位于上海崇明的東灘鳥類國家級自然保護區(qū)，地處東亞—澳大利西亞候鳥遷徙路線中段，每年過境、停留的鳥類總量達百萬只次。2024年7月，東灘候鳥棲息地作為中國黃（渤）海候鳥棲息地的重要組成部分，被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。不過，很長一段時間以來，棲息地周邊的農(nóng)作物、水產(chǎn)因大量候鳥的遷徙造成減產(chǎn)，野生鳥類則因農(nóng)戶拉起的防鳥網(wǎng)遭遇傷亡。

這一事件引起了上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡稱崇明區(qū)檢察院）檢察官的關(guān)注。近日，澎湃新聞記者從崇明區(qū)檢察院獲悉，經(jīng)過公開聽證，該院向相關(guān)行政機關(guān)制發(fā)檢察建議，推動各方共同解決人鳥矛盾。

位于上海崇明的東灘鳥類國家級自然保護區(qū)，地處東亞—澳大利西亞候鳥遷徙路線中段，每年過境、停留的鳥類總量達百萬只次。本文圖片 崇明區(qū)檢察院 供圖

野鳥保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實矛盾

近年來，隨著鳥類種類和數(shù)量的不斷增加，成群結(jié)隊的候鳥在遷徙過程中將廣泛分布的農(nóng)田、果林、魚（蟹、蝦、鱉）塘當成“天然食堂”，其中就包括斑嘴鴨、白頭鶴、白琵鷺等國家級保護鳥類，造成農(nóng)戶種植的水稻、水果、蔬菜、養(yǎng)殖的水產(chǎn)等持續(xù)減產(chǎn)。為了防止鳥類吃掉農(nóng)作物、魚蟹，農(nóng)戶在沒有科學(xué)指導(dǎo)、統(tǒng)一標準規(guī)制的情況下，自行在農(nóng)田、養(yǎng)殖水域上架設(shè)了防護網(wǎng)線。

2024年9月，崇明區(qū)檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，靠近崇明東灘鳥類國家級自然保護區(qū)2公里的水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社架設(shè)有防護網(wǎng)約6萬多平方米，網(wǎng)上可見有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的鳥類尸體40余只。檢察官通過調(diào)研走訪，了解到這個問題比較普遍，崇明不少地方存在水產(chǎn)養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)種植中使用防鳥網(wǎng)線致使鳥類受傷害的情況。

與此同時，農(nóng)戶因鳥類侵害，平均減產(chǎn)5%-10%，嚴重的可能造成減產(chǎn)20%。隨著崇明東灘候鳥棲息地成功列入《世界遺產(chǎn)名錄》，人鳥矛盾日益尖銳，如何平衡生態(tài)保護與民生利益，成為亟待解決的難題。

檢察官通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，崇明區(qū)很多地方存在防鳥網(wǎng)線傷害鳥類的情況。

防鳥網(wǎng)線缺乏生產(chǎn)標準和使用規(guī)范

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用防鳥網(wǎng)線對鳥類有什么危害？如何制定防鳥網(wǎng)線的生產(chǎn)標準和使用規(guī)范才能盡可能減輕對鳥類的傷害？

聚焦這些問題，2025年2月28日，崇明區(qū)檢察院在東灘鳥類自然保護區(qū)召開“崇明世界自然遺產(chǎn)地周邊候鳥保護和霧網(wǎng)治理”專題研討會。

上海市人大代表王愫怡在2024年就提出了保護候鳥給崇明農(nóng)戶帶來損失的問題，并建議市有關(guān)部門建立補償機制并設(shè)立專項資金。王愫怡在研討會中提到，防鳥網(wǎng)線對鳥類首先是造成直接的危害，如鳥類被網(wǎng)纏住后掙扎受傷甚至死亡，其次是造成對生態(tài)環(huán)境的影響，鳥類受到傷害會影響生態(tài)平衡，最后還會造成對種群的影響。此外，防鳥網(wǎng)線多為不可降解材料，隨意丟棄也會帶來環(huán)境污染。

“國內(nèi)缺乏防鳥網(wǎng)線生產(chǎn)標準，建議通過使用顯眼的顏色，例如黃色、紅色，統(tǒng)一網(wǎng)線材質(zhì)、網(wǎng)孔大小等標準來減少對鳥類的傷害。”談及防鳥網(wǎng)線的生產(chǎn)標準，復(fù)旦大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院馬志軍教授認為，除了從網(wǎng)、線的生產(chǎn)制作著手，還可以從聲學(xué)、視覺等方面綜合施策。

“可以試點‘農(nóng)業(yè)+生態(tài)旅游’模式，引導(dǎo)農(nóng)戶參與觀鳥導(dǎo)游、自然教育等業(yè)態(tài)?！比A東師范大學(xué)河口海岸學(xué)國家重點實驗室副研究員、“益心為公”志愿者童春富表示，可以從推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生和保護農(nóng)戶利益等角度提出破解難題的對策。

會上，專家建議從標準制定、執(zhí)法強化、法律修訂三方面系統(tǒng)施策，破解防鳥網(wǎng)線監(jiān)管碎片化問題，推動形成生產(chǎn)有標能參、執(zhí)法有據(jù)必依、受損有法可償?shù)闹卫眢w系。結(jié)合研討內(nèi)容，崇明區(qū)檢察院委托上海海洋大學(xué)水產(chǎn)與生命學(xué)院教授、上海市中華絨螯蟹產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系首席專家王成輝起草了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的防鳥網(wǎng)線生產(chǎn)標準和使用規(guī)范》。

崇明區(qū)檢察院召開公開聽證會

建議探索區(qū)域野生動物致害補償機制

2025年3月28日，崇明區(qū)檢察院召開案件聽證會，就世界自然遺產(chǎn)地周邊野生鳥類是否因防鳥網(wǎng)線受到傷害、相關(guān)行政機關(guān)有無監(jiān)管職責和行政機關(guān)履職整改的計劃方案三個主要問題，聽取多方主體的意見。

會上，鳥類保護志愿者播放了在崇明區(qū)調(diào)查時拍攝的視頻，顯示防鳥網(wǎng)上面有鳥類尸體，線纏住了鳥，而且鳥被纏住的時間比較長。志愿者認為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中除了網(wǎng)線以外，還有很多防鳥的方法，而真正的防鳥網(wǎng)是不會傷害到鳥類的。

街鎮(zhèn)相關(guān)負責人則表示，為了保護野生鳥類，村級網(wǎng)格員每周巡查5次，并培育了“鳥哨”非遺傳承人典型。同時，對野鳥保護實行數(shù)字化監(jiān)管，開發(fā)小程序，試點“數(shù)智治理積分制”，鼓勵村民參與護鳥行動。

“公司5萬余畝永久基本農(nóng)田需完成糧食生產(chǎn)任務(wù)，無法大規(guī)模讓渡土地供鳥類覓食。傳統(tǒng)防鳥線降損僅53%，且存在誤傷鳥類風險；無人機驅(qū)鳥、聲光技術(shù)成本遠超農(nóng)戶承受能力?！鞭r(nóng)作物生產(chǎn)集團負責人坦言，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與護鳥之間面臨兩難。

同時，崇明區(qū)相關(guān)行政部門提出了工作對策：可以探索衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測防鳥網(wǎng)線架設(shè)情況，提升執(zhí)法科技化水平；也可以聯(lián)合財政部門研究“河蟹養(yǎng)殖生態(tài)補償機制”，通過物化補貼平衡農(nóng)戶成本與生態(tài)保護需求。

聽證員經(jīng)評議討論，認為崇明區(qū)存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中架設(shè)防鳥網(wǎng)線對鳥類造成傷害的情況，相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當采取有效措施履行監(jiān)管職責，建議探索區(qū)域野生動物致害補償?shù)葯C制，支持鳥類友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展政策盡快出臺。

人民監(jiān)督員徐國忠認為，“本案件適格主體明確，有公益受損、有法律規(guī)定，有可訴性，建議嚴格技術(shù)規(guī)范，在一定區(qū)域試點以后再進行推廣，同時加大對候鳥保護的宣傳力度?！?/p>

制發(fā)檢察建議：依法履行野生動物保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理職責

候鳥對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損害客觀存在，但鳥類是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對維護生態(tài)系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定發(fā)揮著十分重要的作用。候鳥遷徙跨越國界，保護候鳥、守護候鳥重要遷徙通道安全，不僅關(guān)乎生物多樣性存續(xù)，也是履行《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》等國際公約義務(wù)的要求。

崇明區(qū)檢察院經(jīng)審查后認為，《上海市野生動物保護條例》規(guī)定，禁止以農(nóng)林生產(chǎn)防護為名違法獵捕野生動物；候鳥棲息地多為濕地，根據(jù)《中華人民共和國濕地保護法》的規(guī)定，在濕地范圍內(nèi)從事種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等利用活動，應(yīng)當避免改變濕地的自然狀況，并采取措施減輕對濕地生態(tài)功能的不利影響。崇明區(qū)屬于禁獵區(qū)，雖然多數(shù)情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用防護網(wǎng)線不是故意獵捕，但是有時確實存在傷害野生鳥類的行為，該行為破壞了野生動物資源和濕地生態(tài)環(huán)境，侵害了國家利益和社會公共利益。

崇明區(qū)檢察院黨組書記、檢察長潘春偉表示，“檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，區(qū)檢察院將強化與區(qū)各行政機關(guān)的協(xié)作，引導(dǎo)各方以科學(xué)化手段化解‘人鳥矛盾’，寫好候鳥保護的‘后半篇文章’?！?/p>

目前，在最高檢公益訴訟檢察廳和市檢察院公益訴訟檢察部的指導(dǎo)下，崇明區(qū)檢察院已向相關(guān)行政機關(guān)制發(fā)檢察建議，要求依法履行野生動物保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理職責，通過技術(shù)指導(dǎo)、日常巡查、宣傳教育和開展執(zhí)法行動，對本區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用防鳥網(wǎng)線造成鳥類傷害的情況加強監(jiān)管。與此同時，兼顧公共利益和農(nóng)戶利益，檢察機關(guān)將積極推動相關(guān)部門探索實施區(qū)域野生鳥類致害補償政策，以及科學(xué)合理的防鳥網(wǎng)線生產(chǎn)標準和使用規(guī)范出臺。