隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動已成為全球關(guān)注的焦點。如何平衡數(shù)據(jù)安全與自由流動，維護國家安全與促進經(jīng)濟發(fā)展，成為各國亟需解決的問題。本文通過總結(jié)全球模式，提出“國家-市場-個人”的分析框架，探討了不同國家和地區(qū)的治理策略；并結(jié)合中國實際情況，提出以實踐為導(dǎo)向的政策建議。

李晶昀 AI圖

一、全球模式：“國家-市場-個人”為框架

1.高度自由化模式：美國的數(shù)字霸權(quán)。美國長期以來主張“自由化”，鼓勵數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)自由流動。實際上，這是因為美國作為全球數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，如果實現(xiàn)數(shù)據(jù)完全自由流動，其將成為最大的數(shù)據(jù)流入地，進一步擴大技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。因此，在數(shù)據(jù)入境方面，數(shù)據(jù)自由流動既符合企業(yè)的經(jīng)濟效益，也符合國家的國際競爭戰(zhàn)略。但與此同時，在數(shù)據(jù)出境方面，美國采取非常嚴格的出口管制并適用長臂管轄。因而，美國采取的是一種基于市場霸權(quán)的數(shù)據(jù)流動監(jiān)管體系，力圖鞏固數(shù)字企業(yè)的先發(fā)優(yōu)勢和對市場的主導(dǎo)力量，同時保護國家利益。鑒于其占據(jù)較大的全球市場份額，尤其是在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，因而其對數(shù)據(jù)出境的限制不會對其本國企業(yè)造成太大的困擾，企業(yè)和國家共同享有市場霸權(quán)帶來的潛在利益。

2.有限自由化模式：歐盟、日本置個人信息保護于首位。歐盟和日本等部分發(fā)達經(jīng)濟體對數(shù)據(jù)跨境流動采取較為謹慎的態(tài)度，強調(diào)對個人隱私權(quán)的保護，僅在有限范圍內(nèi)依據(jù)“充分性原則”開展數(shù)據(jù)流動。歐盟主張從個人權(quán)利保護的角度對跨境數(shù)據(jù)流動進行監(jiān)管，注重隱私權(quán)。同時，歐盟積極推動成員方之間的數(shù)據(jù)自由流動，建立歐盟單一數(shù)字市場，呈現(xiàn)“內(nèi)松外嚴”。類似地，日本于2019年提出“可信任的數(shù)據(jù)自由流動（DFFT）”原則，力圖提升與歐美之間跨境數(shù)據(jù)流動的便利性。因而，在這些地區(qū)，企業(yè)更多面對的并非國家，而是用戶和消費者個人。實際上，這是因為歐盟和日本等地區(qū)在國際政經(jīng)格局中面臨的壓力和威脅相對較小。其本身作為發(fā)達經(jīng)濟體，加之長期的親美路徑，使得他們不必過多地面臨經(jīng)濟發(fā)展與國家安全之間的矛盾。同時，這也源自西方國家重視個人權(quán)利的歷史傳統(tǒng)，是現(xiàn)代西方國家政策合法性的客觀需要。

3.高度本地化模式：俄羅斯、印度保障國家主權(quán)和產(chǎn)業(yè)安全。俄羅斯和印度等國家選擇“數(shù)據(jù)本地化”的策略。一方面，旨在增強本國在全球數(shù)字經(jīng)濟中的獨立性和安全性，將數(shù)字發(fā)展最大限度轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，旨在維護國家主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全。俄羅斯的法律法規(guī)力圖確保所有涉及個人數(shù)據(jù)的存儲和處理必須在國內(nèi)進行。實際上，這一選擇有其政治安全考量。俄羅斯長期處于與歐美國家的對抗之中，不得不以放棄部分數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展空間為代價，力求在國際政治對抗格局下的國家安全。印度則追求對關(guān)鍵數(shù)字資產(chǎn)的控制，抵抗全球數(shù)字霸權(quán)。印度面臨的發(fā)展風(fēng)險是，一方面為全球數(shù)字平臺提供原始數(shù)據(jù)，積累數(shù)字資本，另一方面又要為這些數(shù)字資本的產(chǎn)出成果付費。為了減少這種基于數(shù)字霸權(quán)的“剝削”，印度選擇高度本地化的策略，保護其自身的產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。因而，俄羅斯和印度所呈現(xiàn)的本地化策略，都是為了應(yīng)對來自國際政經(jīng)格局的威脅。政府需要出手保護國家安全、產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展空間。

基于以上分析，本文提出“國家-市場-個人”的分析框架，即在討論數(shù)據(jù)跨境流動的問題時，需要考慮三個方面：國家在國際政治經(jīng)濟格局中的狀況；國內(nèi)企業(yè)在全球市場中的生態(tài)和地位；國內(nèi)文化和傳統(tǒng)對公民觀念的塑造。

二、中國亟需發(fā)揮市場力量以應(yīng)對國際格局變化

1.整體情況：基于“國家-市場-個人”框架。就國際政經(jīng)格局而言，中國的數(shù)據(jù)跨境活動和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展面臨較大的壓力。一方面，美國為首的西方國家泛化安全問題，加劇中國出海數(shù)字企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)風(fēng)險。歐美國家正主導(dǎo)建立所謂“基于信任關(guān)系”的數(shù)據(jù)跨境流動自由圈，并將中國作為“不受信任國家”排除在外。近年來，中國出海企業(yè)屢受打壓。美國因數(shù)據(jù)存儲安全和算法推薦操縱為由，通過全面禁止Tiktok的法案。另一方面，隨著數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的政治化、陣營化，中國數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨數(shù)據(jù)封鎖困境。歐美國家制定的數(shù)據(jù)流動規(guī)則具有明顯的意識形態(tài)偏見，阻礙中國融入全球開放創(chuàng)新生態(tài)和貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)。

就市場生態(tài)而言，中國在數(shù)字技術(shù)和平臺經(jīng)濟方面有著較強的競爭力，僅次于美國。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《數(shù)字經(jīng)濟報告2021》，截至2021年5月，全球百家數(shù)字平臺中有45家來自中國，市值占比近30%；并且，中國2022年跨境電商進出口規(guī)模突破2萬億元，主體超10萬家，擁有Shein、Temu、阿里速賣通等全球數(shù)字企業(yè)。中國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域具有強勁的市場潛力和繁榮的發(fā)展前景。

就公民觀念而言，中國的個人權(quán)利意識和傾向并不顯著。在文化和傳統(tǒng)中強調(diào)“集體主義”，推崇“家”和“國”的集體概念；“權(quán)利-義務(wù)”的法學(xué)觀念并不占據(jù)主導(dǎo)。因而，在保證基本人權(quán)和隱私權(quán)不受侵犯的前提下，政策在協(xié)調(diào)個人權(quán)利與經(jīng)濟利益的過程中，具有較大的發(fā)揮空間。

因而，整體來看，中國亟需發(fā)揮市場力量，來應(yīng)對所面臨的國際政經(jīng)壓力，以經(jīng)濟實力和市場話語權(quán)，換取數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的話語權(quán)。同時，堅持對國家安全的絕對重視，對緊密聯(lián)系國家主權(quán)和安全的數(shù)據(jù)進行嚴格限制，以應(yīng)對潛在的政治安全威脅。

2.治理現(xiàn)狀與問題：價值錯位和實踐困難。中國現(xiàn)行的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管體系可總結(jié)為“1+3+N”的架構(gòu)。其中，“1”是《國家安全法》作為整個監(jiān)管體系的重要基礎(chǔ)?！?”是《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《個人信息保護法》，并對應(yīng)三條合規(guī)路徑?！癗”是針對具體場景和行業(yè)的法律法規(guī)，如《銀行業(yè)金融機構(gòu)數(shù)據(jù)治理指引》《工業(yè)數(shù)據(jù)分類分級指南》等。中國的監(jiān)管重心在于數(shù)據(jù)安全，采取國家安全利益優(yōu)先的原則。

中國數(shù)據(jù)跨境治理的問題主要體現(xiàn)在以下兩個維度。1）價值與原則：政企站位不同導(dǎo)致需求錯位。面對數(shù)據(jù)跨境的行為，政府和企業(yè)有著不同的站位和出發(fā)點，進而導(dǎo)致政府的監(jiān)管手勢無法匹配企業(yè)的發(fā)展需求，帶來政企互動的低效甚至矛盾，并將直接影響企業(yè)的戰(zhàn)略選擇和商業(yè)邏輯。在政府層面，實施監(jiān)管的部門具有較強的意識形態(tài)傾向，將國家安全置于首位。在企業(yè)層面，經(jīng)濟效益是第一位的，其決策都是基于成本和收益的考量。這一站位本身無可厚非。更重要的在于，具體落地和實踐中，雙方如何溝通協(xié)作，提升效率，追求安全與發(fā)展的平衡。

2）落地與實踐：認定標準不清晰，監(jiān)管過程不完善。在實踐過程中，存在以下兩方面問題。一方面，認定標準的模糊為企業(yè)的數(shù)據(jù)跨境活動帶來困難。在數(shù)據(jù)安全評估中，關(guān)鍵性指標“重要數(shù)據(jù)”定義尚不明確。盡管2024年3月頒布了《數(shù)據(jù)安全技術(shù)數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》規(guī)定這一范疇，但各地區(qū)和行業(yè)的重要數(shù)據(jù)目錄仍未出臺。同時，企業(yè)和政府關(guān)于“必要性”“合法性”“最小限度原則”等概念的實踐標準不一，企業(yè)往往錯誤預(yù)期政策含義，造成困擾。例如，在調(diào)研中了解到，即便消費者同意自身的數(shù)據(jù)被傳輸?shù)骄惩?，具備合法性，但監(jiān)管部門認為不具備必要性，便也無法進行傳輸。

另一方面，監(jiān)管過程的缺陷導(dǎo)致政企溝通效率低下，企業(yè)發(fā)展受阻。調(diào)研中了解到，一個企業(yè)申報“數(shù)據(jù)安全評估”的流程非常漫長，有時超過一年，可能導(dǎo)致企業(yè)錯過最佳發(fā)展時機。而申報過程中，企業(yè)被要求修改材料的字體、字號等，重復(fù)經(jīng)歷等待審批的過程。同時，存在一些企業(yè)為了節(jié)省這部分時間成本，寧可受到處罰，違規(guī)進行數(shù)據(jù)出境。這不僅侵犯了公民個人權(quán)利，也可能會對國家安全造成威脅。

三、中國方案：以實踐為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)跨境治理

根據(jù)基于“國家-市場-個人”框架的現(xiàn)狀分析，結(jié)合上述現(xiàn)存的治理問題，本文提出以下三個維度的政策建議。

1.分類管理：抓大放小，減少分級級數(shù)，寬嚴各司其職。中國面臨較大的國際政經(jīng)壓力，國家安全始終是經(jīng)濟發(fā)展的根本，因而務(wù)必堅持以國家數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)的治理思路。但是在具體實踐中，既不能一刀切，也不能過度復(fù)雜化，要加強法律法規(guī)的可操作性，始終追求治理的高效率。本文提出要建立完善的分類管理體系，其中包含兩大重點：減少分級級數(shù)，以及各地出臺適用的配套清單。一方面，要簡化并明確各類數(shù)據(jù)的認定標準，規(guī)定出與國家安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)清單，避免讓企業(yè)自身琢磨政策含義，避免企業(yè)自行評估分級，進而避免出現(xiàn)“打回重做”、反復(fù)申報評估的情況。在此基礎(chǔ)上，要寬嚴并濟，針對不同類型的數(shù)據(jù)，采取不同的監(jiān)管力度；對與國家安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)進行嚴格審批，對其余數(shù)據(jù)則要追求高效監(jiān)管，更多地考慮企業(yè)的經(jīng)濟效益和發(fā)展時機。另一方面，地方政府相關(guān)部門要緊跟上位法的步伐，出臺相應(yīng)規(guī)定，尤其以具體清晰的清單為關(guān)鍵（例如自貿(mào)區(qū)負面清單），緩解企業(yè)合規(guī)壓力，減少認定標準模糊的問題。

2.政企合作：公私共治，釋放市場活力，提振全球地位。中國具有相當規(guī)模的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，在全球范圍內(nèi)占據(jù)相當?shù)匚?。因而，要大力發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢，解決出海企業(yè)的“內(nèi)憂外患”，充分釋放經(jīng)濟活力，進一步提升全球經(jīng)濟地位。本文提出要充分開展政企合作，實現(xiàn)公私共治。中國并非要走市場霸權(quán)的美式道路，但在部分政策上可以借鑒美國經(jīng)驗，為企業(yè)注入活力。以美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會為例，在出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露事件時，其采取的行動是與受影響的企業(yè)主體合作開展調(diào)查，協(xié)商推動隱私和信息安全措施，并共同制定有利于企業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)流動規(guī)范。另一方面，可以建立數(shù)據(jù)跨境流動的“案例庫”，將典型案例中的政企溝通過程、重難點、各方需求、相關(guān)法律法規(guī)都一并列出，形成案例報告，進而建立案例庫，供企業(yè)參考?！澳：钡臉藴屎汀白矫煌浮钡恼吆x始終是企業(yè)發(fā)展的阻礙之一，政企充分合作以及案例庫的建立，將有效緩解這一問題，提升企業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管的效率。

3.引領(lǐng)國際：積極發(fā)聲，擴大戰(zhàn)略合作，建立中心體系。目前全球數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則正處于逐步成型的關(guān)鍵節(jié)點。中國應(yīng)當與世界主要經(jīng)濟體和貿(mào)易伙伴建立數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)谋憷瘷C制，充分參與全球治理的過程，展現(xiàn)與經(jīng)濟實力相匹配的國際話語權(quán)。本文提出要引領(lǐng)國際，而非融入國際，要建立以中國為首的中心體系，擴大戰(zhàn)略合作。一方面，應(yīng)以“一帶一路”建設(shè)為契機，提出有利于中國發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境流動治理方案，與沿線國家和貿(mào)易伙伴形成可互認的數(shù)據(jù)保護認證、標準合同條款等機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)跨境自由流動。另一方面，應(yīng)積極推進CPTPP、DEPA談判議程，尤其加強與發(fā)起成員新加坡的合作，爭取數(shù)據(jù)跨境流動的話語權(quán)，建立輻射亞太地區(qū)進而影響全球的中心體系。同時，在國際合作的過程中，務(wù)必將國家安全仍舊置于首位，適當考慮各條款和協(xié)議的制定。

目前，全球數(shù)據(jù)跨境流動格局正經(jīng)歷關(guān)鍵節(jié)點。中國在面對國際政經(jīng)壓力和市場發(fā)展需求的雙重挑戰(zhàn)下，必須采取更為務(wù)實和靈活的策略。本文提出的分類管理、政企合作和引領(lǐng)國際等建議，旨在為中國數(shù)據(jù)跨境治理提供新思路和新方案。相信通過不斷優(yōu)化治理體系，加強國際合作，中國能夠在保障國家安全的同時，促進數(shù)字經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，為全球數(shù)據(jù)治理貢獻中國智慧和中國方案。

（本文系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院《數(shù)據(jù)跨境流動、個人信息保護與數(shù)字韌性建設(shè)》課題系列成果。報告主編：江天驕系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院副教授、金磚國家研究中心副主任，姚旭系復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院青年副研究員、上海數(shù)據(jù)研究院特聘研究員，報告行業(yè)導(dǎo)師：陳文昊系植德律師事務(wù)所數(shù)據(jù)合規(guī)業(yè)務(wù)合伙人、合規(guī)部負責人，報告組成員：金子韞、吳致遠、邢嘉耀、姚媛、馬怡寧、陳梓培、郎瑾怡、張桐語均來自復(fù)旦大學(xué)）