛出地設立總部、上海高校院所成果在飛出地中試、飛地研發(fā)中心為飛出地企業(yè)提供技術服務，全面打通創(chuàng)新飛地成果轉(zhuǎn)化通道。三是土地指標跨區(qū)域調(diào)劑。在省級層面建立“飛地建設用地指標池”，允許各市將飛地項目節(jié)約的建設用地指標納入池中流轉(zhuǎn)。對在飛入地購地自建的飛地項目，由省級財政給予用地成本補貼；對租賃型飛地，按年度租金30%-50%予以補助。

深化體制機制創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)行政壁壘

飛地的可持續(xù)發(fā)展需要突破傳統(tǒng)行政壁壘，構建適應跨區(qū)域創(chuàng)新的制度環(huán)境。一是探索“飛地經(jīng)濟”統(tǒng)計核算改革。試點“飛地GDP分計、稅收共享”機制。對飛地內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟總量，按研發(fā)投入、生產(chǎn)制造分段統(tǒng)計，稅收收入按“注冊地與投資來源地雙占比”原則分配，有效調(diào)動地方政府積極性。二是推動飛地政策“跨域通兌”。梳理整合飛出地與飛入地科技創(chuàng)新政策，形成專屬政策包，重點突破科技政策壁壘，例如，允許飛出地科研經(jīng)費跨省域在飛地使用，飛入地科技創(chuàng)新券可以在飛出地企業(yè)的飛地研發(fā)中心進行兌付等。三是建立飛地企業(yè)全周期服務鏈。推廣上?！耙黄笠徊摺蓖恋乇Ｕ辖?jīng)驗，對飛地入駐企業(yè)提供三階段服務：入駐階段實行“一表申請、兩城通辦”注冊制度；研發(fā)階段開放省級實驗室、中試基地等設施；產(chǎn)業(yè)化階段優(yōu)先納入“飛出地首購首用”目錄。

建立“4E”績效框架與動態(tài)管理機制

為確保飛地建設質(zhì)量，需建立科學評估體系與靈活調(diào)整機制。一是設置多維評估指標體系。建立“4E”績效框架（Economy經(jīng)濟貢獻、Efficiency效率提升、Effectiveness創(chuàng)新成效、Equity區(qū)域協(xié)同），設置15-20項核心指標。重點考核飛地孵化項目回皖轉(zhuǎn)化率、技術合同成交額、高端人才引進數(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同項目數(shù)等質(zhì)量指標，弱化GDP等傳統(tǒng)考核指標。二是實施“階梯式”資源配置機制。對評估優(yōu)秀的飛地給予三方面激勵：增加次年運營補貼；優(yōu)先保障省級科技項目推薦名額；擴大飛地建設用地指標。對連續(xù)兩年評估不合格的飛地，啟動“黃牌預警”并縮減省級支持力度，形成“優(yōu)質(zhì)資源向優(yōu)質(zhì)飛地”流動的良性機制。三是建立動態(tài)退出與轉(zhuǎn)型通道。針對長期功能弱化的飛地設計多種轉(zhuǎn)型路徑，避免低效飛地長期占用財政資源，確保飛地網(wǎng)絡整體活力。例如，將低效飛地降級為離岸創(chuàng)新工作站、轉(zhuǎn)型專業(yè)孵化器、并入鄰近高水平飛地。

總體而言，創(chuàng)新飛地是長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略在空間治理領域的生動實踐，它通過打破地理邊界、政策壁壘與利益藩籬，實現(xiàn)了“1+1>2”的協(xié)同效應。其核心經(jīng)驗在于：以頂層設計破解協(xié)調(diào)難題，以精準政策賦能創(chuàng)新活動，以市場化機制激發(fā)運營活力，以要素保障夯實發(fā)展根基。

對于全國其他省市而言，長三角的實踐并非“拿來即用”的模板，而是需要結合自身區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎與資源稟賦，進行本土化適配與創(chuàng)新。未來，隨著更多地區(qū)借鑒長三角經(jīng)驗，構建各具特色的創(chuàng)新飛地體系，必將推動創(chuàng)新要素在更大范圍內(nèi)自由流動與優(yōu)化配置，為高質(zhì)量發(fā)展開辟新空間。

（本文作者曹賢忠系華東師范大學城市發(fā)展研究院教授、博士生導師，上海市政府決策咨詢基地“青年菁英”，上海高校智庫上海城市發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任；呂磊系華東師范大學城市發(fā)展研究院博士研究生。）

-------

“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報告，呈現(xiàn)務實政策建議。