什么是經濟制裁？

所謂“制裁”是指政府或多邊組織為限制外國、實體或個人的活動而實施的一系列強制性政策。經濟制裁的范圍和形式多種多樣，從旅行限制到出口管制，再到貿易或交易禁令；從針對個人的措施到針對整個國家的措施；從單一國家實施的政策到聯(lián)合國等多邊機構商定的制度。

在經濟“武器化”的當今世界，經濟制裁往往通過限制貿易或/和金融交易的方式來實施。鑒于美國在全球金融體系中的獨特影響力，以及其實施制裁的次數遠超其他任何國家，其單方面實施的制裁及其路徑值得研究。

就其范圍而言，美國制裁通?？煞譃閮深悾阂活愂侨嬷撇?，比如禁止與古巴、伊朗、朝鮮等國家和地區(qū)進行所有或大部分經濟活動；另一類是名單制裁，亦即禁止與聯(lián)邦制裁名單上的實體或個人進行交易或凍結其資產，這種制裁有時也被稱為“定向制裁”或“巧制裁”。

一般而言，上述禁令適用于與美國“關聯(lián)”的交易，即涉及美國人、美國產品或在美國領土上進行的交易。此外還有針對第三方的次級制裁。所謂第三方既不是美國公民，也不是主要制裁的目標，但與后者保持經濟往來，由此而受到懲罰。比如，從俄羅斯購買石油和天然氣的國家和機構，可能因此受到美國的制裁。在其金融霸權下，美國制裁制度的實際作用范圍遠遠超出涉及美國的商業(yè)和金融活動。

美國實施制裁的依據是什么？

美國發(fā)動的制裁與其說是某項單一措施，不如說更像是一張錯綜復雜的網，由一系列針對不同個人、組織及行為的、彼此關聯(lián)的限制性措施組成。不同的措施所依據的法律也不同：

其一，《與敵人貿易法案》（Trading with the Enemy Act, TWEA）。這是美國首部“經濟戰(zhàn)”法，于1917年一戰(zhàn)期間通過。法案授權總統(tǒng)對被視為美國敵人的國家或個人實施制裁，最初僅適用于戰(zhàn)爭時期，但國會在1930年代擴大了其權限，允許總統(tǒng)在國家緊急狀態(tài)下發(fā)動制裁。二戰(zhàn)期間以及冷戰(zhàn)初期，美國政府曾多次援引該法案對多國進行貿易制裁。

進入1970年代，隨著水門事件爆發(fā)、美國陷入越南戰(zhàn)爭，以及一系列濫用行政權力的丑聞的曝光，國會開始著手限制總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下的權力。現(xiàn)在，《與敵人貿易法案》僅作為美國對古巴實施特定制裁的法律授權依據。

其二，《國際緊急狀態(tài)經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act , IEEPA)。1977 年，美國國會根據《國家緊急狀態(tài)法》制定該法案，授權總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下，無需國會批準即可對“對美國國家安全、外交政策或經濟造成不尋常和特別威脅”的國家、團體或個人實施制裁。雖然其初衷是給緊急狀態(tài)下的總統(tǒng)權力設限，但根據美國國會研究處的一份報告，IEEPA的實際啟用范圍卻大大擴張了——無論是在規(guī)模上、涵蓋領域上，還是使用頻率上。如今，它是美國發(fā)動制裁最常用的法律依據。

對IEEPA的授權范圍，以及據此實施的某些制裁是否合法，存在爭議。比如，認定古巴和委內瑞拉這樣國家（美國依據 IEEPA 對它們實施制裁）對美國國家安全構成“異常和特別的威脅”，是否合適？因此，有人質疑這些制裁命令的法律基礎是否充分。

其三，其他國會授權。雖然美國的單方面制裁往往由總統(tǒng)依據IEEPA直接發(fā)動，但也有些制裁措施是由國會通過的立法明確授權或規(guī)定的。例如，2019 年的《凱撒敘利亞平民保護法案》授權對與敘利亞政府有交易的各方實施二級制裁；2016 年的《朝鮮制裁和政策加強法案》要求對與朝鮮進行某些礦物和金屬貿易的個人或實體實施二級制裁；1992 年的《古巴民主法案》和 1996 年的《古巴自由與民主團結法案》（也稱為《托里切利法案》和《赫爾姆斯-伯頓法案》）將對古巴的既有制裁編纂成法，并增加了新的制裁；《全球馬格尼茨基人權問責法案》授權對涉嫌參與各種腐敗或侵犯人權行為的個人實施制裁，不受地域限制。

上述法律往往與IEEPA搭配使用，即要求或授權總統(tǒng)依據IEEPA采取行動。但也有一些法案藉由不同的機制實施制裁，例如《津巴布韋民主與經濟復蘇法案》（ZDERA）通過確立美國在多邊機構場合下的政策立場，亦即反對為津巴布韋提供融資或債務減免，從而形成一種制裁機制。

美國制裁機制的主要執(zhí)行機構是財政部海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）。它與包括美國國務院在內的其他機構合作，識別和調查違規(guī)行為，并對違規(guī)者處以罰款。OFAC還負責相關許可證的發(fā)放和管理，包括一般許可證（允許某類活動而無需個別申請），亦即特殊許可證（針對具體實體和具體活動逐案審批）。

美國國務院和商務部也參與執(zhí)行部分制裁。后者負責出口管制，前者則負責簽證限制、對外援助及武器出口限制。

制裁有效果嗎？

制裁正成為美國的首選政策武器。據財政部估算，在過去二十年里，美國實施的制裁措施增加了大約 900%。相較于軍事手段，經濟制裁通常被視為“更可取的”選項。但這或許不是因為它的破壞力小于軍事行動，而是因為它造成的傷害不那么刺眼——制裁可以摧毀醫(yī)院和糧食供應系統(tǒng)，無聲地置人于死地，而不會留下帳篷營地、咖啡館和店鋪被導彈炸成碎片的慘烈視頻。

那么，美國經濟制裁究竟帶來了什么后果呢？

（一）對于平民

制裁針對的往往是整個經濟體，或是目標經濟體高度依賴的特定領域——例如金融部門，或是主導性出口產業(yè)（如石油出口型經濟體中的石油出口），進而阻礙該經濟體的增長，甚至導致持續(xù)的衰退和蕭條。不僅如此，制裁還可能阻斷目標國家對剛需品——比如藥品、食物，以及維持飲用水所需的基礎設施和備件的進口。

與多數經濟危機一樣，經濟制裁造成的傷害主要目標社會中的婦孺和其他弱勢群體來承受?！读~刀全球健康》7月發(fā)布的一項研究發(fā)現(xiàn)，過去十年間全球每年因美國經濟制裁而喪生的平民多達數十萬人，相當于在武裝沖突中死亡的人數。

以委內瑞拉為例。美國對委制裁始于2005年，2015年起全面機制化。相關記錄比多數受制裁國家（目前約占世界國家的 25%，而上世紀 60 年代僅為 8%）更完整。

2015年，奧巴馬政府根據 IEEPA 宣布國家緊急狀態(tài)，并根據國會前一年通過的《委內瑞拉人權與公民社會保護法》，對一批委內瑞拉官員實施制裁。特朗普1.0上臺后通過一系列行政命令追加了對委制裁，包括禁止委內瑞拉政府在美國金融市場借款；凍結并制裁委內瑞拉中央銀行的資產；禁止與委國有石油公司 PdVSA 的交易；以及制裁整個石油行業(yè)（該行業(yè)歷來占委內瑞拉外匯收入的 95%以上）。

2012年至2020年，委內瑞拉陷入史上最嚴重的非戰(zhàn)時經濟衰退，國民經濟萎縮了71%，嚴重程度是美國“大蕭條”三倍還多。雖然一些問題早在特朗普時期大規(guī)模制裁之前就已存在，但大量證據表明，美國的制裁嚴重阻礙了委內瑞拉的經濟復蘇，并加劇了人道主義危機，導致貧困、饑餓、疾病和死亡。

經濟政策研究中心（CEPR）的一項研究指出，美國制裁下的委內瑞拉石油出口大幅下滑，導致該國進口能力崩潰，進而引發(fā)大規(guī)模饑荒。經濟學家杰弗里·薩克斯與CEPR聯(lián)合主任馬克·韋斯布羅特的另一份報告發(fā)現(xiàn)，美國制裁曾單年度額外導致 4 萬名委內瑞拉人死亡。美國國會研究處（CRS）最近的一份報告則指出，制裁加劇了委內瑞拉本已因政府管理不善和腐敗而造成的經濟和人道主義危機，導致770萬委內瑞拉人逃往美國或其他拉美國家。

（二）對于政府

作為一種外交政策手段，經濟制裁旨在向目標政權、組織或個人施壓，迫使其改變現(xiàn)有的政治活動或政策。就此目的而言，美國近幾十年發(fā)動的各種制裁，尤其是針對特定國家的全面制裁，雖然持續(xù)了數十年，成功率卻并不高。研究表明，1970年以來，美國實施的單邊制裁中僅有約13%達成了其外交政策目標。

甚至在很多情況下，制裁的效果適得其反。按照制裁者/美國的構想，在經濟困境下，人們會奮起反抗，推翻其統(tǒng)治者。但現(xiàn)實情況往往是，制裁讓普通民眾陷入貧困與苦難，由此給了被制裁政府一個理由（而且在某種程度上確實站得住腳），把國家困境歸咎于“外部敵人”。這樣一來就會出現(xiàn)所謂“旗幟效應”，危機中的民眾非但不會造反，還會團結在政府周圍，使得目標政權的支持率不降反升。一些目標政權還會借機鎮(zhèn)壓國內反對派。因此，制裁往往與民主和人權的惡化（而不是改善）相聯(lián)系。

美國早于1979年就對伊朗發(fā)動了單邊制裁，特朗普1.0更對其進行了“極限施壓”。但幾十年下來，制裁非但沒有壓垮德黑蘭的政治精英，反而令伊斯蘭共和國及其軍隊更為強悍。真正受害的是華盛頓聲稱要幫助的那些人——伊朗的中產階級。世界銀行的數據顯示，現(xiàn)在80%的伊朗公民依賴政府救濟，超過兩成的中產階級跌回貧困線以下。

正如中東問題專家、約翰霍普金斯大學國際關系高等研究院前院長納斯爾評論的那樣：“（美國的單方面）制裁在一些我們不希望的方面起了作用，但在我們真正期望的方面卻沒有奏效?！?/p>