近期美國出臺了兩項重要文件，即白宮于12月初發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）報告，以及特朗普于12月18日簽署的《2026年國防授權(quán)法案》（NDAA）。其中，NSS報告是美國每屆政府闡述國際利益、目標(biāo)與政策的重要文件。最新的NSS報告較為精簡，僅有33頁。而剛剛簽署的、由國會通過的NDAA篇幅達3022頁，是前者近100倍。這體現(xiàn)了NDAA作為授權(quán)國防預(yù)算、制定國防政策的核心法案的實操性。實際上，NDAA不限于國防，往往也涵蓋外交、科技等多領(lǐng)域，與NSS一樣都是理解美國戰(zhàn)略部署的重要文件。然而，中國國內(nèi)目前更多關(guān)注NSS，較少關(guān)注NDAA，但兩份文件在戰(zhàn)略認(rèn)知、定位上存在很大差異。

兩份文件揭示的內(nèi)部分歧

兩份文件在戰(zhàn)略表述上存在顯著差異，NSS顯示出戰(zhàn)略收縮與涉華表述較為溫和的特點，NDAA則仍然延續(xù)了近年來聚焦印太地區(qū)與對華強硬等取向。具體而言：

分歧一，對西半球和印太地區(qū)的戰(zhàn)略定位。NSS突出強調(diào)“西半球優(yōu)先”，要將美國戰(zhàn)略資源回縮至西半球。但是NDAA則極少提到“西半球”一詞，僅限于提及完善西半球外交事務(wù)相關(guān)機構(gòu)，包括設(shè)立西半球事務(wù)助理國務(wù)卿、西半球事務(wù)局等。相比之下，NDAA仍有大量篇幅強調(diào)印太地區(qū)的重要性，不僅突出要加強與印太地區(qū)的雙邊合作，還要求國務(wù)卿和國防部長提出“印太產(chǎn)業(yè)韌性伙伴關(guān)系”倡議，制定印太地區(qū)多邊防務(wù)戰(zhàn)略，以加強與印太地區(qū)國防工業(yè)合作。

分歧二，對華戰(zhàn)略的定位與競爭領(lǐng)域界定。NSS報告將中國描述為“實力相近”的國家，未使用競爭者、對手等負(fù)面詞語，并且將競爭領(lǐng)域主要限定在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)對華“經(jīng)濟再平衡”以取得經(jīng)濟戰(zhàn)的勝利。NDAA則明確使用“對手”一詞，將中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮稱為“對手陣營”（adversary alignment）。除實施經(jīng)濟制裁、摸查軍事基地、強化情報搜集、開展生物技術(shù)競爭與管控等，NDAA還要求設(shè)立區(qū)域中國事務(wù)官（Regional China Officer），以向各地區(qū)使領(lǐng)館報告“一帶一路”、全球安全倡議等各大倡議在商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、軍事等領(lǐng)域的進展，將對華競爭延伸到各領(lǐng)域、各地區(qū)，延續(xù)了對華競爭的全面態(tài)勢。

分歧三，對于臺灣問題的尺度。NSS在對臺問題上相對克制，僅表示不支持改變臺海現(xiàn)狀。NDAA則在安全援助、海事合作、國際地位等議題上持續(xù)操弄“臺灣牌”。 NDAA修訂了臺灣安全合作倡議，將撥款至高10億美元以支持臺灣地區(qū)的醫(yī)療設(shè)備與物資，還要求制定美國海岸警衛(wèi)隊和臺灣“海岸巡防署”的聯(lián)合訓(xùn)練計劃。此前眾議院已唱票通過的《臺灣非歧視法案》也被納入NDAA，該法案要求美國政府支持臺灣地區(qū)加入國際貨幣基金組織（IMF），企圖從多邊組織入手推動臺灣地區(qū)的“事實獨立”。

分歧四，關(guān)于所謂民主價值觀的重要性。NSS提出“靈活現(xiàn)實主義”的政策取向，不以價值觀作為外交事務(wù)的指揮棒，也不將民主改造強加于人。NDAA則七次提到“民主韌性”（democratic resilience），強調(diào)意識形態(tài)與價值觀的重要性。其要求國務(wù)卿在駐華使團內(nèi)設(shè)立“內(nèi)蒙古事務(wù)組”并提交人權(quán)報告、監(jiān)測礦產(chǎn)開采與環(huán)境保護等狀況，企圖將內(nèi)蒙古人權(quán)議題升級為西藏、新疆之外的第三施壓支點。此外，NDAA還要求將西巴爾干地區(qū)納入拜登政府時期提出的“歐洲民主韌性倡議”（EDRI），并要求國務(wù)卿針對西巴爾干地區(qū)提出經(jīng)濟發(fā)展與民主韌性戰(zhàn)略，將民主與發(fā)展打造為美國在西巴爾干地區(qū)開展活動的兩個支柱。

這種分歧意味著什么？

美國NSS報告與NDAA法案的差異性，反映出白宮與國會、特朗普與共和黨的雙層分歧，這意味著：戰(zhàn)略收縮尚未在美國形成廣泛共識，從中長期來看，近期呈現(xiàn)向好趨勢的中美關(guān)系也面臨著不確定性。

一方面，白宮與國會之間存在戰(zhàn)略分歧。NSS和NDAA分別出自白宮和國會，兩個文件的表述差異實為行政與立法兩個權(quán)力分支之間的戰(zhàn)略分歧。在全球戰(zhàn)略上，白宮傾向于戰(zhàn)略收縮，試圖將美國塑造為一種防御型霸權(quán)，即在印太、歐洲等關(guān)鍵地區(qū)不再主動增加資源投入。然而NDAA表明，美國國內(nèi)仍有一股力量致力于維系其作為投入型霸權(quán)的角色，繼續(xù)通過經(jīng)濟投入與制度建設(shè)來鞏固全球影響力。

在對華政策上，白宮致力于推動中美圍繞稀土等進行貿(mào)易談判，因此美財長貝森特曾要求將NSS報告中的涉華措辭修改得更為謹(jǐn)慎與克制，甚至導(dǎo)致報告延期發(fā)布。白宮緩和中美關(guān)系的系列舉措引起國會對華強硬派的反彈，國會通過的NDAA撥款總額比特朗普政府提出的預(yù)算多出80億美元，鷹派議員也發(fā)揮立法權(quán)將多項對華限制措施納入NDAA中。

另一方面，共和黨內(nèi)部也存在意見分裂。特朗普對白宮撰寫NSS的決定權(quán)較大，但對國會負(fù)責(zé)的NDAA直接影響較小。共和黨雖同時掌握參眾兩院，卻在NDAA的制定過程中未全然采納特朗普的戰(zhàn)略主張，仍然保留了重視印太地區(qū)、對華強硬等相關(guān)內(nèi)容，折射出特朗普與部分共和黨人的內(nèi)部戰(zhàn)略分歧。

這表明，戰(zhàn)略收縮、聚焦西半球等特朗普的個人決策擴展到美國國內(nèi)甚至共和黨黨內(nèi)共識仍需時間。近期對MAGA（“讓美國再次偉大”）基本盤出現(xiàn)分化的猜測大行其道，在此背景下，特朗普的國際戰(zhàn)略能否或者能在多久的未來成為美國的共識，仍需打上問號。在對華政策上，特朗普在國內(nèi)需面對中期選舉的嚴(yán)峻形勢、征收關(guān)稅的合法性挑戰(zhàn)、愛潑斯坦案帶來的名譽損傷等問題，無暇在對華議題上持續(xù)施壓。同時，特朗普有意推動2026年初的訪華成行，不愿破壞當(dāng)前相對緩和的雙邊氛圍。

這種分歧對中國有什么影響？

短期內(nèi)，美國內(nèi)部撕裂制約戰(zhàn)略連貫性，意味著中美關(guān)系存在不確定性。軟化對華戰(zhàn)略表述、放松H200芯片管制等示好舉措，這些均為特朗普個人決策，未得到美國國內(nèi)甚至共和黨黨內(nèi)的支持。這意味著上述政策具有不穩(wěn)固性和不可持續(xù)性，而特朗普推動的中美關(guān)系改善也面臨著不確定的未來。中美關(guān)系能否實現(xiàn)危機管控驅(qū)動到常態(tài)溝通機制的轉(zhuǎn)型，仍然充滿迷霧。

長期來看，后特朗普時代的中美關(guān)系將更加不穩(wěn)定。中美關(guān)系的改善由特朗普個人驅(qū)動，若特朗普下臺或其在任期間的政治影響力下降，中美關(guān)系的積極因素可能會受到?jīng)_擊。雖然特朗普主義與特朗普運動可能會持續(xù)，但MAGA派的分裂，以及中期選舉后美國國會政治權(quán)力的重新洗牌，都意味著后特朗普時代可能出現(xiàn)。

從消極方面看，特朗普推動的戰(zhàn)略收縮可能刺激對華鷹派渲染威脅。戰(zhàn)略收縮往往導(dǎo)致軍方等利益相關(guān)方的預(yù)算規(guī)模和資源投入水平縮減，這些利益受損方傾向于不斷渲染外部威脅，以爭取更多政策支持與財政資源。這意味著，美軍方給中國帶來的直接或間接戰(zhàn)略壓力和軍事安全壓力甚至?xí)粶p反增。

從積極方面看，美國國際戰(zhàn)略的混沌期為塑造良好中美關(guān)系提供了新的可能性。美國國際戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型是一個長期過程，倘若特朗普推行的全球收縮的戰(zhàn)略選擇、對華溫和的政策選擇是民意所向，那么當(dāng)前美國國內(nèi)深刻分歧所引發(fā)的混亂與不確定性，或許只是通往新戰(zhàn)略范式前的過渡階段。

（王麗、徐奇淵，中國社會科學(xué)院美國研究所）