- +1
訪談丨專訪歐盟委員會(huì)國際合作與發(fā)展司前司長斯蒂凡諾·曼瑟維斯:分享歐洲經(jīng)驗(yàn),賦能當(dāng)?shù)厣缛?/h1>2025-12-16 15:16來源:澎湃新聞·澎湃號(hào)·政務(wù)字號(hào)
圖1:曼瑟維斯教授 來源:歐洲和平研究所。
【人物簡介】斯蒂凡諾·曼瑟維斯(Stefano Manservisi),1954年生于意大利博洛尼亞,現(xiàn)任全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金(GCERF)理事會(huì)主席、巴黎政治大學(xué)兼職教授。此前供職歐盟委員會(huì)36年,曾任國際合作與發(fā)展司司長(2016~2019)、時(shí)任副主席兼歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼(Federica Mogherini)幕僚長(2014~2016)、駐土耳其大使(2014)、移民與內(nèi)政司司長(2010~2014)、發(fā)展與非洲、加勒比與太平洋國家關(guān)系司司長(2004~2010)以及時(shí)任主席普羅迪(Romano Prodi)幕僚長(2000~2004)等要職。
一、歐洲的全球使命
采訪者:您在歐盟委員會(huì)工作長達(dá)36年,并曾擔(dān)任內(nèi)政與外交領(lǐng)域多個(gè)要職?;仡欉@些經(jīng)歷,請問哪些時(shí)刻塑造了您對歐洲的全球使命的理解?
曼瑟維斯教授:這個(gè)問題要從我加入歐盟委員會(huì)之前說起。我在大學(xué)學(xué)習(xí)法律時(shí)(采訪者按:1973~1979年,博洛尼亞大學(xué)法律本科),對跨國公司產(chǎn)生了濃厚興趣。當(dāng)時(shí),大型跨國公司方興未艾,不僅超越了單一國家的控制范圍,在經(jīng)濟(jì)往來中甚至變得比某些國家更為重要。這種新現(xiàn)象促使我思考:在全球化時(shí)代,主權(quán)國家如何應(yīng)對跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng),保持合法性與治理能力呢?
在70年代,歐洲共同體(采訪者按:1967年7月,由歐洲煤鋼共同體、經(jīng)濟(jì)共同體與原子能共同體合并而成,簡稱歐共體)被視為“超國家治理”的重要嘗試。我們希望這種模式能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力(尤其是民主政治)之間的錯(cuò)配與矛盾(采訪者按:參見羅德里克提出的全球化“三難困境”,即超級全球化、國家主權(quán)與民主政治只能擇其二,無法兼得)。
1975年,歐共體還與非洲、加勒比海與太平洋地區(qū)國家(簡稱非加太地區(qū)國家)簽署了《洛美協(xié)定》(采訪者按:系歐非貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)協(xié)定。首個(gè)協(xié)定包含工業(yè)品免稅準(zhǔn)入歐共體市場,穩(wěn)定34種初級產(chǎn)品出口收入補(bǔ)償機(jī)制,5年內(nèi)提供35億歐洲計(jì)算單位(約合46.5億美元)經(jīng)濟(jì)援助,涉及46個(gè)非加太國家)。由此,我也開始思考,全球性貿(mào)易對弱勢國家意味著什么呢?從那時(shí)起,我便意識(shí)到,單一國家難以應(yīng)對全球性挑戰(zhàn),我們需要加強(qiáng)國際合作。

圖2:曼瑟維斯教授于歐洲咨詢聯(lián)盟-安博思智庫發(fā)言 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
二、職業(yè)生涯的起步
采訪者:您先在律師事務(wù)所擔(dān)任律師,而后進(jìn)入歐洲公共服務(wù)領(lǐng)域,是什么促成了這一職業(yè)轉(zhuǎn)變?您的法律背景又如何影響您介入國際事務(wù)的方式?
曼瑟維斯教授:學(xué)習(xí)期間,我主攻國際法與國際貿(mào)易法,對國際合作體系有了較深入的了解。但畢業(yè)后首先要解決生計(jì)問題,當(dāng)時(shí)也想象不到未來的發(fā)展,所以我就進(jìn)律所當(dāng)了一年律師。
后來,我又去意大利對外貿(mào)易所(采訪者按:Italian Institute for Foreign Trade,為對外貿(mào)易委員會(huì)I.C.E.前身)工作了近兩年,得以在一線觀察國際經(jīng)貿(mào)往來,并親歷意大利視角下的發(fā)展合作誕生——意大利首部國際合作法案于1979年頒布(采訪者按:意大利1979年第38號(hào)法案《與發(fā)展中國家的意大利式合作》)。
1982年(采訪者按:1981~1983年,在意大利對外貿(mào)易所工作期間),我還訪問了亞洲開發(fā)銀行(采訪者按:1966年成立,總部位于菲律賓馬尼拉)與非洲開發(fā)銀行(采訪者按:1964年成立,總部位于科特迪瓦阿比讓)。當(dāng)時(shí),不僅亞洲的多個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起,非洲一些國家(如埃塞俄比亞)也備受矚目。我一直關(guān)注由新興國家締造的世界經(jīng)濟(jì)新趨勢。
隨后,我通過競爭性考試,加入歐盟委員會(huì),從基層干起,不知不覺就是36年。

圖3:曼瑟維斯教授 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
三、移民與發(fā)展問題
采訪者:您曾任歐盟委員會(huì)移民與內(nèi)政司司長,請問您如何看待當(dāng)今移民與發(fā)展的關(guān)系?對于歐洲,移民是發(fā)展的機(jī)遇,還是需要加強(qiáng)管控的危機(jī)?
曼瑟維斯教授:我先任歐盟委員會(huì)發(fā)展與非洲、加勒比與太平洋國家關(guān)系司司長(2004~2010),制定發(fā)展合作政策,而后任移民與內(nèi)政司司長(2010~2014),著手管理人口事務(wù)。
最開始,我們發(fā)展政策界的思路是,民眾因貧困、戰(zhàn)爭或缺乏機(jī)會(huì)而被迫移民,所以必須解決根本原因,那就是支持發(fā)展中國家發(fā)展。
2008年,由西非海岸經(jīng)西班牙向歐洲移民的壓力加劇,我們尋求更統(tǒng)一的邊境管理措施(采訪者按:2008年,歐盟各國于法國簽訂《歐洲移民與難民庇護(hù)公約》)。我們也開始嘗試更綜合的辦法。西班牙就很注重解決發(fā)展問題,為主要移民來源國提供就業(yè)培訓(xùn),建設(shè)水電設(shè)施等。
我也逐漸意識(shí)到,移民不僅是迫于貧困,也可能是主動(dòng)尋找機(jī)會(huì)。對于發(fā)展中國家,這常表現(xiàn)為人才流失,如發(fā)展中國家的醫(yī)生赴巴黎、倫敦或華盛頓工作。此外,歐洲內(nèi)部人口遷移,我們不再稱之為“移民”,而稱為“流動(dòng)”(mobility)。
因此,我們與摩洛哥、突尼斯、約旦設(shè)立了相關(guān)項(xiàng)目,以支持發(fā)展、移民與流動(dòng)的一體化管理(采訪者按:歐盟通過《歐洲鄰里政策》(ENP),2013年與摩洛哥、2014年與突尼斯、約旦等國,分別簽署“流動(dòng)伙伴關(guān)系”協(xié)定,以促進(jìn)合法流動(dòng)與就業(yè),打擊非法移民與人口販運(yùn),便利簽證、遣返與邊境管理,并支持改善伙伴國的難民庇護(hù)系統(tǒng))。

圖4:曼瑟維斯教授于聯(lián)合國大會(huì)發(fā)言 來源:聯(lián)合國(2009年6月)。
四、歐盟-土耳其關(guān)系
采訪者:您在土耳其政治變革期(按:2014年8月,土耳其首次通過直選產(chǎn)生總統(tǒng),政治體制由議會(huì)制變?yōu)榭偨y(tǒng)制),出任駐土耳其大使(2014年4~10月)。您如何評價(jià)土耳其與歐盟的關(guān)系,以及土耳其加入歐盟的可能性?
曼瑟維斯教授:我受命出任駐土耳其大使,是因?yàn)槲以啻闻c土耳其就非法移民遣返、簽證便利化以及更廣泛的移民管理合作開展談判,從而熟悉了該國國情。(采訪者按:在2011年起爆發(fā)的敘利亞危機(jī)背景下)土耳其接納了大量歐盟遣返難民,尤其是敘利亞難民。必須承認(rèn),在當(dāng)時(shí)的條件下,土耳其在難民收容與管理方面做出了相當(dāng)重要,也卓有成效的努力。
我也親歷了土耳其發(fā)展進(jìn)程的重要階段:埃爾多安先任總理,后任總統(tǒng)。當(dāng)時(shí),土耳其作為歐盟候選成員國(采訪者按:2005年以來,土耳其一直是候選國),確實(shí)在多個(gè)方面展現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革意愿以及向歐洲靠攏的姿態(tài):經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)引人矚目,年增長率一度高達(dá)10%(采訪者按:世界銀行數(shù)據(jù)顯示,2011年11.2%,2012年4.8%,2013年8.5%,2014年4.9%),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼,中產(chǎn)階級也不斷壯大(采訪者按:世界銀行2014年報(bào)告《土耳其轉(zhuǎn)型:融合、包容與制度》稱,1993年至2010年間,其中產(chǎn)階級占比從18%增長到41%,底層40%人口的收入增速則幾乎與全國經(jīng)濟(jì)增長率持平,這表明社會(huì)各階層普遍受益于繁榮)。
伴隨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,土耳其也將政治發(fā)展提上議程,尤其是在庫爾德地區(qū)開啟和平談判(采訪者按:庫爾德地區(qū)位于土耳其東南部,圍繞庫爾德族政治權(quán)利、地方自治與反恐政策形成長期武裝沖突,曾于2013~2015年進(jìn)入和平談判階段,后因國內(nèi)外局勢變化而中斷)。我還受邀訪問了庫爾德地區(qū),與地方官員、市長與政治代表深入交流,近距離觀察當(dāng)?shù)睾推竭M(jìn)程帶來的希望與戰(zhàn)亂帶來的創(chuàng)傷。
說回加入歐盟。曾有高達(dá)70%土耳其人贊成加入歐盟(采訪者按:2004年民調(diào)確實(shí)達(dá)75%),可惜后來入盟進(jìn)程逐漸陷入停滯。一方面,歐盟內(nèi)部存在意見分歧,部分成員國基于政治、文化與安全考量持保留態(tài)度。另一方面,塞浦路斯問題等長期懸而未決的結(jié)構(gòu)性矛盾也制約土耳其的入盟談判(采訪者按:1974年土耳其軍事介入后,塞浦路斯事實(shí)上分裂為由希臘族控制的南部地區(qū)與由土耳其族控制的北部地區(qū),后者僅獲土耳其外交承認(rèn)。塞浦路斯共和國于2004年加入歐盟,使該島分裂問題嵌入歐盟制度體系中)。更何況,2016年未遂政變后,土耳其政治實(shí)踐已然偏離歐盟所堅(jiān)持的民主與法治標(biāo)準(zhǔn),更使入盟希望渺茫。
因此,在可預(yù)見的將來,土耳其恐怕都難以加入歐盟。不過,這并不妨礙雙方在其他方面深入合作,升級關(guān)稅同盟,加強(qiáng)安全合作,在地區(qū)穩(wěn)定與危機(jī)管理中緊密協(xié)作。土耳其已成為該地區(qū)最重要的政治力量之一,并且擁有北約第二大規(guī)模的軍隊(duì),影響力不容小覷。另外,作為非歐盟成員國,土耳其加入了“歐洲政治共同體”——這是(采訪者按:2022年)由老牌歐洲國家牽頭發(fā)起的政治與戰(zhàn)略集會(huì)。這也是土耳其參與歐洲一體化實(shí)踐可行的替代方案。

圖5:曼瑟維斯教授 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
五、歐洲、非洲與中國
采訪者:您一直關(guān)注非洲發(fā)展,并致力于塑造歐非關(guān)系。能否請您解讀一下歐非關(guān)系的演變?中國在您眼中又扮演什么角色?未來發(fā)展合作重點(diǎn)為何?
曼瑟維斯教授:擔(dān)任歐盟委員會(huì)主席幕僚長期間(采訪者按:2000~2004年),甚至更早,我就全程見證了“非洲統(tǒng)一組織”向“非洲聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型(采訪者按:非洲統(tǒng)一組織1963年成立,簡稱“非統(tǒng)”;2022年7月改組為非洲聯(lián)盟,簡稱“非盟”)。我參與了2000年首屆歐非首腦峰會(huì)(采訪者按:于埃及開羅召開,并通過《開羅宣言》及《行動(dòng)計(jì)劃》,確立歐非合作框架),此后幾乎一步不離地親歷了非盟成立,從洛美(采訪者按:多哥首都,2000年非洲首腦會(huì)議,通過《非盟組織法》)、盧薩卡(采訪者按:贊比亞首都,2001年非洲首腦會(huì)議,通過《非盟執(zhí)行計(jì)劃》與《非洲發(fā)展新伙伴關(guān)系倡議》)到馬普托(采訪者按:莫桑比克首都,非盟第二屆大會(huì)),一次次會(huì)議、一項(xiàng)項(xiàng)制度安排,最終奠定了非盟的架構(gòu)。我們很快就意識(shí)到,相較非統(tǒng),非盟的使命與議程明顯更為寬廣,至少涵蓋三大重要維度:一是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展;二是和平與安全;三是治理。也正是基于這三大支柱,我們開始系統(tǒng)地思考?xì)W非應(yīng)如何建立真正的“伙伴關(guān)系”。
和平與安全議題首先取得突破。非盟明確提出“非洲問題,非洲解決”的原則,希望在安全事務(wù)上承擔(dān)更多責(zé)任,并請求歐盟給予支持。我們因而設(shè)立了“非洲和平基金”(采訪者按:African Peace Facility,2004年設(shè)立,由歐洲發(fā)展基金提供資金),首次將原計(jì)劃用于發(fā)展援助資金,用于支持非洲安全能力建設(shè),如維和行動(dòng)后勤保障,乃至士兵的日常津貼。這一機(jī)制使非盟能在索馬里等地開展軍事行動(dòng),也促成了非洲和平與安全架構(gòu)的形成,如非盟和平與安全理事會(huì)具備就部隊(duì)部署作出決策的能力。這是歐非伙伴關(guān)系的第一個(gè)重要支柱。
在巴羅佐(José Manuel Dur?o Barroso)擔(dān)任歐盟委員會(huì)主席階段(采訪者按:2004~2014年),我們進(jìn)一步制定了首份歐盟對非整體戰(zhàn)略(采訪者按:2005年《歐盟對非戰(zhàn)略》),明確將和平安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理作為三大核心領(lǐng)域。非洲方面對此表示認(rèn)可,但也提出這不應(yīng)當(dāng)只是“歐盟的”戰(zhàn)略,而應(yīng)成為歐非雙方聯(lián)合行動(dòng)的框架。最終,雙方談判并在里斯本簽署了首個(gè)聯(lián)合戰(zhàn)略(采訪者按:2007年《非洲-歐盟聯(lián)合戰(zhàn)略》,確立“平等伙伴、共同責(zé)任、共同行動(dòng)”原則),這也標(biāo)志著歐非合作模式的根本性轉(zhuǎn)變。此前,歐非關(guān)系主要依托的是《科托努協(xié)定》(采訪者按:2000年于貝寧簽署),即涵蓋非加太國家的整體發(fā)展框架。盡管歐非聯(lián)合戰(zhàn)略與“非加太機(jī)制”之間存在張力,但我們認(rèn)為只有聯(lián)合戰(zhàn)略才能針對非洲大陸現(xiàn)實(shí)問題做出回應(yīng)。
在聯(lián)合戰(zhàn)略的談判中,最具挑戰(zhàn)性的議題之一仍是維和行動(dòng)。這涉及行動(dòng)規(guī)模、政治控制以及成員國意愿調(diào)和。另一大難點(diǎn)則在于治理議題,尤其是非盟創(chuàng)設(shè)的“非洲同行審議機(jī)制”(采訪者按:系“非洲發(fā)展新伙伴關(guān)系”下設(shè)機(jī)制),即延請專家小組對各國民主、參與度和治理績效進(jìn)行評估。這一機(jī)制在理念上極具創(chuàng)新性,但在現(xiàn)實(shí)中,也不可避免地遭遇國家主權(quán)與政治限制。
同時(shí),歐非合作在很多領(lǐng)域都敢為人先:我們建立了“委員會(huì)對委員會(huì)”制度化對話機(jī)制,讓歐盟各領(lǐng)域的委員會(huì)(如農(nóng)業(yè)、金融、統(tǒng)一市場等)與非盟委員會(huì)定期對接,目的正是跳出單一“發(fā)展援助”邏輯,真正兌現(xiàn)雙方共同制定與協(xié)調(diào)政策的承諾。這加強(qiáng)了雙方的彼此理解,也使貿(mào)易規(guī)則、農(nóng)業(yè)政策、預(yù)算支持、區(qū)域一體化與人員流動(dòng)(包括申根簽證問題)等敏感議題得以開誠布公地討論,還設(shè)有專門機(jī)制對成員國政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評估。
至于歐盟一體化經(jīng)驗(yàn)對非洲的意義,我始終堅(jiān)持不能簡單“復(fù)制”。非盟與歐盟在制度結(jié)構(gòu)與決策方式上存在諸多差異。同時(shí),也不可否認(rèn),歐盟在互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)以及區(qū)域市場整合等方面的經(jīng)驗(yàn),可供非洲大陸自貿(mào)區(qū)借鑒。我認(rèn)為,關(guān)鍵在于經(jīng)驗(yàn)分享,而非模式復(fù)制。因此,我曾建議建立歐非專家聯(lián)合工作組,讓非洲方面自行選擇哪些經(jīng)驗(yàn)適合自身發(fā)展。
在這一點(diǎn)上,我們與中國的態(tài)度是一致的。放眼全球,中國不僅實(shí)現(xiàn)了自身經(jīng)濟(jì)騰飛,對非影響力也迅速上升。在我看來,中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得非洲學(xué)習(xí),而中國也是助力非洲發(fā)展的重要力量。中國的“一帶一路”倡議與歐盟的“全球門戶”計(jì)劃(采訪者按:2021年歐盟委員會(huì)發(fā)起,計(jì)劃在2021年至2027年投資3000億歐元,半數(shù)以上資金投資于非洲)都致力于促進(jìn)可持續(xù)的互聯(lián)互通與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。正因如此,我多次嘗試推動(dòng)中歐非三方合作,還曾向中國駐歐盟大使贈(zèng)送《歐洲發(fā)展共識(shí)》(2005年第一版)中譯本,希望尋找合作的共同語言。
盡管制度與政治理念上存在差異,中歐仍有互補(bǔ)的空間,前提是非洲國家自身要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力,比如盧旺達(dá)在調(diào)動(dòng)中歐資源方面就比較成功。歸根結(jié)底,發(fā)展合作不在于地緣政治競爭,而在于尊重非洲的發(fā)展道路選擇。

圖6:曼瑟維斯教授與盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅合影 來源:卡加梅社交媒體(2017年11月)。
六、自下而上的新嘗試
采訪者:您從2020年起,擔(dān)任全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金理事會(huì)主席。您如何解讀該機(jī)構(gòu)的獨(dú)特價(jià)值?它在當(dāng)今安全與發(fā)展議題中扮演何種角色?
曼瑟維斯教授:盡管名字聽起來不太直觀,但本質(zhì)上,這是一個(gè)致力于預(yù)防暴力極端主義與激進(jìn)化的全球性基金。其理念是賦權(quán)本地社群,建立社會(huì)韌性,從而使之能從內(nèi)部抵御極端思想與恐怖組織的滲透。就我所知,這是世界上唯一一個(gè)真正貫徹這一理念的機(jī)構(gòu)。目前大部分打擊恐怖主義的行動(dòng)側(cè)重軍事干預(yù)、發(fā)展援助或理念倡導(dǎo),但要從根本上遏制恐怖主義,還是得讓當(dāng)?shù)厣鐣?huì)變得更強(qiáng)大。
我是由歐盟提名接任該基金理事會(huì)主席一職的,前任主席是聯(lián)合國兒童基金會(huì)前執(zhí)行主任卡貝拉米(Carol Bellamy)。我之所以接受這一職位,是因?yàn)樗『媚馨盐疫^去數(shù)十年積累的兩方面經(jīng)驗(yàn)結(jié)合在一起:一方面是發(fā)展合作,另一方面是安全與穩(wěn)定。安全與發(fā)展的關(guān)系,長期以來被反復(fù)討論,但真正落到地方層面的實(shí)踐并不多。我曾參與西非G5國家(采訪者按:薩赫勒五國集團(tuán)聯(lián)合部隊(duì)成立于2017年)安全合作融資,也在發(fā)展、教育等領(lǐng)域投入大量精力,而全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金恰好能補(bǔ)足這一安全與發(fā)展紐帶在地方社會(huì)層面的關(guān)鍵缺口。
需要說明的是,我現(xiàn)在的角色并不涉及執(zhí)行層面,而是擔(dān)任理事會(huì)主席。該基金的治理結(jié)構(gòu)非常多元——理事會(huì)成員既包括出資國政府,也包括私營部門、民間社會(huì)組織與智庫,還包括直接受益于項(xiàng)目的社群伙伴等。這種“資助方與受益方共同參與治理”的模式很獨(dú)特,也很有價(jià)值。
實(shí)踐證明,社群賦能模式確實(shí)能行得通。我前不久剛剛訪問了馬里,受恐怖主義威脅最嚴(yán)重的國家之一(采訪者按:2020年與2021年兩次政變,“基地”組織意圖控制其首都巴馬科)。我們的項(xiàng)目依然在那里發(fā)揮著作用。全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金資金投入不高,通常只需幾百萬美元,但回報(bào)相當(dāng)可觀。有時(shí),僅需每年給每個(gè)當(dāng)?shù)厝藥资涝?,就能顯著降低社群被極端主義侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。即便在政局發(fā)生劇烈變化(特別是政變)后,這些項(xiàng)目仍能持續(xù)推進(jìn)。新政府通常不會(huì)中斷項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程,這本身就證明其合法性與有效性。
因此,要論當(dāng)今非洲發(fā)展合作的優(yōu)先方向,我認(rèn)為答案很清楚,就是持續(xù)而系統(tǒng)地投資于當(dāng)?shù)厣缛号c普通民眾。這是我們預(yù)防沖突,遏制激進(jìn)化,實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定,最為可靠,也是成本最低的方式。
(采訪者:周心培,巴黎政治大學(xué)碩士生(聯(lián)系郵箱:xinpei.zhou@sciencespo.fr);桑提·杜卡(Santi Duca),意大利路易斯(LUISS)大學(xué)碩士生(聯(lián)系郵箱:santi.duca@studenti.luiss.it)。本文僅代表受訪者觀點(diǎn),與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)。轉(zhuǎn)載或引用請注明出處。)
特別聲明本文為澎湃號(hào)作者或機(jī)構(gòu)在澎湃新聞上傳并發(fā)布,僅代表該作者或機(jī)構(gòu)觀點(diǎn),不代表澎湃新聞的觀點(diǎn)或立場,澎湃新聞僅提供信息發(fā)布平臺(tái)。申請澎湃號(hào)請用電腦訪問http://renzheng.thepaper.cn。
+1收藏我要舉報(bào)
圖1:曼瑟維斯教授 來源:歐洲和平研究所。
【人物簡介】斯蒂凡諾·曼瑟維斯(Stefano Manservisi),1954年生于意大利博洛尼亞,現(xiàn)任全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金(GCERF)理事會(huì)主席、巴黎政治大學(xué)兼職教授。此前供職歐盟委員會(huì)36年,曾任國際合作與發(fā)展司司長(2016~2019)、時(shí)任副主席兼歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼(Federica Mogherini)幕僚長(2014~2016)、駐土耳其大使(2014)、移民與內(nèi)政司司長(2010~2014)、發(fā)展與非洲、加勒比與太平洋國家關(guān)系司司長(2004~2010)以及時(shí)任主席普羅迪(Romano Prodi)幕僚長(2000~2004)等要職。
一、歐洲的全球使命
采訪者:您在歐盟委員會(huì)工作長達(dá)36年,并曾擔(dān)任內(nèi)政與外交領(lǐng)域多個(gè)要職?;仡欉@些經(jīng)歷,請問哪些時(shí)刻塑造了您對歐洲的全球使命的理解?
曼瑟維斯教授:這個(gè)問題要從我加入歐盟委員會(huì)之前說起。我在大學(xué)學(xué)習(xí)法律時(shí)(采訪者按:1973~1979年,博洛尼亞大學(xué)法律本科),對跨國公司產(chǎn)生了濃厚興趣。當(dāng)時(shí),大型跨國公司方興未艾,不僅超越了單一國家的控制范圍,在經(jīng)濟(jì)往來中甚至變得比某些國家更為重要。這種新現(xiàn)象促使我思考:在全球化時(shí)代,主權(quán)國家如何應(yīng)對跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng),保持合法性與治理能力呢?
在70年代,歐洲共同體(采訪者按:1967年7月,由歐洲煤鋼共同體、經(jīng)濟(jì)共同體與原子能共同體合并而成,簡稱歐共體)被視為“超國家治理”的重要嘗試。我們希望這種模式能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力(尤其是民主政治)之間的錯(cuò)配與矛盾(采訪者按:參見羅德里克提出的全球化“三難困境”,即超級全球化、國家主權(quán)與民主政治只能擇其二,無法兼得)。
1975年,歐共體還與非洲、加勒比海與太平洋地區(qū)國家(簡稱非加太地區(qū)國家)簽署了《洛美協(xié)定》(采訪者按:系歐非貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)協(xié)定。首個(gè)協(xié)定包含工業(yè)品免稅準(zhǔn)入歐共體市場,穩(wěn)定34種初級產(chǎn)品出口收入補(bǔ)償機(jī)制,5年內(nèi)提供35億歐洲計(jì)算單位(約合46.5億美元)經(jīng)濟(jì)援助,涉及46個(gè)非加太國家)。由此,我也開始思考,全球性貿(mào)易對弱勢國家意味著什么呢?從那時(shí)起,我便意識(shí)到,單一國家難以應(yīng)對全球性挑戰(zhàn),我們需要加強(qiáng)國際合作。
圖2:曼瑟維斯教授于歐洲咨詢聯(lián)盟-安博思智庫發(fā)言 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
二、職業(yè)生涯的起步
采訪者:您先在律師事務(wù)所擔(dān)任律師,而后進(jìn)入歐洲公共服務(wù)領(lǐng)域,是什么促成了這一職業(yè)轉(zhuǎn)變?您的法律背景又如何影響您介入國際事務(wù)的方式?
曼瑟維斯教授:學(xué)習(xí)期間,我主攻國際法與國際貿(mào)易法,對國際合作體系有了較深入的了解。但畢業(yè)后首先要解決生計(jì)問題,當(dāng)時(shí)也想象不到未來的發(fā)展,所以我就進(jìn)律所當(dāng)了一年律師。
后來,我又去意大利對外貿(mào)易所(采訪者按:Italian Institute for Foreign Trade,為對外貿(mào)易委員會(huì)I.C.E.前身)工作了近兩年,得以在一線觀察國際經(jīng)貿(mào)往來,并親歷意大利視角下的發(fā)展合作誕生——意大利首部國際合作法案于1979年頒布(采訪者按:意大利1979年第38號(hào)法案《與發(fā)展中國家的意大利式合作》)。
1982年(采訪者按:1981~1983年,在意大利對外貿(mào)易所工作期間),我還訪問了亞洲開發(fā)銀行(采訪者按:1966年成立,總部位于菲律賓馬尼拉)與非洲開發(fā)銀行(采訪者按:1964年成立,總部位于科特迪瓦阿比讓)。當(dāng)時(shí),不僅亞洲的多個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起,非洲一些國家(如埃塞俄比亞)也備受矚目。我一直關(guān)注由新興國家締造的世界經(jīng)濟(jì)新趨勢。
隨后,我通過競爭性考試,加入歐盟委員會(huì),從基層干起,不知不覺就是36年。
圖3:曼瑟維斯教授 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
三、移民與發(fā)展問題
采訪者:您曾任歐盟委員會(huì)移民與內(nèi)政司司長,請問您如何看待當(dāng)今移民與發(fā)展的關(guān)系?對于歐洲,移民是發(fā)展的機(jī)遇,還是需要加強(qiáng)管控的危機(jī)?
曼瑟維斯教授:我先任歐盟委員會(huì)發(fā)展與非洲、加勒比與太平洋國家關(guān)系司司長(2004~2010),制定發(fā)展合作政策,而后任移民與內(nèi)政司司長(2010~2014),著手管理人口事務(wù)。
最開始,我們發(fā)展政策界的思路是,民眾因貧困、戰(zhàn)爭或缺乏機(jī)會(huì)而被迫移民,所以必須解決根本原因,那就是支持發(fā)展中國家發(fā)展。
2008年,由西非海岸經(jīng)西班牙向歐洲移民的壓力加劇,我們尋求更統(tǒng)一的邊境管理措施(采訪者按:2008年,歐盟各國于法國簽訂《歐洲移民與難民庇護(hù)公約》)。我們也開始嘗試更綜合的辦法。西班牙就很注重解決發(fā)展問題,為主要移民來源國提供就業(yè)培訓(xùn),建設(shè)水電設(shè)施等。
我也逐漸意識(shí)到,移民不僅是迫于貧困,也可能是主動(dòng)尋找機(jī)會(huì)。對于發(fā)展中國家,這常表現(xiàn)為人才流失,如發(fā)展中國家的醫(yī)生赴巴黎、倫敦或華盛頓工作。此外,歐洲內(nèi)部人口遷移,我們不再稱之為“移民”,而稱為“流動(dòng)”(mobility)。
因此,我們與摩洛哥、突尼斯、約旦設(shè)立了相關(guān)項(xiàng)目,以支持發(fā)展、移民與流動(dòng)的一體化管理(采訪者按:歐盟通過《歐洲鄰里政策》(ENP),2013年與摩洛哥、2014年與突尼斯、約旦等國,分別簽署“流動(dòng)伙伴關(guān)系”協(xié)定,以促進(jìn)合法流動(dòng)與就業(yè),打擊非法移民與人口販運(yùn),便利簽證、遣返與邊境管理,并支持改善伙伴國的難民庇護(hù)系統(tǒng))。
圖4:曼瑟維斯教授于聯(lián)合國大會(huì)發(fā)言 來源:聯(lián)合國(2009年6月)。
四、歐盟-土耳其關(guān)系
采訪者:您在土耳其政治變革期(按:2014年8月,土耳其首次通過直選產(chǎn)生總統(tǒng),政治體制由議會(huì)制變?yōu)榭偨y(tǒng)制),出任駐土耳其大使(2014年4~10月)。您如何評價(jià)土耳其與歐盟的關(guān)系,以及土耳其加入歐盟的可能性?
曼瑟維斯教授:我受命出任駐土耳其大使,是因?yàn)槲以啻闻c土耳其就非法移民遣返、簽證便利化以及更廣泛的移民管理合作開展談判,從而熟悉了該國國情。(采訪者按:在2011年起爆發(fā)的敘利亞危機(jī)背景下)土耳其接納了大量歐盟遣返難民,尤其是敘利亞難民。必須承認(rèn),在當(dāng)時(shí)的條件下,土耳其在難民收容與管理方面做出了相當(dāng)重要,也卓有成效的努力。
我也親歷了土耳其發(fā)展進(jìn)程的重要階段:埃爾多安先任總理,后任總統(tǒng)。當(dāng)時(shí),土耳其作為歐盟候選成員國(采訪者按:2005年以來,土耳其一直是候選國),確實(shí)在多個(gè)方面展現(xiàn)出強(qiáng)烈的改革意愿以及向歐洲靠攏的姿態(tài):經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)引人矚目,年增長率一度高達(dá)10%(采訪者按:世界銀行數(shù)據(jù)顯示,2011年11.2%,2012年4.8%,2013年8.5%,2014年4.9%),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼,中產(chǎn)階級也不斷壯大(采訪者按:世界銀行2014年報(bào)告《土耳其轉(zhuǎn)型:融合、包容與制度》稱,1993年至2010年間,其中產(chǎn)階級占比從18%增長到41%,底層40%人口的收入增速則幾乎與全國經(jīng)濟(jì)增長率持平,這表明社會(huì)各階層普遍受益于繁榮)。
伴隨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,土耳其也將政治發(fā)展提上議程,尤其是在庫爾德地區(qū)開啟和平談判(采訪者按:庫爾德地區(qū)位于土耳其東南部,圍繞庫爾德族政治權(quán)利、地方自治與反恐政策形成長期武裝沖突,曾于2013~2015年進(jìn)入和平談判階段,后因國內(nèi)外局勢變化而中斷)。我還受邀訪問了庫爾德地區(qū),與地方官員、市長與政治代表深入交流,近距離觀察當(dāng)?shù)睾推竭M(jìn)程帶來的希望與戰(zhàn)亂帶來的創(chuàng)傷。
說回加入歐盟。曾有高達(dá)70%土耳其人贊成加入歐盟(采訪者按:2004年民調(diào)確實(shí)達(dá)75%),可惜后來入盟進(jìn)程逐漸陷入停滯。一方面,歐盟內(nèi)部存在意見分歧,部分成員國基于政治、文化與安全考量持保留態(tài)度。另一方面,塞浦路斯問題等長期懸而未決的結(jié)構(gòu)性矛盾也制約土耳其的入盟談判(采訪者按:1974年土耳其軍事介入后,塞浦路斯事實(shí)上分裂為由希臘族控制的南部地區(qū)與由土耳其族控制的北部地區(qū),后者僅獲土耳其外交承認(rèn)。塞浦路斯共和國于2004年加入歐盟,使該島分裂問題嵌入歐盟制度體系中)。更何況,2016年未遂政變后,土耳其政治實(shí)踐已然偏離歐盟所堅(jiān)持的民主與法治標(biāo)準(zhǔn),更使入盟希望渺茫。
因此,在可預(yù)見的將來,土耳其恐怕都難以加入歐盟。不過,這并不妨礙雙方在其他方面深入合作,升級關(guān)稅同盟,加強(qiáng)安全合作,在地區(qū)穩(wěn)定與危機(jī)管理中緊密協(xié)作。土耳其已成為該地區(qū)最重要的政治力量之一,并且擁有北約第二大規(guī)模的軍隊(duì),影響力不容小覷。另外,作為非歐盟成員國,土耳其加入了“歐洲政治共同體”——這是(采訪者按:2022年)由老牌歐洲國家牽頭發(fā)起的政治與戰(zhàn)略集會(huì)。這也是土耳其參與歐洲一體化實(shí)踐可行的替代方案。
圖5:曼瑟維斯教授 來源:曼瑟維斯教授本人提供。
五、歐洲、非洲與中國
采訪者:您一直關(guān)注非洲發(fā)展,并致力于塑造歐非關(guān)系。能否請您解讀一下歐非關(guān)系的演變?中國在您眼中又扮演什么角色?未來發(fā)展合作重點(diǎn)為何?
曼瑟維斯教授:擔(dān)任歐盟委員會(huì)主席幕僚長期間(采訪者按:2000~2004年),甚至更早,我就全程見證了“非洲統(tǒng)一組織”向“非洲聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型(采訪者按:非洲統(tǒng)一組織1963年成立,簡稱“非統(tǒng)”;2022年7月改組為非洲聯(lián)盟,簡稱“非盟”)。我參與了2000年首屆歐非首腦峰會(huì)(采訪者按:于埃及開羅召開,并通過《開羅宣言》及《行動(dòng)計(jì)劃》,確立歐非合作框架),此后幾乎一步不離地親歷了非盟成立,從洛美(采訪者按:多哥首都,2000年非洲首腦會(huì)議,通過《非盟組織法》)、盧薩卡(采訪者按:贊比亞首都,2001年非洲首腦會(huì)議,通過《非盟執(zhí)行計(jì)劃》與《非洲發(fā)展新伙伴關(guān)系倡議》)到馬普托(采訪者按:莫桑比克首都,非盟第二屆大會(huì)),一次次會(huì)議、一項(xiàng)項(xiàng)制度安排,最終奠定了非盟的架構(gòu)。我們很快就意識(shí)到,相較非統(tǒng),非盟的使命與議程明顯更為寬廣,至少涵蓋三大重要維度:一是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展;二是和平與安全;三是治理。也正是基于這三大支柱,我們開始系統(tǒng)地思考?xì)W非應(yīng)如何建立真正的“伙伴關(guān)系”。
和平與安全議題首先取得突破。非盟明確提出“非洲問題,非洲解決”的原則,希望在安全事務(wù)上承擔(dān)更多責(zé)任,并請求歐盟給予支持。我們因而設(shè)立了“非洲和平基金”(采訪者按:African Peace Facility,2004年設(shè)立,由歐洲發(fā)展基金提供資金),首次將原計(jì)劃用于發(fā)展援助資金,用于支持非洲安全能力建設(shè),如維和行動(dòng)后勤保障,乃至士兵的日常津貼。這一機(jī)制使非盟能在索馬里等地開展軍事行動(dòng),也促成了非洲和平與安全架構(gòu)的形成,如非盟和平與安全理事會(huì)具備就部隊(duì)部署作出決策的能力。這是歐非伙伴關(guān)系的第一個(gè)重要支柱。
在巴羅佐(José Manuel Dur?o Barroso)擔(dān)任歐盟委員會(huì)主席階段(采訪者按:2004~2014年),我們進(jìn)一步制定了首份歐盟對非整體戰(zhàn)略(采訪者按:2005年《歐盟對非戰(zhàn)略》),明確將和平安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理作為三大核心領(lǐng)域。非洲方面對此表示認(rèn)可,但也提出這不應(yīng)當(dāng)只是“歐盟的”戰(zhàn)略,而應(yīng)成為歐非雙方聯(lián)合行動(dòng)的框架。最終,雙方談判并在里斯本簽署了首個(gè)聯(lián)合戰(zhàn)略(采訪者按:2007年《非洲-歐盟聯(lián)合戰(zhàn)略》,確立“平等伙伴、共同責(zé)任、共同行動(dòng)”原則),這也標(biāo)志著歐非合作模式的根本性轉(zhuǎn)變。此前,歐非關(guān)系主要依托的是《科托努協(xié)定》(采訪者按:2000年于貝寧簽署),即涵蓋非加太國家的整體發(fā)展框架。盡管歐非聯(lián)合戰(zhàn)略與“非加太機(jī)制”之間存在張力,但我們認(rèn)為只有聯(lián)合戰(zhàn)略才能針對非洲大陸現(xiàn)實(shí)問題做出回應(yīng)。
在聯(lián)合戰(zhàn)略的談判中,最具挑戰(zhàn)性的議題之一仍是維和行動(dòng)。這涉及行動(dòng)規(guī)模、政治控制以及成員國意愿調(diào)和。另一大難點(diǎn)則在于治理議題,尤其是非盟創(chuàng)設(shè)的“非洲同行審議機(jī)制”(采訪者按:系“非洲發(fā)展新伙伴關(guān)系”下設(shè)機(jī)制),即延請專家小組對各國民主、參與度和治理績效進(jìn)行評估。這一機(jī)制在理念上極具創(chuàng)新性,但在現(xiàn)實(shí)中,也不可避免地遭遇國家主權(quán)與政治限制。
同時(shí),歐非合作在很多領(lǐng)域都敢為人先:我們建立了“委員會(huì)對委員會(huì)”制度化對話機(jī)制,讓歐盟各領(lǐng)域的委員會(huì)(如農(nóng)業(yè)、金融、統(tǒng)一市場等)與非盟委員會(huì)定期對接,目的正是跳出單一“發(fā)展援助”邏輯,真正兌現(xiàn)雙方共同制定與協(xié)調(diào)政策的承諾。這加強(qiáng)了雙方的彼此理解,也使貿(mào)易規(guī)則、農(nóng)業(yè)政策、預(yù)算支持、區(qū)域一體化與人員流動(dòng)(包括申根簽證問題)等敏感議題得以開誠布公地討論,還設(shè)有專門機(jī)制對成員國政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督與評估。
至于歐盟一體化經(jīng)驗(yàn)對非洲的意義,我始終堅(jiān)持不能簡單“復(fù)制”。非盟與歐盟在制度結(jié)構(gòu)與決策方式上存在諸多差異。同時(shí),也不可否認(rèn),歐盟在互聯(lián)互通、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)以及區(qū)域市場整合等方面的經(jīng)驗(yàn),可供非洲大陸自貿(mào)區(qū)借鑒。我認(rèn)為,關(guān)鍵在于經(jīng)驗(yàn)分享,而非模式復(fù)制。因此,我曾建議建立歐非專家聯(lián)合工作組,讓非洲方面自行選擇哪些經(jīng)驗(yàn)適合自身發(fā)展。
在這一點(diǎn)上,我們與中國的態(tài)度是一致的。放眼全球,中國不僅實(shí)現(xiàn)了自身經(jīng)濟(jì)騰飛,對非影響力也迅速上升。在我看來,中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得非洲學(xué)習(xí),而中國也是助力非洲發(fā)展的重要力量。中國的“一帶一路”倡議與歐盟的“全球門戶”計(jì)劃(采訪者按:2021年歐盟委員會(huì)發(fā)起,計(jì)劃在2021年至2027年投資3000億歐元,半數(shù)以上資金投資于非洲)都致力于促進(jìn)可持續(xù)的互聯(lián)互通與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。正因如此,我多次嘗試推動(dòng)中歐非三方合作,還曾向中國駐歐盟大使贈(zèng)送《歐洲發(fā)展共識(shí)》(2005年第一版)中譯本,希望尋找合作的共同語言。
盡管制度與政治理念上存在差異,中歐仍有互補(bǔ)的空間,前提是非洲國家自身要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力,比如盧旺達(dá)在調(diào)動(dòng)中歐資源方面就比較成功。歸根結(jié)底,發(fā)展合作不在于地緣政治競爭,而在于尊重非洲的發(fā)展道路選擇。
圖6:曼瑟維斯教授與盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅合影 來源:卡加梅社交媒體(2017年11月)。
六、自下而上的新嘗試
采訪者:您從2020年起,擔(dān)任全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金理事會(huì)主席。您如何解讀該機(jī)構(gòu)的獨(dú)特價(jià)值?它在當(dāng)今安全與發(fā)展議題中扮演何種角色?
曼瑟維斯教授:盡管名字聽起來不太直觀,但本質(zhì)上,這是一個(gè)致力于預(yù)防暴力極端主義與激進(jìn)化的全球性基金。其理念是賦權(quán)本地社群,建立社會(huì)韌性,從而使之能從內(nèi)部抵御極端思想與恐怖組織的滲透。就我所知,這是世界上唯一一個(gè)真正貫徹這一理念的機(jī)構(gòu)。目前大部分打擊恐怖主義的行動(dòng)側(cè)重軍事干預(yù)、發(fā)展援助或理念倡導(dǎo),但要從根本上遏制恐怖主義,還是得讓當(dāng)?shù)厣鐣?huì)變得更強(qiáng)大。
我是由歐盟提名接任該基金理事會(huì)主席一職的,前任主席是聯(lián)合國兒童基金會(huì)前執(zhí)行主任卡貝拉米(Carol Bellamy)。我之所以接受這一職位,是因?yàn)樗『媚馨盐疫^去數(shù)十年積累的兩方面經(jīng)驗(yàn)結(jié)合在一起:一方面是發(fā)展合作,另一方面是安全與穩(wěn)定。安全與發(fā)展的關(guān)系,長期以來被反復(fù)討論,但真正落到地方層面的實(shí)踐并不多。我曾參與西非G5國家(采訪者按:薩赫勒五國集團(tuán)聯(lián)合部隊(duì)成立于2017年)安全合作融資,也在發(fā)展、教育等領(lǐng)域投入大量精力,而全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金恰好能補(bǔ)足這一安全與發(fā)展紐帶在地方社會(huì)層面的關(guān)鍵缺口。
需要說明的是,我現(xiàn)在的角色并不涉及執(zhí)行層面,而是擔(dān)任理事會(huì)主席。該基金的治理結(jié)構(gòu)非常多元——理事會(huì)成員既包括出資國政府,也包括私營部門、民間社會(huì)組織與智庫,還包括直接受益于項(xiàng)目的社群伙伴等。這種“資助方與受益方共同參與治理”的模式很獨(dú)特,也很有價(jià)值。
實(shí)踐證明,社群賦能模式確實(shí)能行得通。我前不久剛剛訪問了馬里,受恐怖主義威脅最嚴(yán)重的國家之一(采訪者按:2020年與2021年兩次政變,“基地”組織意圖控制其首都巴馬科)。我們的項(xiàng)目依然在那里發(fā)揮著作用。全球社區(qū)參與與復(fù)原力基金資金投入不高,通常只需幾百萬美元,但回報(bào)相當(dāng)可觀。有時(shí),僅需每年給每個(gè)當(dāng)?shù)厝藥资涝?,就能顯著降低社群被極端主義侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。即便在政局發(fā)生劇烈變化(特別是政變)后,這些項(xiàng)目仍能持續(xù)推進(jìn)。新政府通常不會(huì)中斷項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程,這本身就證明其合法性與有效性。
因此,要論當(dāng)今非洲發(fā)展合作的優(yōu)先方向,我認(rèn)為答案很清楚,就是持續(xù)而系統(tǒng)地投資于當(dāng)?shù)厣缛号c普通民眾。這是我們預(yù)防沖突,遏制激進(jìn)化,實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定,最為可靠,也是成本最低的方式。
(采訪者:周心培,巴黎政治大學(xué)碩士生(聯(lián)系郵箱:xinpei.zhou@sciencespo.fr);桑提·杜卡(Santi Duca),意大利路易斯(LUISS)大學(xué)碩士生(聯(lián)系郵箱:santi.duca@studenti.luiss.it)。本文僅代表受訪者觀點(diǎn),與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)。轉(zhuǎn)載或引用請注明出處。)
本文為澎湃號(hào)作者或機(jī)構(gòu)在澎湃新聞上傳并發(fā)布,僅代表該作者或機(jī)構(gòu)觀點(diǎn),不代表澎湃新聞的觀點(diǎn)或立場,澎湃新聞僅提供信息發(fā)布平臺(tái)。申請澎湃號(hào)請用電腦訪問http://renzheng.thepaper.cn。





- 報(bào)料熱線: 021-962866
- 報(bào)料郵箱: news@thepaper.cn
滬公網(wǎng)安備31010602000299號(hào)
互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可證:31120170006
增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證:滬B2-2017116
? 2014-2025 上海東方報(bào)業(yè)有限公司




