什么是經(jīng)濟(jì)制裁？

所謂“制裁”是指政府或多邊組織為限制外國(guó)、實(shí)體或個(gè)人的活動(dòng)而實(shí)施的一系列強(qiáng)制性政策。經(jīng)濟(jì)制裁的范圍和形式多種多樣，從旅行限制到出口管制，再到貿(mào)易或交易禁令；從針對(duì)個(gè)人的措施到針對(duì)整個(gè)國(guó)家的措施；從單一國(guó)家實(shí)施的政策到聯(lián)合國(guó)等多邊機(jī)構(gòu)商定的制度。

在經(jīng)濟(jì)“武器化”的當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)制裁往往通過(guò)限制貿(mào)易或/和金融交易的方式來(lái)實(shí)施。鑒于美國(guó)在全球金融體系中的獨(dú)特影響力，以及其實(shí)施制裁的次數(shù)遠(yuǎn)超其他任何國(guó)家，其單方面實(shí)施的制裁及其路徑值得研究。

就其范圍而言，美國(guó)制裁通?？煞譃閮深悾阂活愂侨嬷撇茫热缃古c古巴、伊朗、朝鮮等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行所有或大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；另一類是名單制裁，亦即禁止與聯(lián)邦制裁名單上的實(shí)體或個(gè)人進(jìn)行交易或凍結(jié)其資產(chǎn)，這種制裁有時(shí)也被稱為“定向制裁”或“巧制裁”。

一般而言，上述禁令適用于與美國(guó)“關(guān)聯(lián)”的交易，即涉及美國(guó)人、美國(guó)產(chǎn)品或在美國(guó)領(lǐng)土上進(jìn)行的交易。此外還有針對(duì)第三方的次級(jí)制裁。所謂第三方既不是美國(guó)公民，也不是主要制裁的目標(biāo)，但與后者保持經(jīng)濟(jì)往來(lái)，由此而受到懲罰。比如，從俄羅斯購(gòu)買石油和天然氣的國(guó)家和機(jī)構(gòu)，可能因此受到美國(guó)的制裁。在其金融霸權(quán)下，美國(guó)制裁制度的實(shí)際作用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出涉及美國(guó)的商業(yè)和金融活動(dòng)。

美國(guó)實(shí)施制裁的依據(jù)是什么？

美國(guó)發(fā)動(dòng)的制裁與其說(shuō)是某項(xiàng)單一措施，不如說(shuō)更像是一張錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)，由一系列針對(duì)不同個(gè)人、組織及行為的、彼此關(guān)聯(lián)的限制性措施組成。不同的措施所依據(jù)的法律也不同：

其一，《與敵人貿(mào)易法案》（Trading with the Enemy Act, TWEA）。這是美國(guó)首部“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”法，于1917年一戰(zhàn)期間通過(guò)。法案授權(quán)總統(tǒng)對(duì)被視為美國(guó)敵人的國(guó)家或個(gè)人實(shí)施制裁，最初僅適用于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，但國(guó)會(huì)在1930年代擴(kuò)大了其權(quán)限，允許總統(tǒng)在國(guó)家緊急狀態(tài)下發(fā)動(dòng)制裁。二戰(zhàn)期間以及冷戰(zhàn)初期，美國(guó)政府曾多次援引該法案對(duì)多國(guó)進(jìn)行貿(mào)易制裁。

進(jìn)入1970年代，隨著水門事件爆發(fā)、美國(guó)陷入越南戰(zhàn)爭(zhēng)，以及一系列濫用行政權(quán)力的丑聞的曝光，國(guó)會(huì)開始著手限制總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下的權(quán)力?，F(xiàn)在，《與敵人貿(mào)易法案》僅作為美國(guó)對(duì)古巴實(shí)施特定制裁的法律授權(quán)依據(jù)。

其二，《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act , IEEPA)。1977 年，美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》制定該法案，授權(quán)總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下，無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)即可對(duì)“對(duì)美國(guó)國(guó)家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)造成不尋常和特別威脅”的國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人實(shí)施制裁。雖然其初衷是給緊急狀態(tài)下的總統(tǒng)權(quán)力設(shè)限，但根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究處的一份報(bào)告，IEEPA的實(shí)際啟用范圍卻大大擴(kuò)張了——無(wú)論是在規(guī)模上、涵蓋領(lǐng)域上，還是使用頻率上。如今，它是美國(guó)發(fā)動(dòng)制裁最常用的法律依據(jù)。

對(duì)IEEPA的授權(quán)范圍，以及據(jù)此實(shí)施的某些制裁是否合法，存在爭(zhēng)議。比如，認(rèn)定古巴和委內(nèi)瑞拉這樣國(guó)家（美國(guó)依據(jù) IEEPA 對(duì)它們實(shí)施制裁）對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成“異常和特別的威脅”，是否合適？因此，有人質(zhì)疑這些制裁命令的法律基礎(chǔ)是否充分。

其三，其他國(guó)會(huì)授權(quán)。雖然美國(guó)的單方面制裁往往由總統(tǒng)依據(jù)IEEPA直接發(fā)動(dòng)，但也有些制裁措施是由國(guó)會(huì)通過(guò)的立法明確授權(quán)或規(guī)定的。例如，2019 年的《凱撒敘利亞平民保護(hù)法案》授權(quán)對(duì)與敘利亞政府有交易的各方實(shí)施二級(jí)制裁；2016 年的《朝鮮制裁和政策加強(qiáng)法案》要求對(duì)與朝鮮進(jìn)行某些礦物和金屬貿(mào)易的個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)施二級(jí)制裁；1992 年的《古巴民主法案》和 1996 年的《古巴自由與民主團(tuán)結(jié)法案》（也稱為《托里切利法案》和《赫爾姆斯-伯頓法案》）將對(duì)古巴的既有制裁編纂成法，并增加了新的制裁；《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法案》授權(quán)對(duì)涉嫌參與各種腐敗或侵犯人權(quán)行為的個(gè)人實(shí)施制裁，不受地域限制。

上述法律往往與IEEPA搭配使用，即要求或授權(quán)總統(tǒng)依據(jù)IEEPA采取行動(dòng)。但也有一些法案藉由不同的機(jī)制實(shí)施制裁，例如《津巴布韋民主與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》（ZDERA）通過(guò)確立美國(guó)在多邊機(jī)構(gòu)場(chǎng)合下的政策立場(chǎng)，亦即反對(duì)為津巴布韋提供融資或債務(wù)減免，從而形成一種制裁機(jī)制。

美國(guó)制裁機(jī)制的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)是財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）。它與包括美國(guó)國(guó)務(wù)院在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)合作，識(shí)別和調(diào)查違規(guī)行為，并對(duì)違規(guī)者處以罰款。OFAC還負(fù)責(zé)相關(guān)許可證的發(fā)放和管理，包括一般許可證（允許某類活動(dòng)而無(wú)需個(gè)別申請(qǐng)），亦即特殊許可證（針對(duì)具體實(shí)體和具體活動(dòng)逐案審批）。

美國(guó)國(guó)務(wù)院和商務(wù)部也參與執(zhí)行部分制裁。后者負(fù)責(zé)出口管制，前者則負(fù)責(zé)簽證限制、對(duì)外援助及武器出口限制。

制裁有效果嗎？

制裁正成為美國(guó)的首選政策武器。據(jù)財(cái)政部估算，在過(guò)去二十年里，美國(guó)實(shí)施的制裁措施增加了大約 900%。相較于軍事手段，經(jīng)濟(jì)制裁通常被視為“更可取的”選項(xiàng)。但這或許不是因?yàn)樗钠茐牧π∮谲娛滦袆?dòng)，而是因?yàn)樗斐傻膫Σ荒敲创萄邸撇每梢源輾пt(yī)院和糧食供應(yīng)系統(tǒng)，無(wú)聲地置人于死地，而不會(huì)留下帳篷營(yíng)地、咖啡館和店鋪被導(dǎo)彈炸成碎片的慘烈視頻。

那么，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁究竟帶來(lái)了什么后果呢？

（一）對(duì)于平民

制裁針對(duì)的往往是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體，或是目標(biāo)經(jīng)濟(jì)體高度依賴的特定領(lǐng)域——例如金融部門，或是主導(dǎo)性出口產(chǎn)業(yè)（如石油出口型經(jīng)濟(jì)體中的石油出口），進(jìn)而阻礙該經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)，甚至導(dǎo)致持續(xù)的衰退和蕭條。不僅如此，制裁還可能阻斷目標(biāo)國(guó)家對(duì)剛需品——比如藥品、食物，以及維持飲用水所需的基礎(chǔ)設(shè)施和備件的進(jìn)口。

與多數(shù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)一樣，經(jīng)濟(jì)制裁造成的傷害主要目標(biāo)社會(huì)中的婦孺和其他弱勢(shì)群體來(lái)承受?！读~刀全球健康》7月發(fā)布的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，過(guò)去十年間全球每年因美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁而喪生的平民多達(dá)數(shù)十萬(wàn)人，相當(dāng)于在武裝沖突中死亡的人數(shù)。

以委內(nèi)瑞拉為例。美國(guó)對(duì)委制裁始于2005年，2015年起全面機(jī)制化。相關(guān)記錄比多數(shù)受制裁國(guó)家（目前約占世界國(guó)家的 25%，而上世紀(jì) 60 年代僅為 8%）更完整。

2015年，奧巴馬政府根據(jù) IEEPA 宣布國(guó)家緊急狀態(tài)，并根據(jù)國(guó)會(huì)前一年通過(guò)的《委內(nèi)瑞拉人權(quán)與公民社會(huì)保護(hù)法》，對(duì)一批委內(nèi)瑞拉官員實(shí)施制裁。特朗普1.0上臺(tái)后通過(guò)一系列行政命令追加了對(duì)委制裁，包括禁止委內(nèi)瑞拉政府在美國(guó)金融市場(chǎng)借款；凍結(jié)并制裁委內(nèi)瑞拉中央銀行的資產(chǎn)；禁止與委國(guó)有石油公司 PdVSA 的交易；以及制裁整個(gè)石油行業(yè)（該行業(yè)歷來(lái)占委內(nèi)瑞拉外匯收入的 95%以上）。

2012年至2020年，委內(nèi)瑞拉陷入史上最嚴(yán)重的非戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)衰退，國(guó)民經(jīng)濟(jì)萎縮了71%，嚴(yán)重程度是美國(guó)“大蕭條”三倍還多。雖然一些問題早在特朗普時(shí)期大規(guī)模制裁之前就已存在，但大量證據(jù)表明，美國(guó)的制裁嚴(yán)重阻礙了委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，并加劇了人道主義危機(jī)，導(dǎo)致貧困、饑餓、疾病和死亡。

經(jīng)濟(jì)政策研究中心（CEPR）的一項(xiàng)研究指出，美國(guó)制裁下的委內(nèi)瑞拉石油出口大幅下滑，導(dǎo)致該國(guó)進(jìn)口能力崩潰，進(jìn)而引發(fā)大規(guī)模饑荒。經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰弗里·薩克斯與CEPR聯(lián)合主任馬克·韋斯布羅特的另一份報(bào)告發(fā)現(xiàn)，美國(guó)制裁曾單年度額外導(dǎo)致 4 萬(wàn)名委內(nèi)瑞拉人死亡。美國(guó)國(guó)會(huì)研究處（CRS）最近的一份報(bào)告則指出，制裁加劇了委內(nèi)瑞拉本已因政府管理不善和腐敗而造成的經(jīng)濟(jì)和人道主義危機(jī)，導(dǎo)致770萬(wàn)委內(nèi)瑞拉人逃往美國(guó)或其他拉美國(guó)家。

（二）對(duì)于政府

作為一種外交政策手段，經(jīng)濟(jì)制裁旨在向目標(biāo)政權(quán)、組織或個(gè)人施壓，迫使其改變現(xiàn)有的政治活動(dòng)或政策。就此目的而言，美國(guó)近幾十年發(fā)動(dòng)的各種制裁，尤其是針對(duì)特定國(guó)家的全面制裁，雖然持續(xù)了數(shù)十年，成功率卻并不高。研究表明，1970年以來(lái)，美國(guó)實(shí)施的單邊制裁中僅有約13%達(dá)成了其外交政策目標(biāo)。

甚至在很多情況下，制裁的效果適得其反。按照制裁者/美國(guó)的構(gòu)想，在經(jīng)濟(jì)困境下，人們會(huì)奮起反抗，推翻其統(tǒng)治者。但現(xiàn)實(shí)情況往往是，制裁讓普通民眾陷入貧困與苦難，由此給了被制裁政府一個(gè)理由（而且在某種程度上確實(shí)站得住腳），把國(guó)家困境歸咎于“外部敵人”。這樣一來(lái)就會(huì)出現(xiàn)所謂“旗幟效應(yīng)”，危機(jī)中的民眾非但不會(huì)造反，還會(huì)團(tuán)結(jié)在政府周圍，使得目標(biāo)政權(quán)的支持率不降反升。一些目標(biāo)政權(quán)還會(huì)借機(jī)鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)反對(duì)派。因此，制裁往往與民主和人權(quán)的惡化（而不是改善）相聯(lián)系。

美國(guó)早于1979年就對(duì)伊朗發(fā)動(dòng)了單邊制裁，特朗普1.0更對(duì)其進(jìn)行了“極限施壓”。但幾十年下來(lái)，制裁非但沒有壓垮德黑蘭的政治精英，反而令伊斯蘭共和國(guó)及其軍隊(duì)更為強(qiáng)悍。真正受害的是華盛頓聲稱要幫助的那些人——伊朗的中產(chǎn)階級(jí)。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在80%的伊朗公民依賴政府救濟(jì)，超過(guò)兩成的中產(chǎn)階級(jí)跌回貧困線以下。

正如中東問題專家、約翰霍普金斯大學(xué)國(guó)際關(guān)系高等研究院前院長(zhǎng)納斯?fàn)栐u(píng)論的那樣：“（美國(guó)的單方面）制裁在一些我們不希望的方面起了作用，但在我們真正期望的方面卻沒有奏效?！?/p>